社会政策政治经济学：中国社会政策研究的新范式

毕天云 杨团

摘要：中国正在进入“社会政策时代”，推进中国社会政策学科的研究与发展，既要深刻认识社会政策学科发展的一般规律，也要辩证汲取西方社会政策学演进的经验教训。当代中国社会发展的时空结构具有鲜明的“时空压缩”特征，显著区别于西方发达国家曾经历过的“时空延伸”结构，简单照搬西方发达国家的社会政策学并不能完全有效地解决当代中国社会发展中的社会政策问题。科学解决当代中国发展中的社会政策问题，必须探索和创新社会政策研究的范式，构建中国特色的社会政策政治经济学。

关键词：社会政策 中国社会政策学 社会政策政治经济学

20世纪70年代末实行的改革开放新政全面推进和加速了中国社会的现代化进程，经济建设和社会发展取得了举世瞩目的伟大成就。在赶超型现代化过程中，社会建设的重要性和独立性日益显现，已成为“五位一体”总体布局的重要组成部分；社会政策也得到党和国家领导人的高度重视，中国正在进入“社会政策时代”。这是一个社会政策需求与社会政策供给急剧增加的年代，也是一个创新社会政策研究的黄金时期。中国的“社会政策时代”嵌入在“时空压缩”的社会发展结构之中，显著区别于西方发达国家曾经历过的“时空延伸”结构。在“时空压缩”框架下研究中国社会发展中的社会政策问题，不能简单照搬西方发达国家的社会政策学范式，需要立足中国实际，探索和创新社会政策研究范式，构建中国特色的社会政策政治经济学。

一 社会政策学发展的“嵌入性”

社会政策概念和社会政策学科是工业化、商品化和现代化的产物。1873年，德国新历史学派的一批经济学教授为研究和解决处于市场经济初期德国的社会矛盾和劳资冲突问题，发起成立了“德国社会政策学会”,“社会政策”一词由此诞生。1872年，该学会首任主席休谟纳在社会政策学会成立前一年召开的预备座谈会致开幕辞时说：“本会的性质，不是讨论主义，而是要深入问题的中心，把握目前最重要的改良事项，例如对于罢工、工会、工厂法以及劳工住宅问题，使其发生实际的效果”。该学会代表人物瓦格纳（Wagner）是第一个给社会政策下定义的学者，他于1891年发表社会政策、财政政策、租税政策的论文时说：“所谓社会问题，就是分配上的不公平。……所谓社会政策，就是要把分配过程范围内的各种弊害，采取立法及行政手段，以争取公平为目的而加以清除的国家政策”。他还说：“社会政策是要调整因财富分配不均而发生的社会内各阶级的利害冲突，以改善劳动者的状况，以求社会全体圆满发展为目的的政策，这属于国家的职能。”

德国社会政策学会的主张直接影响和推动俾斯麦政府实施保护劳动者的社会政策和社会立法行动。1883年颁布的《疾病社会保险法》, 1884年颁布的《工伤事故保险法》, 1889年颁布的《老年和残障社会保险法》，开创了以社会保险制度为核心的“德国式”现代社会保障体系。社会政策学140余年的发展历史表明，社会政策和社会政策学的发展不是绝对“自主”和“悬置”的，而是深深“嵌入”在社会发展的宏观结构之中，其产生、发展、变化均受到经济状况、政治制度、文化传统、意识形态、国际环境等诸多因素的制约和影响。因此，仅仅从社会政策本身研究社会政策学是远远不够的，只有把“内部研究”和“外部研究”有机结合起来，才能全面理解和把握社会政策这门学科，这就是社会政策研究和社会政策学科发展的一般规律。社会政策学发展的“嵌入性”，可用图1表示。

社会政策学发展的“嵌入性”原理告诉我们：无论是研究中国社会发展中的社会政策问题，还是构建中国特色的社会政策学科，既要辩证汲取西方社会政策学发展的经验教训，又要立足中国实际、吃透中国国情。

二 西方社会政策学发展历程反思

西方发达国家既是工业化和现代化的先行者，也是社会政策研究的引领者。回顾和反思西方社会政策发展史，对深化中国社会政策研究具有重要的启迪意义。

纵观西方社会政策研究的演变历程，西方社会政策学发展中的基本问题是社会政策与经济政策的关系问题。根据经济政策与社会政策的地位变化，西方社会政策学的发展历程总体上可分为三个阶段。

第一阶段是“经济政策至上”阶段。在整个自由资本主义时期，强调经济发展效率，信奉自由市场经济的“魅力”，崇拜市场机制的自发秩序和激励功能；国家在福利供给上选择补缺型福利模式，主要依靠市场和家庭力量，政府仅仅发挥有限的补缺作用。自由主义和新自由主义的社会福利理论都主张国家福利最小化，批判社会福利的负功能。在“经济政策至上”阶段，社会政策从属于经济政策，社会政策的独立性还没有形成，社会政策处于边缘地位。“经济政策至上”论的实质是“效率至上”论，由此也产生了一系列严重的社会问题特别是贫困问题，在经济政策范围内无法得到有效解决。这种状况一方面说明经济政策并非万能，另一方面也为社会政策的成长提供了机会。

第二阶段是“社会政策普及”阶段。20世纪30年代资本主义世界的经济“大萧条”为国家干预和社会政策发展提供了契机；二战结束后，强调国家干预经济发展，强调政府的福利供给责任，迎来了社会政策大发展与社会保障制度全球普及的“黄金时代”。20世纪40年代至60年代，是社会政策和现代社会保障制度迅速发展与全球普及阶段。1944年，牛津大学教授贝弗里奇写成《社会保险及相关服务报告》即著名的《贝弗里奇报告》，对英国政府乃至西方各国实施“普遍福利”政策产生了巨大影响。1948年，英国率先宣布建成公民“从摇篮到坟墓”均有保障的“福利国家”。随后，西欧、北欧、大洋洲和亚洲许多发达国家纷纷宣布实施“普遍福利”政策。1940年，建立包括任何一项社会保险项目的社会保障制度的国家只有57个；1958年增加到80个，1967年达到120个，1977年增加到129个。

第三阶段是社会政策与经济政策融合阶段。20世纪70年代初，西方发达国家陷入以“滞涨”为特征的经济危机，随之出现了福利国家危机，现代社会保障体系受到普遍指责，各国纷纷踏上了福利改革与调整之路。在全面反思福利国家制度的过程中，纠正“经济政策至上”论和“社会政策至上”论的“偏执”，主张经济政策和社会政策的相互融合，强调社会政策的经济功能和社会投资功能。在效率与公平的关系上，反对公平与效率的相互割裂，强调公平与效率的融合，主张有效率的公平和有公平的效率。在总结反思过程中，西方学者先后提出了“资产建设理论”、“积极福利社会理论”、“发展型社会政策理论”和“生产性老龄化理论”（“积极老龄化理论”）等。

从上述的简要回顾中，我们看到西方社会政策的发展史经历了一个“正—反—合”的否定之否定过程，即“经济政策至上—社会政策普及—经济-社会政策融合”。在“经济政策至上”阶段，社会政策地位低下，社会公平严重受损；在“社会政策普及”阶段，福利水平普遍提高，但也出现了福利危机；在“经济-社会政策融合”阶段，注重公平与效率的平衡，经济发展与福利改善的均衡。

三 中国社会政策政治经济学的基本要点

（一）社会政策政治经济学的时空背景

不同发展时代的社会政策问题具有不同的时代特征。一般而言，在农业经济时代（传统社会或农业社会），国家在福利供给上扮演补缺者角色，个人和家庭遇到的社会风险主要依靠非政府机制分担，社会政策极不发达；在工业经济时代（现代社会或工业社会），国家在福利供给上承担主导者角色，国家建立了制度化的社会风险分担机制，社会政策迅速普及；在知识经济时代（后现代社会、后工业社会或服务型社会），倡导“福利多元主义”，国家、市场、社会在福利供给中分别承担相应责任，共同分担社会风险后果。

当代中国既不是一个完全典型的传统农业社会，也不是一个完全典型的现代工业社会，更不是一个完全典型的后工业社会，而是一个典型的“时空压缩”型社会，同时存在“三重社会”的性质。正如景天魁所说：“当代中国既有从传统社会转变为现代社会的问题，又有从计划经济转变为市场经济的问题，同时中国又面临着如何走向世界的问题，而世界已经出现了后现代的征象。……中国面对着传统性、现代性与后现代性的前所未有的大汇集、大冲撞、大综合。传统性、现代性和后现代性这三个不同时代的东西集中压缩到了一个时空之中，对话结构由二元变成了三元。”处于“时空压缩”的当代中国，不仅经济社会的发展方式应该超越“亦步亦趋”的“进化论”路径，社会政策和社会政策学科的发展也应该超越“进化论”的一般逻辑，超越西方国家社会政策发展中从一个阶段走向另一个阶段的“正常顺序”。

（二）社会政策政治经济学的分析视角

马克思主义认为，政治经济学以一定社会形态的生产关系为研究对象，但不是孤立地研究生产关系。“向下”要紧密联系“生产力”，“向上”要紧密联系“上层建筑”，包括政治上层建筑（国家政权）和思想上层建筑（意识形态）。运用马克思主义政治经济学原理研究社会政策，应坚持“三位一体”的分析视角。

一是社会政策的经济分析。社会政策与经济发展密切相关，社会政策研究离不开经济分析。在当代中国的社会政策研究中，经济分析包括中国生产力发展水平的多层次性、生产资料所有制结构的多元性以及产品分配方式的多样化。例如，研究农村扶贫政策必须深入分析不同农村地区的自然生态条件、生产力发展状况、双层经营体制、土地流转制度等。二是社会政策的政治分析。社会政策从产生之日起就与政治“结下”了千丝万缕的内在联系，没有政治分析的社会政策研究难以真正把握社会政策的实质。在当代中国的社会政策研究中，政治分析包括国体制度（人民民主专政）、政体制度（人民代表大会制度）、政党制度（中国共产党领导的多党合作和政治协商制度）、民族区域自治制度和基层群众自治制度等。三是社会政策的文化分析。社会政策学科具有天然的价值属性，价值取向和价值判断是社会政策领域最显著的特性。社会政策学科领域的价值判断和社会政策学科的价值取向，完全靠经济分析和政治分析是难以说明和理解的，因为价值取向和价值判断属于文化的范畴。因此，从文化角度研究社会政策是社会政策学科本性的内在要求。20世纪80年代中期以来，国际社会政策研究中出现了“文化转向”（cultural turn）趋势，文化视角在社会政策研究中越来越受到重视。在当代中国社会政策研究中，文化分析的重点领域是社会主义意识形态和中华传统福利文化。总之，只有坚持政治经济学的分析视角，才能透彻理解21世纪以来中国社会政策的“跨越式”发展，才能透彻把握中国社会保障体系建设的“赶超型”实践。

（三）社会政策政治经济学的主要特征

中国特色的社会政策政治经济学扎根于悠久深厚的中华文化土壤，其特征主要体现在四个方面。

一是中道哲学。西方社会政策发展过程中存在着形而上学现象，往往在经济政策与社会政策之间走极端，要么强调经济政策就忽视社会政策，要么强调社会政策就忽视经济政策。中华民族传统的中道哲学主张辩证的统合思维，反对形而上学的互斥思维；主张在不同的甚至相反的因素中始终保持“中庸”及均衡，反对相互排斥性的“对立思维”。在处理经济政策与社会政策的关系上，“中道哲学”的辩证思维主张二者兼容，反对要么“经济至上”，要么“福利至上”。

二是包容性。中国特色的社会政策政治经济学主张，要实现经济政策与社会政策的有机融合和相互促进，经济效率是体现社会公平的效率，社会公平是具有经济效率的公平。在效率与公平的关系上，我国改革开放以来的认识和实践先后经历了“效率优先，兼顾公平”—“初次分配讲效率，再分配讲公平”—“初次分配和再分配既要讲效率也要讲公平”三个阶段，其中的经验教训值得牢记。

三是综合性。中国特色的社会政策政治经济学认为，社会政策的社会功能是综合性或复合型的。社会政策不但具有“补救功能”（解决已经存在的社会问题），而且具有“预防功能”（预防社会问题的发生），还有“发展功能”（促进社会和谐进步）；社会政策不但具有经济功能（为经济发展创造有利条件）、政治功能（增进社会安定团结和政局稳定），还有文化功能（提升国家认同和民族自信）。

四是适度化。中国特色的社会政策政治经济学追求“经济发展”与“福利发展”之间的动态平衡，主张经济发展为福利改善提供坚实基础，福利改善不能成为经济发展的拖累。在社会福利水平上，主张切实可行的“适度福利”，既反对自由主义的“福利最小化”，也反对空想主义的“福利最大化”。

（四）社会政策政治经济学的价值伦理

英国著名社会政策学者蒂特马斯一再强调：社会政策学是一门“价值有涉”的学科，要讲究“社会政策伦理”，中国特色的社会政策政治经济学也不例外。

归根结底，社会政策的最终目标是保障和改善民众的生活状况。从政策目标角度看，中国社会政策体系包括三个层次：下层是确保民众最低生活水准的社会救助政策，属于社会保障的“最低纲领”；中层是确保民众基本生活水准的社会保险政策，属于社会保障的“基本纲领”；上层是提高民众生活质量的社会服务政策，属于社会保障的“最高纲领”。三个层次的社会政策目标不同，社会政策伦理也不同。

一是下层的底线伦理。社会救助政策是社会政策中的底线政策，具有“雪中送炭”的兜底保障功能，底线伦理是社会政策的基础伦理，社会政策的制定者、执行者和研究者都应该坚持底线伦理。根据底线伦理的要求，国家应该实施“底线工程”项目，建立健全底线保障制度，为特殊群体提供兜底保障。在我国，底线保障制度主要包括城乡最低生活保障制度、基本公共卫生服务制度、义务教育保障制度、最低工资标准制度和基础养老金制度等。

二是中层的互助伦理。社会保险制度是现代社会保障体系的核心，社会保险政策是现代社会政策体系中数量最多的社会政策。社会保险制度遵循“大数法则”，强调法制化的社会互助机制，旨在保障民众的基本生活水准。根据社会保险的本质特征，必须克服非制度化的传统互助观念，建立制度化的互助观念，坚持法制化的互助主义和互惠主义，健全现代社会保险政策体系。

三是上层的差别伦理。个人社会服务在现代社会保障体系中的地位越来越重要，在提高个人生活质量和幸福指数中的作用越来越突出。由于个人社会服务需求存在着多样性、差异性、层次性和选择性，所以要求个人社会服务供给必须具有针对性。由于个人社会服务供给上的区别对待，个人社会服务不可能完全“一刀切”，社会服务政策只能遵循特殊主义的差别伦理。

总之，本文提出构建中国特色的社会政策政治经济学，但还是一个很不成熟的框架性提纲。中国特色社会政策政治经济学的形成，还需要更加深入的研究。