社会政策理论

是建设“福利社会”还是警惕“高福利陷阱”?

——转变经济发展方式下我国总体福利水平分析

关信平

摘要：随着我国进入“经济新常态”并遭遇人口老龄化、快速城市化等方面的新挑战，社会政策问题再度成为学术界和决策者们讨论的焦点问题。且中央提出了要在2020年全面建成小康社会的宏大目标，以及包括“共享发展”在内的新的发展理念。这给我国社会政策发展指出了重要的战略方向。对于未来我国社会政策发展应该朝向何处，学术界仍有不同看法。一部分学者强调中国当前应该朝“福利社会”方向发展，并认为这是全面建成小康社会和实现“共享发展”、“中国梦”的重要途径，是加强社会建设和社会治理的重要保障。另外一些学者则强调要防止因提升福利水平而陷入“高福利陷阱”。针对目前存在的不同看法，本文拟从理论分析和经验事实分析入手，客观分析和评价当前我国总体福利水平的基本情况，指出“高福利陷阱”观点的不实，并提出在转变经济发展方式的背景下应该进一步提升我国总体福利水平的建议。

关键词：社会政策 总体福利水平 社会支出 福利社会 “高福利陷阱”

社会政策在当前我国经济、政治和社会发展中发挥着越来越重要的作用。但围绕着社会政策发展仍然存在着许多不同的观点。中央提出了“社会政策要托底”的指导思想，但社会政策应该托什么样的底，如何托底，我国需要什么样的社会政策等问题仍然存在争论。其中争论的最基本的问题是如何合理地确定国家总体福利水平。从全世界范围看，一个国家的社会政策应该维持何种总体福利水平一直是当代各国社会政策领域争论的焦点问题。二战以后西方“福利国家”的社会政策体系曾经以“高福利”为其目标，当时社会政策理论的一个基本要点是强调“足够的福利水平”（adequate welfare level）。但这种理论和实践后来受到新自由主义社会福利理论的激烈批评，直到今日这一问题仍然处于激烈的争论之中。但这些批评却一直没有实质性地改变西方国家高福利的政策。

在我国，如何合理确定总体福利水平既是一个“老问题”，同时也是随着经济、政治和社会发展而不断变化着的“新问题”。在经历了长达十多年的“社会政策春天”之后，这一问题再次成为当前我国社会政策发展中的一个焦点问题，并引发了激烈的争论。为此，本文拟从我国总体福利水平与经济发展的关系这一关键性的角度去加以分析和论述，以此回应理论争论中的一些观点。

一 问题的提出及当前的争论

社会政策的基本目标是保障和改善民生、维护社会公平，并为经济发展营造良好的社会环境。要使社会政策真正达到这些目标，必须要满足三个方面的条件：一是要有足够的总体福利水平，二是要有合理的结构，三是要有较高的运行效率。其中，总体福利水平代表着在一个国家和地区全社会总财富中通过社会政策的方式实施再分配的比例，也是社会政策行动的力度。相对来说，在上述三个基本条件中，总体福利水平是最为基础、重要和复杂的条件。

首先，确定社会福利合理水平是一个国家或地区制定和实施社会政策最基本的问题。社会政策的资源调动和分配结构、运行方式及效率等方面都要建立在社会福利总体水平的基础之上。如果社会福利水平过低，其结构、组合、效率等方面再有优势也难以有效发挥作用。因此，社会福利总体水平在当今各国都是衡量和评价其社会政策优劣的重要基础性指标。其次，确定一个国家合理的总体福利水平也是一个相当复杂的问题。其复杂性一方面体现在它缺乏单一的客观标准，总体福利水平既不是越低越好，也不是越高越好，而是要根据各国的实际情况去加以仔细地分析。其复杂性的另一方面还体现在不同的价值判断上。围绕着总体福利水平的争论在很大程度上是由人们价值立场的不同而导致的，而这背后又有各个利益群体之间复杂的利益冲突的影响。一个国家的总体福利水平之所以很重要的原因是它与经济发展有着复杂的联系。社会政策的运行过程可能会对经济运行的各种条件产生复杂的影响。尽管社会政策对经济发展的影响是多方向、多方位的，并不总是负面影响，但社会政策的反对者们往往会渲染和放大其负面的影响，将经济发展中遇到的问题都归结于社会政策，并且往往更多地归结于总体福利水平太高，从而影响政府发展社会政策的决心和公众对社会政策的支持。因此，社会政策的研究者和决策者必须要正面回应社会政策与经济发展的关系。从全世界范围看，社会政策的研究者和决策者不仅仅要从社会价值目标方面论证社会政策的重要性，而且要从经济学的角度论证社会政策的经济合理性。而对总体福利水平的论证则是其中最为基础和最为重要的一环。

如何合理地确定总体福利水平也是当前我国社会政策发展中的一个焦点问题，且存在争议。改革开放以来，我国的社会政策经历了一个“正反合”式的发展。在过去计划经济体制下，我国社会福利的提供主要通过城市企事业单位和农村集体经济组织去完成。当时虽然直接由政府财政支付的“社会支出”比例并不高，但将单位和集体的福利支出加在一起，仍然达到了很高的福利水平。改革开放以后，在单位和集体的福利功能弱化的情况下，政府并没有相应地提高其社会支出加以弥补，因此在20世纪80年代后期到90年代的一段时期里我国总体社会福利水平出现了明显下滑，从过去的高福利水平转向低福利水平。导致20世纪80年代至90年代我国社会福利水平下滑既有观念的因素，也有福利体制的因素，但最关键的是低福利模式与当时以劳动密集型产业为主的经济发展方式总体上是适应的。

低福利水平的社会政策所带来的社会后果是再分配和社会保护水平降低以及民生水平下降，进而出现了较严重的社会问题。进入21世纪以后，面对严重的社会问题，政府选择了大力加强以民生事业为核心的社会建设，通过广泛地制定和实施社会政策去保障和改善民生，由此而缓解社会矛盾，解决社会问题。一方面，政府在多个领域纠正过去过分市场化的做法，提升各项社会服务的公益性和福利水平，不断完善社会政策的项目体系，扩大覆盖面，注重扭转城乡之间和地区之间不均衡的情况，并且注重对弱势群体的保护，使社会政策的制度体系更加健全。另一方面，在中央政府的带动下，各级政府的社会支出明显提高（见表1）。

从表1中的数据可以看出，从2003年到2015年的十来年，全国各级政府在教育、医疗卫生、社会保障与就业、保障性住房以及扶贫方面的支出水平全面提升。由这五大方面构成的财政性社会支出总量占GDP的比例也从2003年的5.2%上升到2015年的9.4%。此外，在这十来年里我国社会保险基金的支出也呈快速上升趋势。所有这些数据都表明，在这十来年中我国的社会福利水平有了实质性的提升，保障和改善民生的行动确实落到了实处。

学术界对21世纪初期这十来年社会政策取得了长足发展的事实基本上没有分歧，研究者们用“社会政策的春天”、“民生十年”、“社会保护新跃进”等语言高度评价了这一阶段社会政策的大发展。但对这十来年社会政策发展的评价以及对中国的总体社会福利水平是否已经达到或超过了理想的高度，或者说中国总体社会福利水平是否还需要进一步提高，学术界却存在不同的看法，甚至是严重的对立。近年来，中国社会政策的研究日趋活跃，不同观点的争论越来越激烈。争论的焦点主要集中在对总体福利水平的评价。对立两派的观点主要是通过“福利社会”和“高福利陷阱”两个基本概念集中表现出来。一部分学者强调中国当前应该加强“福利社会”建设，并认为这是全面建成小康社会和实现“共享发展”与“中国梦”的重要途径，是加强社会建设和社会治理的重要保障。而另外一些学者则强调要防止“高福利陷阱”,他们认为高福利是欧洲国家陷入债务危机和拉美国家陷入发展困境的重要原因，并强调中国要避免因提升福利水平而陷入“高福利陷阱”。同时，在学术界和互联网上围绕着企业劳动力成本、社会保障和医疗改革等问题也有较为激烈的争论。当前我国有关社会政策的不同观点和在相关问题上的激烈争论既反映了全世界范围内围绕社会政策发展的左右两派观点基本倾向的分野，同时也反映出在经历了十多年“社会政策春天”的发展后，当前我国社会政策又遇到了许多新的挑战。在经济新常态的背景下，人们对社会政策发展的态度在发生变化，影响社会政策发展的不确定因素在增多，需要社会政策的研究者对各种观点做出更加清楚的回应。

另一方面，当前中国经济、政治和社会发展形势的变化也对社会政策发展趋势产生着重要的影响。21世纪头十年的“社会政策春天”是在一系列有利的经济、政治与社会条件下发生和发展的。一是20世纪90年代社会政策的滑坡所带来的较为严重的社会问题使全社会较为容易在发展社会政策、保障和改善民生方面凝聚共识，使政府发展社会政策能够获得社会支持。二是当时政府是在一个较低的起点上提高各项社会支出，因此较容易获得持续的社会支出增长。三是这一时期我国处于一个各种“经济红利”汇聚，宏观经济、政府财政和就业等方面都发展很好的“黄金时期”，在高GDP增长率、高财政增长率和低失业率的“两高一低”优势形势下，各级政府都有较为充足的财政能力去支持社会政策的发展，从而使社会政策的发展具有良好的经济环境。

然而，进入21世纪第二个十年后，我国的经济、政治和社会环境逐渐发生了变化，从而使社会政策的发展面临比前十年更加复杂的局面。首先，2008年国际金融危机以后，我国以劳动密集型经济为基础的外向型经济发展遭遇困难，促使政府加快转变经济发展方式。转变经济发展方式本来会因劳动力成本约束因素的降低给社会政策带来新的机遇和动力，但近年来我国进入了以经济发展速度放缓为特征的“经济发展新常态”，给社会政策的发展带来了新的不确定性，同时也使政府在“提升社会福利水平”和“约束社会福利水平”上面临两难选择。

党的十八大以来中央重要的政策文件中继续强调保障和改善民生。但从具体的社会政策实践上看，我国各级财政的社会支出水平占GDP的比例和占公共财政总支出的比例经历了十年的上升期后在2013出现了双下降，2014年这两个比例也继续维持2013年的水平而没有恢复上升（见表1中的相关数据）。这说明过去十多年我国社会政策快速恢复性发展趋势正在发生变化，政府在总体上仍强调保障和改善民生与共享发展的目标，但在具体行动上已经放缓了继续提高社会福利水平的步伐。

在新的条件下，中国的社会政策应该如何建构和发展，如何在未来保障和改善民生、维护社会工作和促进经济发展方面发挥更大的作用，这是摆在政府面前的一个重大战略性问题，也是学术界应该认真研究和明确回应的问题。其中，在经济新常态下要使我国的社会政策健康发展的一个基础条件是应该正确认识社会政策与经济发展的关系，在共享与发展、平等与效率之间的关系上应该取得充分的社会共识。而如何确定合理的社会福利水平则是其中一个基础的和焦点的问题。为此，本文依据一定的客观数据对我国当前的社会福利水平做一简要分析，借鉴国际经验分析当前我国是否存在“高福利陷阱”的危险，并讨论在当前经济新常态下我国应该如何确定合理的社会福利水平。本文要回答的问题是：应该如何分析和评价当前我国的总体福利水平？我国社会政策发展中是否存在着“福利陷阱”的风险？我国能否做到，如何做到提高福利水平与经济发展的“共赢”？

二 总体社会福利水平的含义及当前中国社会福利水平分析

（一）总体社会福利水平的含义及测量

所谓总体社会福利水平，是指一个国家以社会福利的方式分配的财富（物品和服务等）在总财富中的比例。丹麦著名的社会政策学者哥斯塔·艾斯平-安德森曾用“产品和服务的去商品化指数”来描述一个国家的总体福利水平，即一个国家和地区一定时期内创造出来的总财富中通过非商品化方式分配所占的比例。更具体讲，总体社会福利水平一般指政府和社会组织直接面向个人和家庭而提供的各种现金转移支付及福利性（免费或低收费）公共服务在国家或地区总财富分配中所占的比例。这些公共服务包括公共教育、公共医疗卫生服务、社会保险、社会救助、就业服务、公共住房以及针对老年人、儿童、残疾人等特殊困难群体所提供的专门化服务等，也即通常属于“社会政策”领域的公共服务。当代市场经济条件下，政府在这些领域的公共服务水平通常是用政府在这些领域的财政投入水平来衡量的。在国际上一般将政府（和民间）在这些领域的财政支出的总和称为“社会支出”。一个国家的“社会支出水平”是指政府和社会通过社会政策所调动和分配的资源占一国财富总量的比例，它综合性地反映了一个国家围绕制定和实施社会政策而采取的各种行动的规模和力度。在当代各国，一般以社会支出占GDP的比例来衡量一个国家政府社会政策的总体水平。当代许多国际组织都用这一比例来对各国社会政策的总体水平加以分析和比较。进一步看，一个国家的社会支出包括了政府财政的社会支出（国际上通常称之为“公共社会支出”）和政府之外的社会支出（国际上通常称之为“民间社会支出”）两个部分。在过去西方“福利国家”体制下，民间社会支出的社会福利效益常常被忽略，将总体社会福利水平等同于政府社会支出的水平。但随着各国民间社会力量在社会公益事业和福利性社会服务方面的作用越来越大，国际上越来越多地强调从政府和民间两个方面的社会支出去衡量一个国家的总体社会福利水平。但是，有些国家的民间社会支出水平很低，有时也会忽略不计，直接用政府的社会支出去代表总体社会福利水平。

（二）当前我国政府的社会支出及总体社会福利水平分析

分析我国总体社会福利水平是一件较为复杂的事情。我国总体福利水平至少要由三个部分的因素构成：一是用人单位提供的福利供应，二是民间社会组织提供的福利供应，三是政府通过社会政策行动而提供的福利供应。改革开放前城市企事业单位和农村集体经济组织都是整个社会福利体系中的主要福利提供主体，但这种情况在当今已不复存在。此外，目前我国民间福利供应也很薄弱。民间福利供应由民间慈善捐赠和社会组织福利性服务供应两部分来测算。根据《中国慈善发展报告（2015）》的统计，2014年我国全年慈善捐赠的总额为1046亿元，这个数据约占当年GDP的0.16%。此外，根据民政部公布的数据，2014年全国社会组织增加值仅为638.6亿元。即使这其中全部都是福利性服务，那也只占GDP的0.1%左右。将这两项加在一起，再加上一些零散的志愿服务，我国2014年有组织的民间社会支出占GDP的比例最多不超过0.3%，对总体福利水平的贡献基本上处于可以忽略不计的状况。

在民间社会支出水平非常低的情况下，我国的社会福利总体水平就只能靠政府的社会支出。根据表1中的数据，我国在2014年全国财政性社会支出占GDP的比例为8.4%。从发展趋势看，从2003～2012年财政性社会支出占财政总支出的比例和占GDP的比例一直持上升态势，但在2012年这两个比例达到峰值后，2013年财政社会支出在这两个比例上出现了双下滑。2014年维持了2013年的比例，没有回升。

此外，我国社会保险基金支出是独立于政府财政支出的，但从广义上看它也属于政府社会支出的范畴。从2004年到2014年的十年间，全国社保基金的支出总额和占GDP的比例都快速增长，并且在2013年和2014年当政府财政社会支出出现增长疲软的时候，社会保险支出的总额和占GDP的比例仍然保持较强的增长势头。这两类支出虽然在广义上均可以纳入政府的社会支出，但它们还是具有不同的特点。政府财政性社会支出是由政府控制的，其支出水平和变动较为直接地反映了政府社会政策的目标、方向、要求及其变动情况，并且具有较大的弹性，而社会保险支出则是由社会保险制度决定的，其支出规模及其变动主要受人口老龄化和退休人员规模增减的影响。尽管社会保险支出也受政府的调节，但与财政社会支出相比，社会保险支出变动的弹性较小。这就可以解释为什么在2013年以后政府财政性社会支出增长疲软后，社会保险支出的增长仍然保持较强的发展势头。

综上所述，2014年我国狭义的社会支出（财政性社会支出）占GDP的比例为8.4%，广义的社会支出（财政性社会支出和社会保险支出）占GDP的比例为13.6%。用这两个数据就能反映当前我国政府社会政策的总体水平。

（三）对当前我国社会福利水平的恰当性评价

要评价我国政府社会支出的水平是否达到了恰当的水平，一方面要根据本国经济社会各相关方面的需要及条件情况来加以分析，另一方面也可以通过国际比较来加以分析。

首先，应该分析我国民生保障是否得到有效满足。总体上看，经过过去十多年的发展，中国的民生保障在以下几个方面都有较大的提升：一是在社会保障、医疗卫生、教育、住房等各个方面都建立了基本的保障体系，弥补了过去社会安全网的漏洞，使贫困和低收入家庭在民生的各个方面都获得了基本的保障；二是在教育、医疗、养老以及残疾人服务和儿童服务等方面的普惠性福利都有一定的发展，使普通社会成员都能在不同程度上满足其基本需要；三是进入21世纪以后的十几年里我国政府的社会支出水平确实有了明显的提升，使政府保障和改善民生的政策落到了实处；四是在“基本公共服务均等化”原则的指导下，我国社会福利资源分配比过去更加均衡，尤其是农村的民生保障和社会服务体系有了较大的发展，城乡之间和地区之间的差距明显缩小。正因为这些发展，一些研究者认为已经不能再简单地说中国仍是“低福利国家”。但是，从另一方面看，目前我国的民生保障水平仍然处于较低的层次。我国的社会救助覆盖面只有5%左右，2014年城市和农村平均低保标准分别只占当年全国城市居民和农村居民收入中位数的18.49%和29.24%。我国在医疗卫生和教育方面的公共服务质量还有很大的提升空间，优质医疗卫生资源和教育资源的供给还严重不足，看病贵、看病难问题依然存在，高考压力异常严峻，这些都引发了较为严重的社会问题，民众对此意见仍然很大。此外，随着人口老龄化的迅猛发展，我国在养老服务方面也面临着越来越大的需要。综合起来看，我国目前的民生保障只是提供了最基本的服务，尚未达到满足民众需要的水平。按照党的十八大报告提出的“保障和改善民生”的要求，尤其是要面对未来日趋增大的社会需要，我国的社会福利水平还应该有较大的提升。

其次，如果我们进一步从维护社会公平和促进共享发展的目标层次看，我国目前的社会福利水平的不足就更加明显。尽管维护社会公平和促进共享发展并不是仅靠社会政策，但社会政策应该是主要的力量。尤其是在我国初次分配收入差距很大的情况下，社会政策在维护公平和促进共享方面的作用就更加重要。社会政策要起到这方面的有效作用，一是靠足够水平的投入，二是靠对公共服务更加公平的分配。但目前我国在这两个方面都还存在很大的差距，尤其是社会福利资源的投入水平还很低下，难以在促进共享方面发挥重要的作用。

再次，评价一国的社会福利水平还应该从国际比较的角度来分析。国际比较研究是社会政策研究的重要方法和领域之一。国际上通行采用比较的方法去分析和评价一个国家和地区的社会政策水平、特点和不足。社会政策国际比较研究通常采用标准化的评价指标，如用“社会支出占GDP的比例”对不同国家的社会政策水平加以标准化的测量和比较，因为这种标准化的指标所反映的不是经济发达程度对社会福利水平的影响，而是各个国家的价值理念及其对社会政策的重视程度的差异所导致的社会福利水平差距。因此，这种指标不仅可以在经济发展水平相似的国家之间进行比较，也可以在经济发展水平有一定差异的国家之间进行比较。

为此，本文将我国的社会支出水平与OECD国家平均水平进行比较。表2中的数据显示，从1980年以来，OECD国家公共社会支出（Public Social Spending）占GDP的比例的总趋势是不断提高的，并且在2009年以后一直维持在21%以上，在2014年是21.6%。

将表1和表2中的数据加以比较就可以看出，与OECD国家的平均水平相比，我国的社会支出水平还有明显的差距。此外，OECD国家中社会支出水平最高的十国的社会支出占GDP的比例为28.7%；社会支出水平最高的法国在2014年社会支出占GDP的比例为31.9%。要与这些高水平国家相比，我国社会支出水平的差距就更大了。

三 当前中国合理福利水平的经济学分析

要科学地分析我国社会福利的合理水平，除了从改善民生、维护公平和促进共享的价值角度分析之外，还需要从社会福利水平与经济发展关系的角度加以深入分析。这不仅是要回应一些人从经济学角度发出的反对声音，更重要的是要使决策者和民众了解提高社会福利水平对我国经济转型和经济发展的重要意义。

（一）从经验事实看“高福利陷阱”说的谬误

每当讨论到合理福利水平时，我国一直有“警惕高福利陷阱”之类的声音。似乎“高福利”会时时威胁着我国的经济发展。但是，这种观点缺乏可靠的经验论证。从国际经验看，“高福利陷阱”观点无法从当今世界各国经济发展中获得证实。首先，当今发达国家大多数的福利水平都较高，这说明福利水平与经济发达程度有一定的正相关。我们过去一直从经济对福利影响的角度去看待这一相关，认为发达国家有经济实力，因此才能搞“高福利”。但我们还可以换一个因果关系去思考，即这些国家的高福利也可能是导致他们经济发达的因素之一。如果我们将福利水平与经济竞争力的关系加以分析，这一论点的意义就会更加清楚。

表3列出了2011年OECD国家中社会支出总额占GDP比例居前十位的国家在世界经济竞争力排名中的位置。

从表3中的数据看，OECD国家总体福利水平最高的10个国家中有6个国家的经济竞争力排名居于世界前十名以内，另有3个国家位于前二十名以内，只有一个国家的经济竞争力排名在全球前二十名以外。这些数字说明，当今世界上的“高福利国家”中绝大多数同时也是经济竞争力很强的国家。他们总体上的高福利水平并没有给他们的经济竞争力带来负面影响。相反，从福利水平与经济竞争力的正向相关的事实中可以推断，提高总体福利水平应该对经济发展有着某种正向的影响机制。从这种分析中我们至少可以得出一个结论：高福利并不必然会给经济发展带来损害，相反还可能是经济发展的动力，因此“高福利陷阱”的概念是没有根据的，至少不是一个普遍的现象。

另一个比较重要的现象是，尽管从20世纪70年代起西方“福利国家”的社会政策就饱受新自由主义的诟病，甚至有人认为出现了“福利国家危机”，必须要实行降低福利水平的改革。但从前面表2中的数据可以看出，从20世纪80年代初以来的这30多年里，发达国家的总体福利水平不仅没有下降，反而在不断上升。OECD国家公共社会支出总体水平占GDP的比例从1980年的15.4%上升到了2014年的21.6%。发达国家政府的社会政策之所以没有选择降低总体福利水平，而是不断提升总体福利水平，除了要顺应民众的福利需要，维护社会公平和达到政府和执政党的政治目标之外，福利水平对经济发展有正向促进作用也是一个重要的因素。

（二）中国总体福利水平与经济发展方式的关系

另一方面我们也可以看到，一些低福利水平的国家也具有较强的经济竞争力。最典型的例子就是中国在过去30多年里低福利与高经济增长率并存的局面。与中国类似的还有印度、南非、印度尼西亚等发展中国家。表4中的数据显示了这些国家总体福利水平与经济竞争力之间的关系。

从表4中的数据可看出，第一，新兴经济体国家的社会福利总体水平明显低于发达国家；第二，在新兴经济体国家之间总体福利水平有很大的差距，其中既有总体福利水平非常低的印度和印度尼西亚等国家，也有巴西这样福利水平相对较高，较为接近发达国家的情况，而中国和南非的总体福利水平则是在新兴经济体国家中处于中等，但与发达国家相比还有很大差距。第三，从这些数据的比较中可以看出，各国的总体福利水平与经济发展水平和经济竞争力都没有简单的线性相关，而是处于较为复杂的关联之中。

从对总体福利水平与经济发展的关系的分析中还可看出，除了经济发展水平对总体福利水平有一定的影响之外，各国不同的经济发展方式对总体福利水平的影响也很明显。从这个角度看，可以将不同的国家分为三种模式：第一种是以科学技术和人力资本为主要发展动力的高科技经济体，主要是一些发达国家。在这些国家中，单位劳动力成本和收益都很高，因此它们既能够承受高福利支出的负担，也需要高福利为其人力资本投资做贡献。在这些国家中，较高的总体福利水平不仅仅是经济发展的后果，更重要的是经济发展的动力和前提。在发达国家中福利水平和经济竞争力均居于世界前列的国家都属于这一类国家。第二种是以丰富的自然资源为基础的资源型国家，它们依赖其丰富的自然资源而获得较快的经济发展速度，并因此可以负担较高的福利支出。这类国家的脆弱性表现在资源价格的波动上，当资源价格较高时，这些国家的财政收入水平会较高，往往会刺激福利增长。但当资源价格下跌时，其较高的福利支出与经济发展则会出现较大的矛盾。第三种是以劳动密集型制造业为基础的外向型经济体，这些国家的经济发展主要依靠其丰富的简单劳动力，并依赖国际市场。在激烈的国际经济竞争环境下，他们不得不约束其劳动力成本，因而难以提高总体福利水平。并且人力资本对经济发展的贡献不高，因此政府和社会对提高总体福利水平的动力也就不足。通过这种比较可以看出，在资源和以简单劳动力为基础和动力的经济模式下，社会福利都被看成是经济发展的负担，而在以科技和人力资本为主要动力的经济发展模式中政府社会支出对经济发展的负面影响相对较低，并且较高的福利水平更多的是经济发展的动力。

在我国，过去30多年以劳动密集型为主的经济发展方式对总体福利水平的提高有很强的抑制作用。在这种模式下，虽然实现了GDP的高速增长，但低福利模式无法使经济发展同步实现“共享”，进而导致严重的社会问题，这是一个不争的事实。但当初之所以要约束福利发展是出于要快速发展经济和快速增强国力的考虑，为此我们在一定的时期里牺牲了共享和社会公平的价值。但时至今日，我国劳动密集型产业对经济发展的动力不再有效，因而低福利模式对我国经济发展的意义正在弱化。在这种背景下，我国再维持低福利水平不仅在共享和社会公平的价值上不合理，而且对经济发展也没有积极意义了。相反，长期维持低福利模式会使我国处于“中等收入陷阱”。因此，在转变经济发展方式的背景下我们应该提高福利水平。继续提升社会福利水平在经济和社会两个方面都具有重要的意义：从社会的角度看提升福利水平是实现“共享”和“社会公平”的必然要求，从经济发展的角度看是为经济转型构建良好的保障体系，化解经济转型带来的社会问题，并且可以为经济转型所需要的人力资本做出重要贡献，进而成为我国快速迈过中等收入水平，早日进入高收入国家的重要动力。

四 结论与政策建议

（一）结论

根据以上分析，本文得出以下几点结论。

第一，“高福利陷阱”的概念和观点不正确。从经验上和理论上都不能证明高福利水平一定会对经济发展带来严重损害。相反，经验和理论都能证明，在一定条件下较高的福利水平既能保障和改善民生，也能为经济发展注入动力和活力。

第二，福利水平要与经济发展相适应，但这种适应不仅仅是要适应经济发展水平，而且要适应经济发展方式。以劳动密集型产业为主的经济发展方式对福利水平的提高有较强的制约，但以技术密集型产业为主的经济发展方式要求提高福利水平，以增大人力资本。

第三，福利水平有可能对经济发展产生负面影响，但导致其负面影响的原因不在于福利水平的高低，而在于福利结构和运行机制的不合理，因此，社会政策改革的目标主要是调整福利结构，优化福利分配和提高运行效率。

第四，在过去30多年里，我国以劳动密集型产业为基础的外向型经济发展方式对我国总体福利水平的提高产生了很大的抑制作用，但随着经济发展方式的转变，这种抑制作用正在降低。相反，我国未来新的发展方式要求建立在更高人力资本的基础上，因此要求提高社会福利水平，并建立更加积极的社会政策模式，以促进人力资本的提升。

（二）相关政策建议

根据以上的结论，本文建议，在当前我国转变经济发展方式的过程中，应该更加积极地理解中央提出的“社会政策要托底”的目标，不仅仅是要通过社会政策去解决新常态下经济结构调整所带来的社会问题，而且要通过更加积极的社会政策去推动人力资本战略，为新的经济发展方式创造更好的条件。

为此，我们必须回应转变经济发展方式给社会政策提出的新要求，摒弃过去对“高福利”不适宜的偏见，以新的思维去理解提高福利水平的经济与社会意义，以更加积极的态度去推动社会政策的发展，在更高的社会福利水平上推动社会政策与经济政策的协调，实现改善民生、社会公平与经济发展的共赢。

最后，本文再次重申，提高社会福利水平只是当前我国实行积极的社会政策的一个基础环节。在此基础之上，还需要优化社会政策的结构，包括政府与社会相结合的合理的主体结构和资源投入结构、普惠与特惠相结合的合理对象结构，以及根据实际保障和改善民生及经济与社会发展的实际需要而制定的具体政策内容。同时，还需要优化社会政策的体制机制，进一步提高社会政策运行的效率。