第3章 农村社区建设理论指导与基本目标

农村社区建设是我国历史发展特别是农村改革、开放、发展、稳定的必然要求。那么，农村社区建设的基本目标和总体要求是什么呢？这是农村社区建设实践必须回答和解决的基本问题。

第一节 农村社区建设指导思想

农村社区建设的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以党和政府为主导，以农民群众为主体，以建立新型的农村社区组织管理体制、服务体系与和谐文化为重点，坚持以人为本、因地制宜、资源整合、突出重点的原则，把农村社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体，推进城乡一体化建设、社会主义新农村建设和社会主义和谐社会建设。邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观，这三个既一脉相承又与时俱进的理论体系，是对马克思主义的继承和发展，是当代中国的马克思主义，是指导党和国家全局工作的理论基础。毫无疑问，也是农村社区建设的理论基础。只有毫不动摇地坚持这一理论基础，才能保证农村社区建设的正确方向。

农村社区建设的主导力量是党和政府。这就是说，党和政府是农村社区建设的组织者、领导者，农村社区建设是政府行为，而不是一般的社团组织或民间组织的行动；是事关国家稳定和发展的大事，而不是局部的无关紧要的小事。为什么农村社区建设必须由党和政府来主导？这是因为，党和国家的根本宗旨是全心全意为人民服务，党和政府是公共权力和公共资源的掌握者，党和政府在人民群众中享有的公信力、影响力、号召力、动员力、凝聚力是其他任何组织和个人不能比拟的。农村社区的基础设施建设也好，农村社区建设的各种资源整合也罢，都必须有一个有权威、有能力的主导者。这个主导者只能由党和政府来担当。

农村社区建设的主体力量是农民群众。这是因为：第一，农村社区建设的基本力量蕴藏于农民群众之中，农民群众的积极性是农村社区建设的内因，因而，农民群众是农村社区建设的主力军。第二，农民群众是农村社区建设的最终也是最大的受益者，农村社区怎么建设，建成什么样子，必须尊重他们的意愿。离开他们的现实需要，而主观地“想当然”，很可能要把好事办坏，出力不讨好。

建立健全新型的农村社区组织管理体制，建立健全完善的农村社区服务体系，构建和谐的农村社区文化，是农村社区建设的主要内容。也就是说，农村社区建设要创新体制机制，完善服务体系，发展和谐文化。

通过农村社区建设，推进城乡一体化、社会主义新农村建设和社会主义和谐社会建设。这一远期目标，表明了农村社区建设与消除城乡二元结构、新农村建设、和谐社会建设之间的关系，也表明了农村社区建设是实现城乡一体化、建设新农村与和谐社会的平台、措施、必要条件和有效途径。

第二节 农村社区建设基本原则

农村社区建设是件大事，必须提出一些法则为依据。原则可以有很多条，基本原则是其中那些最重要的部分。遵循这些原则，是农村社区建设取得成功的根本保障。农村社区建设的基本原则，有如下几个方面：

一、以人为本

“以人为本”是科学发展观的核心和精神实质，集中体现了科学发展观的价值理念，它既是农村社区建设的指导思想，又是必须遵循的基本原则。为什么要坚持“以人为本”的原则呢？主要理由有二：

1.农村社区建设为的是农民。农村社区建设的目的，具体地说，就是要在经济发展的基础上，不断提高农民群众物质文化生活水平和健康水平；就是要尊重和保障农民的政治、经济、文化权利；就是要不断提高农民的思想道德素质和科学文化素质，就是要给农民群众创造平等发展的社会环境。农村社区建设，要成为既给农民带来实惠又受到农民拥护的工程，成为农民自觉参与自觉行动的满意工程。

2.农村社区建设依靠的是农民。农民是农村社区的受益者，也是农村社区建设的主体。离开广大农民的参与，农村社区建设将是不可能的。贯彻以人为本的原则，这就要充分尊重农民的主体地位和农民的意愿，紧紧依靠农民群众。农村社区建设怎么搞、搞成什么样子，要搞什么、不搞什么，先搞什么、后搞什么，都要多同群众商量，最终由农民群众说了算，切忌强加于人，干那些农民群众不愿干或者暂时不愿干的事。

二、因地制宜

因地制宜同实事求是、科学规划、分类指导等联系在一起。坚持因地制宜原则，要把握以下几个要点：

1.规划优先，科学规划。农村社区建设千头万绪，是一项十分复杂的系统工程。要保证农村社区建设有计划、有步骤地开展并取得成功，必须按照城乡统筹发展的要求，从当地经济和社会发展的实际情况出发，明确提出农村社区建设的思路、目标和工作措施。农村社区建设规划，既是农村社区建设的龙头，又是农村社区建设的开篇，不可回避，也无法逾越。规划要尊重自然规律、经济规律和社会发展规律，要讲究实施方案的可行性。制定规划，要深入调查研究，广泛吸取各方面的意见，反复论证，保证规划的科学性和可行性。特别是要搞好村庄建设规划，要通过农村社会建设，逐步把混乱无序的村庄，建设成为布局合理、设计新颖、人居环境优美的新型村庄。这些新型村庄的诞生，将标志着中国村庄建设进入了一个新的发展阶段。

2.因地制宜，分类指导。农村经济发展不平衡，各地财力有差异，自然条件、生活习俗也有差异。农村社区建设的定位、规模、基础设施建设等，必须因地制宜，因村制宜，分类指导，不定一种模式，不搞“一刀切”。为了实现因地制宜、分类指导，要做到“三个符合”，正确处理“三个关系”。

“三个符合”：一是符合当地经济社会发展水平，不搞盲目的脱离实际的超前消费和建设，不增加乡村债务，不增加农民负担，不打乱现有村委会建制，不盲目铺新摊子，不搞低水平重复建设。二是符合群众意愿，不搞强迫命令，不做表面文章。三是符合市场经济规律，不搞只有投入没有产出（包括经济产品和社会产品）的项目，不搞无效益（包括经济效益和社会效益）的产业。

“三个关系”：一是“急”与“缓”的关系，当急则急，当缓则缓，既要积极创造条件加快推进、有所作为，又不能急于求成，浮躁冒进。二是“远”与“近”的关系，既要着眼于长远又要立足于当前，精心组织，有序推进。三是“点”与“面”的关系，坚持试验、试点先行，引导和鼓励基础条件较好的村先行一步，建成示范点，取得经验，以点带面。

3.禁绝一切形式的面子工程、形象工程、政绩工程。这些“工程”，都从根本上违背了因地制宜原则。判定是不是面子工程、形象工程、政绩工程，其标准就是群众满意不满意、高兴不高兴、认可不认可、答应不答应。标准要交给群众，由群众来评判。

三、整合资源

把“整合资源”作为一条农村社区建设的原则，主要有以下理由：

1.农村社区建设既是一项繁杂的系统工程，更是一项浩大的农村社会管理工程、造福农民的服务工程、新农村与和谐社会的建设工程，所耗费的财力、物力、人力将是巨大的，单靠政府投入或者单靠农民自筹，或者单靠社会力量支持都不足以解决根本问题，唯有将各方面的资源有机有效地整合起来，具体地说，就是要把政府公共服务、新农村建设、全国村级组织、活动场地建设、扶贫开发、民族地区建设资金、老区建设资金、江河湖海专项治理资金、退耕还林还草资金、社会力量的投入、农村基层资源等有效整合起来，形成心往一处想、劲往一处使、钱往一处投的强大合力，才能把农村社区建设好。

2.建设节约型农村社区。建设节约型国家、节约型政府、节约型社会，这是党的号召，也是全国人民的心愿。我们也要大力提倡建设节约型农村社区。事实上，我国农村目前尚有许多可用的现实资源，如人民公社时期遗留下来的公产，撤并学校后留下的房产、乡村企业改制后的闲置资产等。现有资产的整合、修缮和利用，不仅可以节省大量投资，避免重复建设，而且可以培养和提升人们的节约观念、环保观念。不少地方，还有数量不少因主人外出而长期空置的房屋，也可采用借用、租用等方法加以利用，这对各方都是有利的。

3.有利于调动各方面的积极性。随着物质资源的整合，必将带来领导观念和领导力量的整合。许多省、自治区、直辖市在农村社区建设实验过程中，将农村社区建设的任务进行细化，分解到相关的党政职能部门，这些职能部门的领导特别是“一把手”就坐不住了，不仅亲自前往试点农村社区督导，更是一再追加投资。各方面的积极性调动起来了，事情就好办多了。

要想实现各种资源的有效整合，一方面要求党委、政府重视，特别是当地党、政“一把手”的重视，建立健全有权威、有能力的协调机构及其办公室，使之“协”得起，“调”得动。协而不调，调而不动，各吹各的号，各拉各的调，那就还是一盘散沙。另一方面，则是按规划有序推进，杜绝“长官意志”，坚持科学、民主的决策与领导。

四、突出重点

没有重点就没有政策。眉毛胡子一把抓，什么也抓不到。当前乃至今后一个时期，农村社区建设需要重点解决以下一些问题：

1.解决农村社区的活动场地问题。活动场地是农村社区的基础设施，农村社区建设的最基本的条件，社区建设不能开会没房子、办公没桌子、文体活动无场子，必须通过各种途径解决农村社区的基础设施匮乏的问题。

2.农村社区的体制机制问题。体制机制是农村社会运转的前提，体制机制好不好，是关系农村社区运转是否健康、是否良性的大问题，要把这个问题作为理论工作者、实际工作者和农民群众的大课题，予以充分研究、论证、实践，走出一条中国特色的农村社区发展道路。

3.解决好为农民服务的内容、途径、办法和方式问题，真正使农民感受到农村社区建设给他们带来的实惠和方便，感受到党和政府的温暖，从而以更大的热情和积极性投身于农村社区建设之中，依靠党和政府的支持，用自己的双手建设美好家园。

第三节 农村社区建设基本目标

农村社区建设的目标，就是党的十六届六中全会《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》和党的十七大报告中所提出的“管理有序、服务完善、文明祥和”。这三句话十二个字，言简意赅、内容深刻、覆盖面广，表达了全党全国人民特别是几亿农民对农村社会美好未来的期盼和理想。

一、管理有序

“管理”有统辖、约束、法治、控制之义。“有序”相对于“无序”而存在。战乱、纷争、打架、积怨、政出多门、政令不畅、宗派林立、上访不断、关系不顺等是无序的表现。

管理有序的基本含义就是：政府行政管理和社区自我管理有效衔接、政府依法行政和村民依法自治良性互动。

农村社会的有序管理，说到底，就是正确处理政府特别是县和县以下乡镇政府与村民自治的关系。政府一方，积极改善和加强行政管理，坚持依法行政；村民委员会一方，搞好自我管理和依法自治。从我国目前的农村社会看，政府一方处于强势地位，村委会一方处于弱势地位。而在这一对关系中，一强一弱，是很难实现平衡、协调的，也不可能达到有效衔接和良性互动的最佳状态。为什么会造成这种一强一弱的不平衡状态呢？这同我国近代以来的现代国家建设，特别是与1949年以来实行的单一行政治理的单轨制密切相关。全国解放后，伴随着社会主义改造，一个是“政党下乡”、一个是“政权下乡”，这种“双管齐下”的结果，迅速将分散的乡村纳入到国家政权体系之中，迅速将国家意志渗透到乡村之中，形成了自上而下的单一的行政管理体制。20世纪50年代未60年代初的“政社合一”的人民公社制度，将这种单轨制推到了登峰造极的地步。这种单一行政治理体制，曾经有过积极作用，但后果是损伤了农民的生产积极性，增加了农民对国家的依附性。人民公社解体后，村民自治制度的建立，冲击了单一的行政治理体制，并取得了很大的成效。然而，由人民公社的生产大队、生产队转轨而来的村民委员会、村民小组，远未褪去其行政色彩，仍然充当着或基本充当着政府“腿”的角色，以主要精力承担着政府交办的各种任务，而没有或少有精力顾及村民自治。

根据上述分析，为了实现管理有序的目标，即达到“有效衔接”和“良性互动”的境界，我们有两个方面的工作要做。一方面，要建设服务型政府，使其按照转变职能、责权一致、强化服务、改进管理、提高效能的要求，履行好社会管理和公共服务职能；另一方面，要完善村民自治，改变目前村民自治的弱势地位，形成乡村之间的结合关系，这是实现管理有序的关键之所在。

二、服务完善

服务完善，是农村社区建设的第二大目标。为了加深对这一目标的理解，有必要先看看我国农村社会公共服务的历史和现状。

从1949年10月中华人民共和国成立到党的十一届三中全会前的29年，国家在大力推行个体经济向“政社合一”集体经济转变和快速推进工业化的过程中，伴随着单一的公有制和计划经济体制的形成，城乡关系出现重大变迁。农村搞粮食，城市搞工业，农村支援城市，农业支持工业，逐步建立了城乡二元经济社会结构和体制。这种城乡分割的二元制，主要体现在城乡分割的户籍制度、就业制度、税收制度、教育、卫生、住房、社会福利、社会保障等十几个方面，而其中最为严格控制的就是城乡之间的产品流通和人口流动。在这种二元制的架构下，公共产品、公共服务的供给也就必然是城乡二元制。本该由国家承担的乡村道路、乡村教育、水利、电力等公共事业和基础设施的投资，大部分由农民承担；而城市的基础设施和公共事业基本上由国家包办，医疗卫生、社会福利、社会保障等更是城乡两重天。由于农业支援工业、农村支持城市的指导思想及其二元制壁垒，使得农村的公共产品和公共服务极为短缺。进入21世纪后，我国国民经济持续快速发展，城乡村（居）民的收入大幅度提高，但城乡居民的收入差距不仅没有缩小，反而在新的基础上进一步拉大。农村公共产品和公共服务短缺的现象仍旧十分严重，已经影响到国家发展的大局。

党的十一届三中全会以来，党和国家致力于解决“三农”问题，最突出的表现就是：

1982～1986年、2004～2008年，下发了十个关于“三农”问题的中央“一号”文件。如果说20世纪80年代的五个文件侧重在解决农村土地制度的理论和实际问题，那么，进入新世纪后，党中央下发的五个文件，则是党和国家的大政方针由农村支援城市、农业支持工业转到工业反哺农业、城市支援农村的轨道上来的鲜明标志。“三农”问题的逐步解决，为开展农村公共服务开辟了道路，提供了广阔的前景。我们搞农村社区建设，就是要在党委和政府的主导下，在社会各界的大力支持下，通过实行工业反哺农业、城市支援农村等一系列方针政策，通过发挥农民群众的主体作用，逐步打破城乡二元结构，逐步改变农村社会的公共产品、公共服务短缺的现状，让广大农民公平地分享改革开放、经济发展的成果，公平地享受政府公共服务，让农民过上和城市人一样的幸福生活。

完善服务，就农村社区来说，主要有相辅相成的四个方面：一是实现政府基本公共服务的全覆盖，如基础设施、义务教育、基本合作医疗、治安、社会救助等。有条件的地方，还应该适当拓展服务项目，更好地服务农民群众。这是完善服务的重点内容。二是大力发展村民之间的自助互助服务，如建立和发展各种群众组织，发展志愿服务等。三是农村社区自身向村民提供各种便民利民服务项目及服务，如设立慈善超市等。四是引入市场机制，通过市场这只“无形的手”服务于农民，如商业网点向农村社区的延伸，农产品和农业生产资料供销活动在农村社区的开展。

三、文明祥和

“文明”这个概念有广义和狭义之分。广义的“文明”，囊括了物质文明、精神文明、政治文明、社会文明等诸方面；狭义的“文明”指精神文明。这里所说的是后一种意义上的“文明”概念。“祥和”的意思是吉祥、吉利、平和、慈祥等，也属于精神文明的范畴。“文明祥和”作为农村社区建设的目标之一，主要包括以下内容：

1.健全的村规民约。村规民约就是我国历史上讲的“乡规民约”。所谓“村约”有两种含义：一是指乡村城防的民众，以美俗息讼、安民弭盗为宗旨，或为了抗敌御侮、保耕护林、危机处理等共同目的，而自发订立、共同遵守的规约；二是指建立在自发订立、共同遵守的规约基础上的，伴有一套较完整的体制，以口头规劝、立誓和乡评载之簿册的形式，对本乡本坊的民众进行彰善、纠恶的自治组织。

在我国当今农村社会，乡规民约主要表现为“村民自治章程”和“村民公约”。事实证明，由村民自发订立的好的村规民约，确实能起到教化村民、约束行为、醇正乡风的作用。健全的村级民主管理规章制度必须满足两个条件：一是要制定村民自治章程和村规民约。目前，全国农村仍有部分村委会没有村民自治章程和村民公约，尽管所占比例不大，但绝对数不小。二是必须真正建立在村民自愿订立的基础上，那些上传下达的命令式的村规民约，其约束力几乎为零。这里强调村民自治章程和村民公约的健全，就在于使农民自己起来，自觉、自愿维护农村社会的有序与和谐。

2.发达的农民教育。毛泽东说过，严重的问题在于教育农民。又说，思想政治工作是一切经济工作的生命线。要通过多种途径和方式，将“时代精神、民族精神、理想信念”等灌输给农民，要千方百计提高农民的科学文化素质和思想道德水平。

3.整洁的村容村貌。包括农村人居环境和景观建设、农村新能源建设、清洁生产和绿色产业发展、农牧业固体废物处理和资源化利用、改水改厕等。

4.健康的生活方式。包括移风易俗，摒弃赌博陋习，倡导理性消费等。

5.活跃的文化生活。包括图书室、阅览室、村民学校、多媒体教室的建设，各种文体组织的建立及其活动的开展等。

农村社区建设的管理有序、服务完善、文明祥和这三大目标之间既相互区别又相互联系，统一于农村社区建设之中。目标就是方向。我们要牢牢把握这个大方向，推动农村社区建设健康快速发展。