第三节 当前阶段需求管理与供给管理的关系

2008年全球金融危机以来，中国开始新一轮的经济周期，同时也进入一个新的发展阶段，不再是由需求冲击引起的需求不足型经济周期，逐渐更多地呈现出供给过剩型经济周期特征，这也直接导致那些以刺激投资为主的需求管理政策失去有效调节经济周期的作用，即在短期刺激投资需求的同时也扩大长期供给的凯恩斯式的宏观调控方法，在新的发展阶段已经不再具有适用的土壤。那么，在新的发展阶段面临不同性质的经济周期，究竟应该采取何种类型的宏观调控方法，才能有效避免经济波动，并且又能促进经济长期较快增长呢？这是当前需要迫切回答的一个问题。

一 政府需求管理能力的变化

当前经济下行周期具有供给过剩的特征，虽然需求管理不能完全应对这种类型的经济周期，特别是绝对供给过剩的情况，但是至少可以扩大对非绝对过剩行业的需求或者鼓励投资长期仍有需要的项目，在一定程度上抵消这种经济周期带来的负面影响。然而，要做到这一点需要政府具有较强的需求管理能力，如果政府缺乏足够的需求管理能力，那么它所进行的宏观调控将受到较大程度的制约，从而需求管理效果也会大打折扣。

20世纪90年代以前，中国的经济周期主要是在供给短缺情形下的经济周期，政府的政策调整和体制改革是引发经济周期的重要因素，从而政府的需求管理能力也是超强的。这一时期政府通过刺激供给会带来经济的迅速增长，而通过抑制需求会降低经济过热，因此，这一阶段的需求管理主要是紧缩需求而不是扩大需求，并且这种紧缩需求由于主要是限制投资需求，事实上也具有限制长期供给能力在短期内过快增长的作用。这一阶段政府紧缩需求的调控手段主要包括严格项目审批、收紧银行信贷、减少财政投资性支出等手段。由于此时公有制经济所占比重还很大，银行信贷管理还是实行的贷款额度管理，投资项目特别是大的投资项目审批权都在国家计划委员会或者省级计划委员会手中，政府通过红头文件通知和直接的计划管理手段，能够有效地将膨胀的投资需求迅速遏制住，虽然结果可能会带来经济“硬着陆”风险，但是仍然能够较有效地达到宏观调控目标。表1-3显示，1981年、1986年和1990年等经济增长率处于周期谷底的年份，资本形成总额对GDP的贡献率也达到谷底，1981年为-1.1%、1986年为15.2%、1990年为-54.2%。这表明政府紧缩需求时紧缩的主要是投资需求，并且力度往往超过预期，导致经济“硬着陆”。但是，由于政府对投资有着强大的控制能力，经济在“硬着陆”后，随着政府新一轮刺激投资需求政策的出台或者市场取向的体制改革的推进，又往往能迅速走向新一轮的周期性上升通道。这也表明，启动经济时采取的刺激投资虽然会导致长期供给能力的增加，但是由于供给短缺的存在，增加的供给能力能够被需求有效消化而不会导致产能过剩。这也能表明，此时政府采取的需求管理政策是符合供给长期变化趋势的，所以能够很好地将短期需求管理和长期供给管理完美结合，推进经济实现一轮接一轮的增长，这时政府需求管理的能力是比较强的。

20世纪90年代以后，政府需求管理的能力明显减弱。这是由于中国逐渐由计划经济向市场经济转变，无论是对外开放程度、非公有制经济比重，还是可用于宏观调控的政策手段，都已经与改革开放的最初若干年不同，政府宏观调控能够直接利用的行政性手段已经减少，而市场性手段则受到政策传导机制有效性的制约。同时，经济不景气时市场性过剩特征也有不同程度的显现，政府扩大需求的政策带来的新的供给能力并不一定能够被需求有效消化，至少不能在短期被有效消化，使宏观调控的政策效果也大打折扣。1997年东南亚金融危机的冲击使中国经济增速也出现了明显下滑，为了应对其不利影响，政府实行了基本类似于“双松”的财政货币政策，这次调控采取的主要是间接性手段，并且特别重视货币政策的作用。但是，由于冲击来自外部，并且受到人民币币值要保持稳定的制约，国内的政策很难对外部市场产生影响。银行由于没有中央银行的硬性信贷配额限制，也出现了“惜贷”的情况，致使1997年、1998年和1999年经济增速连续三年下滑，2000年才略有好转，2001年以后受“入世”的刺激，中国经济才再次步入增长快车道。这一次的宏观调控力度还是比较适当的，减少了经济波动的程度，静待“入世”和产业结构升级等新的发展机遇，来帮助摆脱经济困境并步入新的高速增长通道。不过，这次调控也从侧面表明，面对新的发展阶段和新的问题，政府需求管理的能力已经出现明显下降，已经无法通过政策刺激来启动一个新的增长周期了。

由于2009年大规模政策刺激的影响，地方债务规模迅速攀升，更进一步降低了政府需求管理的能力。2008年全球金融危机来势汹汹，中国政府试图用大规模的投资需求刺激计划来对冲其不利影响。但是，由于危机冲击来自外部，这种大规模的投资需求刺激无法直接作用于出口部门，只能助推投资品生产部门的投资热潮，虽然在总体上确实使中国避免了经济增速过快下滑局面的出现，但是由于供给结构受到严重扭曲，经济在出现反弹后再度掉头向下，需求管理政策没有发挥足够的稳定经济的作用。同时，最为严重的是，大规模的投资需求刺激计划使地方政府债务规模迅速扩大，使中国面对继之而来的主要由结构转换带来的经济周期性下行时，缺少了强有力的反周期的财政政策，通过需求管理维持经济平稳运行的能力进一步受到削弱。因此，面对经济增速的节节下滑，还需要努力寻找能够将短期需求管理和长期供给管理相结合的新的调控方法。

二 当前经济周期的主要特点

当前中国处在经济周期何种阶段以及具有什么样的特点呢？应该说，这一轮经济周期是改革开放以来中国所面临的最漫长和最复杂的经济周期。之所以这样说，主要因为结构转换是引起这一轮经济周期的最根本的原因，还有上一阶段带有一定盲目性的过快发展形成的供给结构与现有甚至未来的需求结构错配严重，这些都加剧了经济周期下行的压力。正是由于以上这些原因，当前中国尚处于经济周期的衰退阶段，真正要过渡到新常态阶段，还应有3～5年的结构调整期。

（一）产能结构性过剩严重

自2010年以来，中国经济增长速度呈现逐年下降趋势，其中最直接的影响因素就是重化工业生产增速下降，部分重化工行业生产甚至出现萎缩。但是，与此相反的是，这些行业的产能却没有下降，甚至受前些年盲目扩大投资形成的新产能的影响，行业总的产能反而出现较大幅度的上升。钢铁、煤炭、水泥、平板玻璃等行业，都是典型的产能结构性过剩行业。

（二）需求不足型周期与供给过剩型周期叠加

2010年以来经济出现周期性下行，最初源于房地产市场和出口市场需求的系统性下降，具有较为明显的需求不足型周期特征。但是，由于需求不足导致的产能过剩不仅没有随着时间而消解，甚至由于盲目投资带来新产能的增加而更加严重，需求不足和供给过剩的相互加强，使经济周期性衰退的程度更加严重。随着时间的推移，经济周期的需求不足型特征逐渐减弱，供给过剩型特征更加突出，治理经济周期的重点已不是如何启动需求，而演变成如何消减供给过剩。

（三）通货紧缩特征较为突出，工业企业赢利能力受到较大程度的侵害

作为“世界工厂”，中国经济的周期性变化对世界经济也产生了深刻影响，再加上世界经济的不景气，许多工业品价格和大宗商品价格都经历了深度下跌，对工业企业的赢利能力产生了明显影响。例如，由于受到需求减少和供给增加的双重影响，国际原油价格一落千丈，导致许多石油公司盈利急速减少。对于中国而言，石油行业本身尚不属于绝对过剩行业，但即使如此，在原油价格下跌的冲击下，石油企业盈利也比上年出现大幅下滑。煤炭生产企业则受到煤炭价格下跌和需求萎缩的双重冲击，亏损进一步加剧。

（四）经济周期呈现结构性危机特征，工业生产增速过快下滑，服务业发展基本平稳

中国服务业与工业的关系存在两面性，一方面存在相互依存的关系，另一方面存在相互替代的关系。在工业化快速推进时期，中国服务业发展速度比较快，但是相比工业化的速度仍然比较低，所以从产业结构上来看服务业发展总体滞后。目前，工业化快速推进的势头明显减弱，服务业发展也受到一定程度的影响，但由于社会资源用于工业发展的部分减少，可用于服务业发展的部分增加，服务业发展的波动远远小于工业，现在基本上已经停止向下调整，开始进入平稳发展的通道。因此，当前经济周期性衰退，主要表现为工业生产增速的大幅下滑，服务业发展则保持相对平稳，经济周期具有某种结构性危机的特征。

（五）经济运行中的杠杆率过高，企业负债上升和地方债务居高不下加剧金融风险隐忧

由于消费长期受到抑制，社会资源的大部分被配置在投资领域，一个直接的结果就是企业债务和地方政府债务居高不下。同时，由于部分行业面临的是需求趋势性的减少和产能的绝对过剩，这些行业中的很多企业难以通过未来的盈利来弥补亏损和偿付债务本息，这种债务累积带来的风险越来越大。工业生产下滑导致地方政府财税收入减少，土地财政也由于房地产市场的不景气而不可持续，地方政府偿债能力也难以得到有效提高。经济运行中的杠杆率过高，地方政府和企业又缺乏足够的偿债能力，只能通过债务延期或者举借新债来予以应对，系统性金融风险不断累积，成为经济平稳运行的最大隐忧。

（六）市场退出机制不畅，迟滞了经济复苏的进程

产业结构的较快转化可能会造成经济的周期性波动，但是当需求不足或者供给过剩出现以后，经济通常具有较强的自我修复功能，通过企业的优胜劣汰和兼并重组，使需求或供给达到新的平衡状态，企业也逐渐恢复正常的盈利水平。但是当国有企业大量存在时，或者政府为了维持就业稳定而对国有企业救助使其过度生产，或者国有企业管理者为了自身利益的需要违反企业利益最大化原则而继续举债亏损经营，使产能过剩问题迟迟不能解决，市场需求和供给难以尽快达到新的平衡点，就会延迟经济复苏的进程，使经济周期性衰退时间延长。当前，中国重化工行业存在的大量国有企业，有些企业的规模之大已经被政府视为关系国计民生的重要命脉，政府不仅无法下决心使其破产，甚至也不舍得让社会资本对之进行并购，这种市场退出机制的不畅影响了经济周期性的自我调整进程。

（七）结构转换导致的经济增速下滑抑制了经济复苏步伐

2010年的经济周期已经主要表现为供给过剩的周期，有些行业由于面临需求的长期性、趋势性的回落，其供给过剩已经变成长期的绝对的供给过剩。根据中国以往经济周期的表现，要么是短缺经济条件下宏观调控政策的再度放松启动了新一轮的经济增长周期，要么是需求结构转换以及相应的产业结构转换助推经济走向复苏并最终达到新的更高增长水平。但是，当前政府的宏观调控早无重启经济增长新周期的能力，同时需求结构的转变以及相应的产业结构的转换并不会推动经济达到新的更高增长水平，反而会使其变得更低，从而不仅不会缩短经济复苏过程，反而会延长经济复苏过程。这主要是上一轮较快增长的终端需求需要更大程度的迂回生产来满足，而新一轮以服务业和高新技术产品为主的终端需求所需要的迂回生产的程度相对较低，从而带动的社会总需求的增长幅度也较为有限，降低了均衡增长率水平。

（八）局部地区受到经济增速下降的影响出现区域性经济风险

在本轮经济调整过程中，受到冲击最严重的行业主要是重化工行业以及相应的上游资源类行业，这直接导致我国东北地区、山西省和陕北地区等地方经济增速的大幅下滑，甚至多地出现了经济负增长，从而出现区域性系统经济风险。东北地区既是石油、矿产等资源大区，又是重工业的集聚区，其他行业所占地区生产总值的比重又偏低，经济调整对该地区的冲击就显得格外严重，企业出现大面积亏损，不少企业的工人处于半失业状态，经济社会稳定受到了巨大威胁。同时，本轮经济调整也对部分出口行业产生了较严重的冲击，导致部分以出口型经济为主的地区经济增速大幅度下滑，亏损或破产的企业越来越多，对当地的财政收入、社会事业和房地产市场等也产生了较大的不利影响。温州和东莞等地区就属于这类情况，区域性系统经济风险都不同程度的存在。

三 供给侧改革：治理经济周期衰退的主要途径

当前中国经济周期性衰退的性质主要是供给过剩，带有很强的结构转换性质，治理这样的经济衰退需要更多有效的政策组合，无论是单一的需求管理还是单一的供给管理都不会产生预期的效果，而是要综合使用需求管理和供给管理等手段，既要避免需求的过度下滑，又要削减过剩的产能，同时还要通过供给结构的调整形成能够满足长期发展需要的新产能，并通过体制改革保证新产能可以顺利地自动创造出相对应的需求。

需求管理要灵活采用财政和货币政策，通过设定一定水平的赤字率适当扩大财政支出规模，配合以相对宽松的货币发行和信贷政策，保持经济运行环境的相对宽松，避免支出和债务的过度紧缩形成恶性循环以及由此带来的悲观预期。在利用需求管理保持相对宽松的财政货币环境的同时，更要重视供给管理，特别是要采取措施去库存和减产能，使有效供给能够基本适应有效需求，促使供给和需求在新的均衡点附近达到平衡，提升企业赢利能力，改善企业财务状况，逐步使经济摆脱衰退状态。更重要的是，供给管理还要重视促进服务业和战略性新兴产业的发展，通过消除抑制这些行业需求的不利因素以释放有效需求，通过财税和金融等政策鼓励这些行业供给能力的相应提升，并且要注意避免地区恶性竞争可能带来新的过剩产能，努力创造环境使这些行业成为带动中国经济步入新的增长周期的根本动力。

尽管供给管理是治理本轮经济周期衰退的主要途径，但是，供给管理并不同于需求管理，后者更多地采用“相机抉择”的策略，通常能够根据某一阶段经济波动的具体特点对财政货币政策进行灵活调整，而且以往阶段的改革也使相关的政策操作工具和政策传导机制基本得到完善，然而供给管理更多依赖长期体制安排，除了部分尚需要商榷的行政性手段之外，还需要借助更深层次的甚至是系统性的体制改革，才能破除影响供给管理有效性的障碍性因素，即使是一些短期性的政策性的供给管理措施，很多时候也需要更为畅通更为合理的体制安排才能达到其所预期的目标。正因为如此，供给管理还需依赖更为彻底的供给侧改革才能充分发挥有效应对当前经济衰退的作用，并促进经济的早日复苏和步入新的增长通道。