（一）单灾种应急管理体制欠综合

时下中国的应急管理，实行的是从单一灾种出发以相关部门为龙头、对灾害进行部门式分割管理的应急管理组织体制，基本上是分类别、分地区、分部门的单一管理，主要针对某一领域的突发事件设立机构，每一个灾种或几个相关灾种分别由一个或几个相关部门负责；根据突发事件的发生地点在地域上实行属地管理；并根据突发事件产生、发展和消减的各个环节，参照各职能部门的功能实行分阶段管理。这种以部门为龙头，分兵把口、各自为政的体制，专业性较强，处理各种专门突发事件的能力较为完善，但条条与块块缺少整合，沟通相对不足，应急资源使用缺乏效率，难以形成统一的应对合力。从2008年雨雪冰雪灾害的应对过程中我们就可以发现这种情况，先后有30多个不同的部门或系统参与了紧急应对行动，没有哪个单一的部门可以统筹处置重大突发事件的全部工作。这表明，中国应急管理体系中的风险管理仍然停留在管理主体单一、自上而下单向以及封闭的局面，尚未建起一套多主体、纵横交错、开放的网络以达成风险共治的管理机制。

1．缺乏统一协调

中国针对不同的单一灾种，分别由不同专业部门应对的应急管理模式，有助于灾害应对的专业化。但是，长期过度的专业化分工形成的是一个个相互割裂的应对系统。当前的应急管理体制呈现高度分割化的特征，每一个部门只应对一个特定的行业或某种特殊的自然灾害。根据中国现行体制中的职责的划分，雪灾、暴雨、风灾等由中国气象局、民政部、地方政府负责，洪水、干旱等由国家防汛抗旱总指挥部、水利部、气象局、民政部、地方政府负责，滑坡、泥石流、地面沉降等由国土资源部、民政部、地方政府负责。这几种灾害分属于不同的部门负责，进行灾害处理时，各部门之间必然会产生职权、责任等方面的交叉。分部门、分灾种的单一灾害管理模式，表面看起来各司其职，实际乃是分隔管理方式，使得各个部门长期以来形成了自身的一套相对封闭的运作机制，造成部门之间资源分割，信息封锁，形成自成体系的格局，若因此出现多头领导、责任推诿、协调不利等问题，就会严重影响突发事件处理的进展。面对突发事件，政府行政部门内部与应急管理各种主体之间往往各自为政，决策通常由各个部门及其领导单独做出，缺乏综合协调机制，很难实现协作，呈碎片化和松散化状态，分散在不同部门，“各吹各的号，各唱各的调”，往往相互区隔和协调困难，各个系统所掌握的信息没有互联互通，以至形成信息壁垒，制约各方信息的全面掌握。在应急时，既不能形成积极应对的统一力量，也不能及时有效配置分散在各个部门的资源，造成效率低下、资源浪费和消极被动局面，以致当事人规避责任、相互推诿，集体负责变为集体不负责，并未顾及在应对多类并发的突发事件中的协作。这些，既是现有行政和管理体制中的盲点，也是安全的隐患。

随着现代社会风险性与日俱增，越来越多的突发事件不局限于一个专业领域，而是具有很强的跨领域性、衍生性，其危害更具有全社会性。当前，国内外环境正在发生广泛而深刻的变化，我国面临的安全形势比20世纪头十年要复杂得多，不同安全事件之间相互叠加、耦合和演化，全过程高度关联，容易形成“系统性风险”，需要采取系统性思维，打“组合拳”，形成跨界协同应对的合力。与此不相适应的是，长期以来，中国安全保障力量在较长一个时期，突发事件发生后，是党委和政府联合组成应急领导小组，统一协调和组织各职能部门，由当地党政负责人担任指挥，有关部门作为成员组成，组织开展现场应急处置工作。交通安全领导小组、防汛指挥部、防火安全委员会等，一般都是由某一灾种所涉及的职能部门作为成员单位构成，在一定程度上解决了部门分割的弊端。但这仅仅是基于单一灾种的初步综合，在应急实践中面对多种突发事件同时爆发的复杂局面很难发挥作用。由于管理体制上部门间责权关系的不对称，必然导致各灾种的领导机构之间、各灾种管理部门之间的责任关系模糊，谁都有责任，谁都没权力负责，结果导致谁都没有能力来负责。2003年应对SARS中，就出现了中央与地方政府的责任不清，行使权力与履行职责的程序不明。

应对各种灾害的全国协调机制薄弱。机构众多、职能交叉、多头管理、分段管理、分行业管理，是中国重大灾害应急管理体制的最大弊端。国家减灾委员会形式上有34个部委局成员参加，但主要是一个议事协调机制，在突发事件的实际应对中作用有限。其具体工作由民政部承担，组织、协调救灾工作，组织核查灾情，统一发布灾情，管理、分配中央救灾款物并监督使用，组织、指导救灾捐赠，开展国际减灾合作。可以看出，民政部门侧重的是事后救灾。

应急指挥机制标准化、规范化、程序化建设滞后。许多国家从中央到地方都有一个专司减灾的机构，参考美国及日本的模式，中国应在各个相关部门之上建立最高级别的应急的综合机构，以更有效地调配社会资源，提高应急反应速度。对于突发事件的应急反应存在一些普遍适用的原则与规范，如美国事故现场指挥系统（Incident Command System, ICS）便是从森林火灾应对中所总结出的一套经验做法，现已成为美国国家应变框架（National Response Framework, NRF）的核心部分，为应急反应体系一体化建设奠定了基础。如今在中国各级政府的应急反应中，指挥部（中心）、领导小组作为临时性协调组织被普遍设置，亟待建立一套借鉴国外优秀模式并结合本土社会特征的指挥机制。多年来中国专家呼吁建立一个有效协调的减灾部，专门负责减灾统筹管理，但在如今“大部制”的趋势下，似乎不可能。国家试图解决这个问题，规定国务院是突发事件应急管理工作的最高行政领导机构。在总理领导下，由国务院常务会议和国家相关突发事件应急指挥机构负责应急管理工作，必要时，国务院向灾区派出由相关部委组成的工作组，了解灾情和指导救灾工作，协调有关部门提出救灾意见，帮助灾区开展救助工作。《国务院办公厅主要职责内设机构和人员编制规定》，国务院办公厅扩编成立应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥参谋助手和运转枢纽作用。所以，机构的名称、级别、形式可以灵活，但职责、经费、机构和人员一定要明确并保持相对稳定。重点在决策、协调和日常管理等环节上加强建设。

国家和省区市应急管理办公室归在国务院和各级政府办公厅（室），同政府总值班室是一套班子，设置一名相应的副职为应急办主任。这种形式可称办公厅型：以政府办公厅为依托，处理各类应急事务，重大事件信息均由办公厅统一处理并直通主要负责人。应急办成立后，做了不少事情，与抗击SARS前中国主要采取“以部门为主，综合协调不足”的模式相比，呈现出常设性、综合性和专业性的特点，一些部门没人管、政策管不了的应急工作有向应急办集中的趋势，应急办协助政府领导直接处置危机的工作量在增加，各议事协调机构之间的协调工作在加大，但是和预想的还有相当差距。按理来说应急办规格级别高，权力也比以前大，然而，实质上仅相当于一个中转机构，甚至只是值班室的角色，还不能真正具有统一组织、指挥和协调各种突发事件应对的职权。在具体工作中，常设性机构应急办归临时性机构的应急指挥中心领导和统辖，应急工作还是依靠目前高度统一和一元化的党政领导体制来完成。临时指挥部往往与政府部门的职能发生相冲突，应急管理常设性机构应急办与临时性机构指挥部关系不顺，政令难以统一。由于应急办不具有应急指挥中心的统辖指挥权，使得其在日常性的工作中难以发挥出有效的行政权威，运作实效不尽如人意。表现在现行应急管理的运转操作还是基本按照原来的抗灾模式行事，《突发事件应对法》及应急预案所确立的应急体制应有的组织、协调和防范作用，并没有完全发挥出来。应急办并不掌握特定的应急资源，在非常态管理中协调同级部门存在困难，更加难以协调政府系统之外的各种应急力量。应急办的规格和职能问题已经成为应急管理组织结构中最突出的问题，还需进一步摸索和明确。北京市把应急办和值班室分开，成为单独的机构，试图做到应急与预防、常态与非常态有机结合。一些地方政府在实践中摸索出建立“应急管理委员会”的方案，由当地党、政、军领导共同参与，采取非常设的形式，针对特定的突发事件在必要时召开会议，实行一事一议，在党政军综合协调方面摸索出一种模式。2013年，国务院机构改革组建了国家食品药品监督管理总局，对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理，同时提升军队、公安和武警在国务院抗震救灾指挥部、国家防汛抗旱总指挥部等的位次。

《突发事件应对法》作为治理紧急事件的综合性“基本法”，由于其过强的原则性、抽象性以及法律体系的不完备性等原因，在现实中难以得到真正落实。应急主体不明确，缺乏清楚的授权，责任规定缺乏刚性，设定禁止性规范的比例非常小。《突发事件应对法》突出县市级政府的功能，基本考虑是把突发事件控制化解在县市这一层面，不致使其蔓延开来。2008年雨雪冰冻加春运，人们看到县市一级难以有效地协调。广州火车站所在的越秀区，就很难协调铁道部门、军队和武警，以及省际事务。后来依靠部门合作和区域调度，疏导滞留车辆保交通；首次启用省际会商视频会议，面对面即时互通信息；全国调动所有社会资源，运输资源投向灾区最急需的地方，多部门、多地区的统筹安排、联动协作，救灾效率方才明显提高。突发事件应急的根本在于统筹、协调、合作和联动，重大突发事件常常呈现出多元化、次生灾害及人为灾害交织的特点，几乎没有单一原因和后果，呈现连锁效应。面对大灾巨灾，省际及时沟通，省和部委通力协作，全国上下联动，才能解决问题。

中国是以预案为主导的应急管理机制，指挥流程遵照应急预案，以机构为责任主体，运行方式多部门协同，资源配置上级调动与动员，协同与配合成为应急指挥主体工作，应急管理机制自上而下“能力强”，自下而上“能力弱”，现场指挥组织形态随意性较大。因此，要确立事权大于级权原则，现场指挥部对所辖区域的完全指挥权，有权调动辖区内一切资源和力量为其服务，具有自主裁量权，可以相机行动。具体应建立现场指挥权确权机制，谁先到达突发事件现场谁行使第一指挥权。并建立模块化指挥组织框架，集合多部门职能形成模块化多功能应急团队，提供模块化的功能性服务。

2．缺乏有效沟通

各个专业应急机构平时缺乏沟通和协调，缺乏信息共享，在突发事件的紧迫关头，资源、信息的整合在短时间内无法实现，指挥层缺乏强有力的信息体系来支撑科学决策，这不仅会导致决策层因信息不清而使决策失误，也会导致灾害救援工作中多头指挥现象时有发生，因此往往延误救援时间。同时，在突发事件现场，常常多名各层领导出现，名曰“领导到第一现场”“靠前指挥”，实则导致救援现场指令声不断，使得专业救援者不知所措。这些问题严重影响了对突发事件的处理，也弱化了其他资源的效用。

应急管理信息与基础数据平台缺乏整合，导致突发事件预案编制所需决策信息不充分。对突发事件信息的充分掌握、全面分析与正确研判是各项应急决策的基础。基础数据平台的缺失导致相关管理机制难以实现，如缺乏对地方救援能力数据的评估、录入与使用导致预案编制只停留在原则、运作程序层面，而难以依据部门应急能力进行调配，从而影响了救援效率，尤其是在“跨界越界”危机的处理中，缺乏基础数据信息会导致行政辖区之间和部门系统之间的协调联动缺乏运行基础。

2008年雨雪冰冻又逢春运，传达信息不统一、不协调的问题值得深刻反思。铁路部门和广东政府分别立足于尽快恢复交通和就地疏散人流的不同目的，对短期气象情况和道路交通状况的信息发布存在显著差别，并一度引发铁道部和广东决策当局的激烈纷争。铁道部说几天内就能处理完滞留旅客，广东省政府却呼吁农民工就地过年。铁道部新闻发言人1月30日晚宣布：“京广铁路线运输秩序基本恢复，京广铁路线运输能力已大幅提高，铁路机构正全力运送旅客返回家园阖家团圆。”而当晚17点，又收到通信公司群发的短信：“粤湘桂等地寒冷冰冻天气仍将持续，广东省劳动保障厅提醒广大外来务工人员：天气恶劣，道路冰封，请留在当地过年。”广大农民工因回家过年的心情急迫，且火车票购买不易，所以不少滞留旅客在茫然中不断前往广州火车站（广东东莞市特地停发至广州的班车，许多人仍然扛着行李步行而去），造成车站广场人流几聚几散，压力陡增，先后有200万人滞留在车站广场及周边地方，由于滞留人数众多及时间过长，旅客情绪一度不稳定，曾发生骚动、踩踏的事件，一名旅客被失控人流践踏致死！

得不到权威部门准确、及时的信息，不但公众无所适从、利益受损，还给管理部门造成极大的麻烦，广东省政府和军区抽调上万名公安、武警和解放军维持秩序，导致更大的管理成本。相关管理部门在应对过程中强调稳定秩序，这需要从过去的强势管理思维中走出来，转换到信息管理上来，如在人流的上游就把透明的信息发布到工厂、社区。对于数十万人的管理，最应该的是管宏观、管协调，通过信息沟通的方式来疏导，而不是直接管具体事情，尤其不应该以人管人。

不能做到信息的沟通协调，缺乏信息共享，造成信息混乱。一是缺乏统一信息标准。某些地区专业部门按照各自行业的应急建立信息系统，但是对该系统平台技术和业务系统数据格式标准不一。二是缺乏信息联动机制。各部门之间通信网络和数据传输网络缺乏联动机制，信息共享难度大，信息发布混乱，从而导致事件变得更加复杂，危机进一步升级。在2008年雨雪冰冻初期，行业、部门之间缺乏信息沟通和联系，不少部门孤军奋战，甚至出现帮倒忙的现象。混乱局面主要是缺乏沟通和联系，各地区、行业、部门间不能协调一致应对。大家能明显看出气象部门和电力部门缺乏有效沟通，气象信息未能对电力设施的运行起到应有的指导作用。2008年1月25日，京珠高速公路湖南段和衡枣高速公路之所以出现严重堵车，除了天气原因外，还因为各方缺乏信息联动机制，发布的通车信息混乱，按照以往做法，交管部门过早封闭高速公路，致使许多不知情的车辆进入湖南后无法出去，加剧了道路堵塞，交通困局雪上加霜。

目前体制下，各地方政府更多考虑应急信息对于自身经济利益、政治利益的影响，很少从全局的角度去看待应急信息，使得信息“碎片化”，甚至常出于对地方利益的保护而干涉、扭曲信息，其结果形成了一种事件升级路线图：微小事件发生—地方利益作祟—信息瞒报缓报—前期处置不当—酿成大范围危机—高级别政府出面收拾烂摊子。这种应对造成大量社会资源浪费、公民生命财产无谓损失、政府权威和公信力丧失。相当数量的突发事件后来产生全国性影响的危机，最初往往肇源于区域上的微小因素。本来非常微小的事端演变成重大突发事件，甚至一步步酿成举国震惊、全球关注的大危机。如果这些最初状况的信息，能够被及时真实地上传和处理，许多突发事件就不至于演变成后来难以收拾的局面。

由于突发事件应急基本按属地管理，对一个区域来说，就只把注意力放在自己的权力管辖范围内，而对超出自己管辖范围的，难免出现“铁路警察，各管一段”“各人自扫门前雪”的情况。对一个地区而言，也会出现各个区中心应急能力较强，交界地带应急能力薄弱。各个地区同样以地区利益为重，对工作的全盘考虑较少。而作为独立财政核算，应急资源的归属权在地方，使用权不便统筹，限制了现有应急资源的充分利用。

应急管理体制的横向关系，本质上体现的是不同政府职能部门之间的分工协作和责任分担。随着突发事件的综合性和超地域属性日趋明显，应急管理中的处理事务涉及从交通、通信、消防、信息、医疗卫生、救援、安全、环境到军事、能源等部门，几乎包括了所有的政府部门。但在解决类似应急管理这样需要多方面配合的问题时，很容易出现基本“公共产品”由谁来提供的问题，这类问题的责任在部门之间往往规定得不是很明确，提供这类产品需要资源，但事后不容易得到法律和上级部门的承认。由于政府是基于职能来划分部门的，按照部门为单位进行考核和实行激励，这就造成政府内部各个部门在工作中不是从政府全局的角度考虑问题，而是片面追求本部门的利益和短期利益，孤立地评价部门业绩，造成了当前普遍存在的“部门主义”现象。

中国应急管理体制存在“重应对轻管理”误区。机构设置、权力关系架构、资源分配等都围绕“事件应对”而展开，重心聚焦于应对环节，忽视了对突发事件进行全过程管理，应急管理的预防、缓解、评价、学习等环节严重缺失，乏善可陈。这种结构功能输出的“碎片化”状态，无法面对当代高风险社会不断增加和丰富化的应急管理需求，也导致一次次突发事件应对后，应急管理能力和水平几无长进，同类问题重复发生。统筹兼顾专业化分工和综合性管理，是各国政府应急管理的共同新趋势。应急管理体制不应该局限于权力协调的职能设定，有必要打破部门利益，构建政府内部无缝隙的应急管理系统，合力开展工作。