第三节 传统公众监督机制的缺陷及其原因

公众监督作为一种机制，其过程必然有一定的程序和法律规定；公众监督作为民主政治的一个重要组成部分，是民主政治发展的标志，也必定有其内在特点和规则规范。我国公众监督作为权利制约权力的一种手段，不具有法律的强制性，而在某种意义上是一种政治意志的表达方式，它的功能更广泛地表现为通过间接手段作用于国家权力机关并引起相关权力部门的注意，从而促使问题的解决和公民意志的实现。完整的公众监督机制包括公众监督运行机制、公众监督保障机制、公众监督激励机制、公众监督配套机制等几方面。这几方面相辅相成、相互依赖，共同构成了公众监督监督机制。

一 公众监督运行机制上的缺陷

概括来讲，我国公众监督的主要有如下几种制度，这些制度为公众监督提供制度保障，但在具体运行过程中均存在一些缺陷。

（一）选举与罢免

1982年我国《宪法》第三十四条规定：中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。选举权被宪法规定为公民的最基本政治权利。当然，各国的国情并不完全一致，要将公民选举权从文本规定落实到现实权利还需要一定的过程和条件，尚不是短期能够实现的。公民选举权的普遍性和真实性还依赖于选举制度的保障。在我国，间接选举是我国选举制度的基本模式，即由选民选举出的代表去参与对国家公职人员的选举，而且选举代表也基本是间接选举产生，即除了县以下人大代表采取直接选举外，其余各级人大代表都是下一级代表选举上一级代表，而不是选民直接选出代表。当然，村民民主自治制度也值得关注，村民选举作为我国民主政治制度的窗口和试验田而被广为关注，民主选举是村民自治机制的前提和基础，民主选举成为广大村民表达自身的利益诉求、维护自身利益的重要载体。事实上，选举也是一种监督，通过选举表达自身的意愿和利益诉求，就是一种最为直接的公众监督。

然而，我国现行选举机制存在的诸多问题，特别是间接选举模式难以杜绝代理人对委托人利益和意愿背离的现象，农村的民主选举也往往因为来自乡镇行政权力等的不当干预而流于形式。逐步扩大直选的范围，强化公民的选举权利，实质就是强化公民的监督权利，进而提升政府公信力。

公民依据宪法和法律可选举和罢免自己选出的代表及国家机关工作人员。罢免权是人民监督的最好方式之一，任何由选举产生的机关或代表会议，只有承认和实行选举人对代表的罢免权，才能实现对政府权力的控制。人大是人民的代表机关，如果人大无法实现有效监督，公民作为人民权利的落实者就更无法有效监督了。

（二）信访

信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况、提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。在监督机制尚不健全，法制环境也不完善的情况下，公众监督主要依靠举报、信访等途径进行，信访所涉及的大多是与公民权利息息相关的问题，可以起到良好的社会减压阀和稳定器的作用。信访开通了公民向政府提出诉求的有效路径，但在社会现实中，信访工作却面临着不少困难，其作用效果往往受到很多限制。

目前我国信访机制缺乏整体设计，各种制度、各个环节之间相互协调和相互衔接不够。这也导致了很多问题的出现，如部分政府机关工作人员对信访的必要性和重要性认识不足；信访工作对政府工作监督的效果亟待加强；公民信访监督的意识有待提高，权利保护不足等。公民对政府机关的批评、建议等没有规范的途径和确定的效力，以至于不能对政府产生约束力。许多关于公众监督的法律规定还只停留在政策保护的基础上，笼统地规定了监督主体及其权利，原则性比较强，一些规定由于缺乏监督标准和实施细则而难以操作。一般其最终效果取决于各级党政领导和专门监督机关查处腐败行为的意愿和努力。而且，政府还可以对此避重就轻，有些政府及其成员有选择性地把公民的批评建议转化为装点门面、提高社会声誉的手段。

（三）举报

举报是公民针对特定的情况，向有关国家权力机关或政府部门提供信息，提出诉求并期望获得相应处理结果的一项活动。它是公民表达诉情、反映心声的最便捷的途径，也是公众监督的重要手段，它通常是公民在国家、社会或自身权益受到侵害时，出于公共意识、社会责任感或自我权利意识而提出的主观诉求，它往往直接来自于普通老百姓，具有广泛性和真实性，是公众监督权利的一个重要组成部分。

但是，相关法律的缺乏使得民众不敢行使监督权利。由于没有出台“公众举报法”等专项法律，因为监督政府而受到打击报复也会影响到公众监督的勇气和信心，很多民众为了规避监督风险而选择了沉默。尽管举报权早已经成为公民的基本权利，但现实过程中公民在行使这一权利时经常瞻前顾后，担心举报不成反而使自身的合法权利受到侵害，甚至连累了朋友和家人。

（四）听证

听证机制是保证公民知情权、实现公众监督的重要机制之一，它是行政机关在进行公共决策之前，给予被调查人员阐述自身立场的机会。我国的听证机制的建立和完善经历了漫长的过程：1993年深圳在全国率先实行价格审查制度，这被视为是审查制度的雏形。1996年3月，我国通过了《行政处罚法》，正式确立了法定的听证机制，首次从国家立法层面对听证制度做了规定，赋予了当事人正式参与行政案件调查、陈述和申辩的权利；此后我国又颁布了《立法法》和《行政复议法》，这些法律将部分抽象行政行为也纳入听证的范畴，加强对行政行为的法律监督。

现阶段，我国的听证制度仍然存在一些制度上的缺陷和操作上的困境。例如，对行政听证中听证范围设定较为严格，公众参与听证会的限制条件较多而引发积极性不高等问题。由于种种条件的限制，宪法和法律中对听证制度的规定并未完全实现，听证制度的完善也非一朝一夕之功，需要根据不断变化的现实情况对既有机制进行不断的完善和创新。

（五）申诉、控告或者检举

《中华人民共和国宪法》第41条明确规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”

在实际的权力行使过程中，权力行使者往往出现背离权力行使的初始目标、违背公民意愿和利益的情况，因此需要充分参与到权力运行过程中来，通过对行政权力的有效监督来避免自身利益受到侵害。

（六）社团监督

在我国，社团也是公众监督的重要组织，作为群众自治组织的组成部分，它们的监督是一种覆盖领域广的监督机制，具有较强的威慑作用和监督约束作用，可以实现对政府的有效监督。

当然，由于我们国家在如何合理处理政党、政府和社会之间关系方面还处于探索阶段，社会团体相对独立性不足，社会监督功能的较弱。社会团体往往以维护稳定为名过于重视保持与党及政府行为的一致性，而忽视了特定群体的利益维护，社团的监督作用尚未得到充分有效的发挥。

（七）新闻媒体监督

新闻媒论的监督是公众监督一个的重要环节。在国外，媒体监督常常被理解为“第四种权力”。改革开放以来，我国政府也比较重视新闻媒体监督的重要作用，媒体监督在我国政治监督机制中的地位正逐步上升，一些重要的舆论工具在反腐倡廉、监督政府行为方面发挥了重要作用。新闻媒体的广泛及时的报道使得社会上诸多重大事件的真相被关注、案情被公开、事件能够公正而迅速地处理，新闻媒体功不可没。

但是，我们也应该看到，由于制约因素较多，媒体监督离真正能够反映群众利益、对贪污腐败行为产生震慑性的监督作用还是有相当距离的。主要原因在于：首先，新闻舆论监督立法滞后。舆论监督行为需要相应的法律保障，尽管我国在新闻领域进行了多项立法，但是对新闻媒体记者的采访报道行为仍缺乏明确的法律界定和有效保护，一些记者在舆论监督中担心受到打击报复而不能有效地实行舆论监督。其次，现行体制对媒体干预过多。我国的新闻媒体往往被理解为党和政府的喉舌，为了加强意识形态管理，新闻媒体被归口于各级党委和政府部门监督管理。这样就导致了新闻媒体的独立性不足，在重大新闻事件的报道时，往往都需要经过主管部门的层层审批和过滤，等到新闻传播到公众的时候，新闻本身的速度和力度都大打折扣，难以起到公众监督的先导作用。再次，管理导向偏差。我国的新闻管理的总体思路，仍是强调新闻媒体的舆论导向功能，鼓励并支持正面宣传和正面报道，对于一些批评建议的功能视而不见。实际管理过程中往往通过调整经费发放的额度和进度、调整人事任免等行政性手段对新闻媒体进行干预，而不是采用法制化手段进行管理。因此，舆论监督无法代表公共利益，进而无法有效获取民意支持。当然舆论监督本身的公信力也受到了质疑。在市场经济冲击下，媒体监督利益化趋势日趋明显。在经济利益驱动下，将舆论监督变成获取利益的工具，以利益交换职业道德。对一些所谓的热点事件或爆炸性新闻，一味追求轰动效应，急功近利，作出很多不负责任的报道，失去了作为公众媒体的基本良知。

二 公众监督保障机制上的缺陷

目前我国规定了多种公众参与的机制，但是这些机制由于监督保障机制的匮乏也容易导致整体监督机制的运行不畅。公众监督保障机制运行过程中的问题主要体现在如下几个方面：

第一，法律保护不配套。公众监督的前提条件是法律法规赋予公民及社会团体相应的权利来实现对国家机关及其工作人员的监察和督促行为。改革开放以来，为了提高公众监督的有效性，在加强公众监督方面进行了不懈的探索，取得了不少成功的经验。但同时我们也要清醒地看到，在保障公众监督机制方面，也有不少教训值得汲取。推动公民的监督行为首先应当确保法律保护。我国正处在新旧体制的转变过程中，腐败现象始终没有得到很好遏制，国家凭借其强制工具而侵犯公众利益的行为屡见不鲜，许多人在与贪污腐败行为做斗争的过程中甚至屡屡受到打击报复等不公正待遇，公众监督的积极性受到很大冲击。这些现象的存在说明我们仍然没有意识到，保护举报人的合法权益不受侵犯是保障公众参与到反腐败工作中的前提。尽管我国虽有保护举报人的规定和机制，但这些规定的法律效力太低，对因批评性言论而受到打击报复的人也缺乏法律保护措施。因此应该考虑对保护举报人重新进行立法，加大保护力度。尽快颁布“举报人权益保护法”等类似专项法律，对监督者自身的合法权益，包括人身安全、财产安全和工作环境都要切实加强保护，避免公民因担心受到打击报复而选择沉默，放弃行使检举、揭发、控告、信访等法定的监督权利。

第二，政务活动透明度较低。知情权是社会公众在法律允许的范围内通过一定程序获取并了解国家事务、政府及其工作人员的行为和政府所掌握的某些信息的权利。法律上保障并增强政务活动的公开度和透明度是公众监督得以有效实施的前提，是保证公众的知情权、参与权的重要条件。2007年国务院颁布的《中华人民共和国政府信息公开条例》规定：行政机关应当及时、准确地公开政府信息并建立健全政府信息发布协调机制，通过法律形式明确了政务公开的基本方式，保障公民的知情权，建立廉洁、高效、勤政政府。当社会对政府信息申请公开时，政府应该协助公民在法律法规允许的职权范围内向社会公众公布它的行为，公开它所掌握的信息。这样社会公众才能根据其所公开的信息有针对性地对政府工作提出理性的批评与建议，社会媒体才能进行全方位客观的报道和细致深入的评论，否则公众监督就只能停留在表面。公众监督既是民主政治的本质要求，也是防止腐败的有效手段。从我国目前现行的法律规定来看，尽管已经颁布并施行了政府信息公开条例，但政务公开的操作性程序仍没有确立；政府行为透明度仍然低，公开的信息仍然有限。再加上一些政府部门以各种理由加强人为限制，妄图规避信息公开，导致公众难以行使知情权。由于公开的内容不够深入，表面事项公开多，深层次的问题公开少；公开的内容不健全，事后公开较多，事前、事中公开少。政务公开的不透明，有时会严重影响社会及其舆论监督的力度，导致行政管理人员私欲的膨胀，滥用行政权力，使权力演化成个人或小集团谋私的工具，滋生腐败行为。以腐败案件为例，尽管我国的腐败案件特别是层级较低官员的贪腐行为有相当一部分是通过群众举报而发现的，但是我们也应看到，近年来查处的高级干部腐败案中，大多并不是通过公众举报的形式发现。这也从一个方面说明了政府行为公开度低，对政府行为监督困难，公众监督成为预防并监督腐败的有效工具。

第三，公众监督的内容有限。公众监督的效力取决于公民的政治权利是否得到有效的保障。与公众监督直接相关的权利包括知情权、批评权、保护权等。我国在保障公民的知情权方面有了较为详细的规定，但诸如各级政府财政预决算收入的细目公开、公务员家庭财产收入公开等内容仍未实现，而这些都是公众有权利知晓的。对公开宣传报道的纪律约束，使得民众的不满和批评缺乏公开表达的渠道。

三 公众监督激励机制上的缺陷

在我国，尽管各级政府都已经意识到公众监督机制的重要性，为了有效提升公众监督的积极性，单纯的保障机制还是不够的。除了必要的法律保障之外，完善的激励机制也是保障公众监督的有效途径。

第一，公众监督主体意识淡薄。公众监督主要是指公民依据宪法和法律所赋予的权利通过一定的方式和途径，监督国家社会的政治和公共决策的行为。中国是一个传统文化影响很深的国度，臣民意识而非公民意识长久并深深地影响人们的社会意识和社会活动，权大于法、安于现状、害怕竞争、追求均等的平均主义观念盛行等。公众缺乏民主意识和法治观念的教育和环境，往往不会甚至不能积极主动地行使监督权。新中国成立后到改革开放前，我国允许并鼓励政治参与，公民政治热情异常高涨，政治参与的广度和深度无论是从纵向还是横向看都是一个非常显著的时期，但这种政治参与极大地调动了公民参与的热情，是一种单纯偏重于培养公民政治信仰的动员型政治参与，但这种参与却有损于民主参与意识和权利保障机制的建设。公民朴素的政治热情在缺乏法制的条件下非常容易被激发和调动，当这些盲从的政治热情转化为实际行动时，正常的社会秩序则受到严重的破坏，国家的正常经济活动受到重大冲击。当一场又一场的运动过后，国家和公民个人付出了沉重的代价才意识到盲目政治参与的危害，人们狂热的政治参与热情逐渐冷却，出现了政治淡漠甚至政治冷漠现象。改革开放以后，市场经济体制逐步确立，民主、自由、平等作为市场经济体制的内在要求开始逐步成为公众交往的内在需求，我国公民政治参与的积极性、主动性重新得到焕发。在城市，居民主动参与社区自治、参与民主评议机关，强化机关作风建设的活动。在农村，普遍实行了通过村民自治参与农村基层事务管理的民主形式。但从整体来看，政治参与意识淡漠仍然影响甚至主导着人们的思想和行为，不在其位不谋其政的思想还很普遍。即使公众自身的权利被政府侵犯也因缺乏法律意识而放弃或者不得不放弃自身的权利，不能维护自己的合法权利。在公众素质相对较高的城市，市民也往往放弃了诸多政治参与机会，很多公共活动由于参与者的匮乏而不得不放弃。在广大农村，尽管村民自治已经运作多年，但贿选、家族政治等现象依然屡见不鲜。

第二，民意表达渠道不通畅。改革开放之后，传统社会阶层结构逐步分化瓦解，一些新的社会阶层不断出现。在社会阶层结构的分化过程中，部分群体通过多种途径进入了社会最上层，但这部分群体人数过少，大部分产业工人、农业劳动者阶层从党和国家的领导阶级逐步过渡到社会的中下层，尽管其数量依然庞大但其占有的资源却相对减少。中产阶级阶层的人数仍然不够多，整个阶层结构呈金字塔形。对于数量庞大的社会中下阶层群体，理应通过增加渠道了解其真实的意见和想法，但在实践中，民意表达渠道却并不畅通。正由于表达渠道的匮乏和不通畅，造成公众不得不选择冲突式的表达渠道。

第三，机制定位不明确。作为整个监督体系的重要组成部分，公众监督内部也是一个相对完整的体系。从公众监督过程的角度，民意表达、搜集、具体落实等一系列环节构成了一个整体；各个环节相互连接，相互制约，需要从整体上对相关环节进行协调和制约，但是我国的公众监督内部协调机制并不健全。在我国公众信访过程中，从中央到地方的各级政府以及相关的职能部门，均设有信访接待机构，信访机构数量繁多，但信访案件的数量依然众多。这种矛盾现象背后体现出的是信访处理的能力不足和效果有限。我国信访部门的工作性质至今尚未确定，信访的法律地位问题始终没有得到解决。这就导致了整个信访处理效果的不足，在信访机构处理群众投诉后，往往是在没有任何监督措施和处理意见的情形下在内部机构层层转办，然后如石沉大海，再无音讯。甚至有的举报、投诉信件最终被转到被举报人或被投诉者手中。尽管信访机构作为一种社会的权利救济机构虽无须被赋予法律权力，但它应该有恰当的法律定位。这样才能完善公众监督的内部机制，把公众监督纳入法制轨道，使之与司法监督、行政监督相互协调，共同实现对政府行为的有效监督。

监督是公民的基本权利也是现代民主政治下公民的基本义务，是限制和控制公共权力膨胀的有效手段，也是维护公民权利的重要手段。公众监督能有效防止权力的腐败，大大降低反腐败成本。而现在的制度对积极参与监督的公民缺少激励因素，广大公民参与公众监督的积极性始终无法得到有效调动和充分发挥，这一方面是对积极参与监督的公民缺少制定奖励办法或者贯彻执行，同时对其合法权利的保障尚不能使举报者没有后顾之忧。

第四，公众监督地位不够。在现阶段，政府权力在运行过程中仍然大大高于公众权力，尤其是各级人大作为国家权力机关的权威还没有真正树立起来，权力主客体关系错位，公众监督的力量尚不能有效制约公权力的行为。监督主体的地位低于监督客体，有效监督难以实现。而公众通过媒体对政府的监督，由于目前我国的文化管理体制，媒体监督缺乏必要足够的独立性与权威性，新闻报道的广度和深度往往取决于被监督对象的上级的态度，进而可能使监督效果大打折扣。所以，社会无法发挥其功能和作用，对政府作出有效监督。

四 公众监督配套机制上的缺陷

公众监督除了需要运行机制、保障机制、激励机制，还需要诸多配套机制的协调与配合才能发挥应有的作用。由于种种原因，公众监督的配套机制并不完全配套，这进一步制约并影响到公众监督的正常运行。在发展模式的选择中，我国选择了强政府弱社会模式，在这种模式中政府对社会管制太多，政府对社会组织的工作大包大揽，严格限制并束缚了社会组织发展的空间，社会组织的自组织能力比较薄弱，对政府行为的监督和制约往往只能停留在表面而难以取得实质性效果。进入21世纪以来，我国政府通过多种形式积极培育和扩大社会组织的能力，在资金、政策等方面给予了一定的支持，社会组织的能力得到了很大提升，规模和影响逐步扩大。但社会组织真正发挥监督政府的作用，还需要从配套机制上加以提升。

第一，公众监督的法制保障缺失。我国公众监督的相关法律法规较多地强调了立法的原则，而对具体政策执行保障不够，公民参与监督难以从法律上和制度上得到真正的依赖和保障。公民要真正地依法独立行使监督权而不受其他任何国家机关、社会组织、单位和个人的非法干涉，必须赋予公民决定重大事项、选举政府工作人员、进行日常监督等方面的独立性，否则公民的监督权就会成为一种停留在纸面上的权利。监督有效性取决于监督者能否决定被监督者的命运和被监督事项的存续。如果被监督者对所面临的监督无动于衷，则监督就是无效的。比如，公民在被监督者拒绝其监督建议时，能够依据法律赋予其的权利决定对相应官员进行处理。否则，公众监督的权利就无法落实，而要做到这一点就需要宪法和法律实在地赋予公民相当的政治权利。有效的监督权或制约权应当包括这种处理权或制裁权。换句话说，有效的监督和制约，必然要求监督主体享有这种以国家强制力为后盾的处理权和制裁权，否则，任何形式的监督和制约都是软弱无力、徒具形式的。这一权利不可或缺，它对被监督者是一种威慑，没有这种威慑，监督者就缺乏权威性，就缺乏一种法律制度上的保障。公民是国家权力的主人，完全有权收回部分让渡给被监督者的权力，适当压缩和限制公权力，从而实现以强势民主改造旧的弱势民主，更好地维护公民的合法权益。

同时，维护公众监督权利的程序性法律法规也不完备。我国宪法和诸多法规均明确地规定了公民依法监督的权利，但是这些法律法规内容分散、规定笼统，不少法规缺乏明确的监督标准和具体的实施细则，显得刚性不足而柔性有余，操作起来有很大的难度，甚至根本无法操作。这些缺陷与不足反而为被监督者所利用，客观上给他们提供了逃避监管的足够空间。现代政治理论表明，实体的正义需要程序的正义作为保证，如果没有相应的程序法作为保障，人们往往只能选择放弃对公权力的监督权。公民依法行使宪法和法律规定的监督权是一项正义和合法的活动，应当积极予以支持和鼓励。诸多法律虽然有这些规定，但常常被视而不见。因此，我国要建设法制国家，必须要进一步强化程序性法律法规的制定与完善工作。

第二，公众监督的体制性障碍。这主要表现在，政治体制改革不够深入，政治民主化程度不高。近几十年来，随着社会经济的发展，我们在经济体制改革方面取得了一系列进步，经济发展的速度与质量令全球瞩目。但与此相对的是政治体制改革启动缓慢、进展不快，广度与深度欠缺，给公民行使权利、维护合法权益都带来一定负面影响。我国政治权力结构中存在着党的一元化领导的和人民代表大会双重体制，党的权力体系和政府权力体系相互交织、相互作用。政府既要对党和人民代表机关负责，而人民代表机关也要对党和人民负责，这种双重负责制使得政府无法明确履行责任的方向。同时，从我国现行的政治运行体制上看，政府权力的真正来源不是人大的授权，而是来自于执政党。人大是人民的代表机关，人民代表大会无法对政府有效监督，公民作为人民权利的实现就更无法有效行使监督权利。加上在现实中党政不分、党政难分，如何合理处理党的执政地位与政府行使权力的关系一直是我国政治体制改革中的现实和关键的课题。

同时，我国公众监督体系构成上存在一些缺陷。我国选举和罢免制度存在着严重不足。选举权与罢免权是监督能否发挥作用的主要衡量指标。在实际的运作过程中，公众对整个选举的过程都缺少足够甚至必要的信息，一些职位往往已经提前设定好人选，选民在提名、投票方面的空间都受到了限制，选举成为对选拔结果的一种事后追认方式，更谈不上对其有效的监督。如在提名权方面，我国现行领导干部的选拔和任用，主要是由上级领导、组织部门、人事部门确定的，至于公民如何提名候选人、如何组织公民提名等缺乏相应的完整操作程序，公民的提名权一直无法有效落实。同样，公民的罢免权是维护公民合法权益的重要保障与体现形式，但在现实过程中鲜有官员通过罢免的形式离开工作岗位，这主要是由于我国相关法律对罢免程序的启动、运行和结果均缺少具体和明确的执行标准和操作规程，很多情况下公民无法通过行使罢免权来实现对政府工作和政府人员的有效监督。另外，在我国现行政治权力的运行中公权力过大，压迫和侵犯了公民的法定权利和自由。作为社会力量代表的人大、人大代表、普通公民的应有权利就经常受到公权的挤压而不能发挥应有的效能。

宪法是国家的根本大法，是维护公民基本权利的最重要的保障。尽管宪法详细并明确地规定了公民的权利和义务，同时规定这些权利不受其他任何公民、组织和单位的非法侵犯，但由于诉讼机制的匮乏，宪法进入司法程序却举步维艰。在具体司法实践中，当公民举起宪法来维护自身的合法权益时，却因为宪法缺乏相应配套的程序性法律而难以进入司法程序，使得公民维权之路步履维艰。

第三，公众监督处于复杂的监督体系之中，监督职能交叉重合。我国的公众监督可以通过选举与罢免、信访、举报等形式实现，制度设计的角度纵横交错、四通八达，监督之网恢恢，疏而不漏。但在具体监督实践中，监督主体很多，受监督者只有一个，但众多的监督主体却依然对政府权力无可奈何。这既是政府不愿意接受甚至抵抗监督的结果，也与监督主体自身力量不足相关。我国监督的主体多，监督职能交叉，但监督主体之间争功诿过，不愿意监督、不积极进行监督。只有不断整合各种监督力量，形成监督合力，才能形成对政府行为的强大震慑，实现监督的有效职能。

第四，公众监督的教育机制缺失。我国公众缺乏在公众监督方面的系统性教育，公民对现代民主政治生活中必备的基本公民意识准备不足，缺少维护自己合法权益的必要知识，在与公共权力的抗衡中，公民往往处于劣势。当维护自己合法权益受挫或陷入困境时，明知法律保护自身的合法权益，但不知如何来维护才是有效的，法律的缺失给公民带来诸多的无奈和困惑。面对强大的政府，普通公民既缺少足够的信息和知识，又缺少足够的时间和资源，高昂的成本使得公民并不知道如何能够真正维护并保障自己的民主权利。