第九节 信息经济学与纳税遵从
传统经济学的重要假设是信息完全且对称的，但现实生活中，更多的是信息不完全或不对称。信息经济学就是把信息不对称问题作为主要研究对象，其研究内容包括信息搜集和信息成本、非对称信息和激励机制的设计、不完全信息条件下的经济行为模式、不完全信息对竞争均衡的影响等方面。信息经济学运用不确定条件下的选择理论与博弈理论分析现实经济问题。
纳税人的不遵从行为在很大程度上也与信息不对称有关。因为纳税人往往利用自身的信息优势，在不被征税机关发觉的基础上做出不遵从的行为。
信息经济学已经被广泛地运用到经济发展的很多领域。不对称信息理论是信息经济学的核心概念之一，是指在日常经济活动中，由于某些参与人拥有另一些参与人不拥有的信息，由此造成的不对称信息下的交易关系和契约安排的经济理论。也有很多学者用信息经济学分析方法来研究纳税遵从问题。纳税遵从度的高低取决于信息的对称程度，人们获取信息的能力以及处理信息的能力也都影响着纳税遵从。
一、信息传递与信息甄别
这里的信息传递其实包括两个层面：
一是政府政务信息的传递。为了提升纳税遵从度，税款使用的信息必须共享，政府的政务公开和财政透明也是必须的。人们需要知道政府每年的财政收支情况以及财政支出的效益情况。这一方面要求财政预算细化，另一方面需要财政方面的信息能够有效传递。纳税人只有对国家的税收收入以及税款使用情况较为清楚才能进一步增强纳税意识。那么财政收支信息的获取与信息的传递就尤为重要。传递哪些信息，通过怎样的渠道传递都很关键。另外，还有一个问题就是信息甄别。信息批露后就是如何对这些信息进行加工处理，纳税人也需要甄别，那就需要政府提供强有力的证据来说服民众，比如说政府今年出台了那些公共政策，哪些取得重大进展，政府提供的公共商品人们是否满意等等。必要时政府可以安排听证与辩论。信息批露与听证辩论在西方国家是普遍存在的，也是推动社会民主化进程的一个体现。
二是有关纳税人类型的信息传递。税务机关往往不能准确判断纳税人的类型，税务机关对纳税人的类型的判断主要源于纳税人的纳税申报资料、会计资料、注册会计师出具的审计报告以及对纳税人实施纳税评估与稽查。而纳税人提供的资料有限而且信息可能失真，传递的信息是否真实有效值得考虑。而出于成本收益的权衡，税务机关也不可能对所有的纳税人进行评估和稽查，从而对一些纳税人遵从与否无从判断，这在某种程度上也为这部分纳税人偷逃税款创造了条件。
如果要从更为微观的层面来看信息传递与信息甄别的问题，不妨拿纳税人的发票使用来作例。纳税人的发票使用情况将反映其销售或营业规模，其实这里的发票就起到一个信息传递的作用。税务机关通过纳税人使用发票的情况，凭借经验来推断他们大致的经营规模。但有时消费者并不索取发票或纳税人开出的发票是大头小尾，那么其真实的生产经营规模就得到隐藏，传递的信息也是虚假的信息。由于传递的信息多半不真，那么信息甄别的工作量就比较大。由于我国目前信息化程度不高，税务机关现在还得借助大量的实地评估、巡查和稽查。除此之外，几乎没有更好的办法。现行的征管手段还无法采用更为低成本的办法来甄别纳税人的信息真假。即使评估与稽查都做得非常到位，也难免有疏漏。毕竟企业做了几年的账，需要税务机关在短短几十天内就查个水落石出，的确有难度。再加上不同的企业所使用的财务软件各不相同，税务人员在进行评估和稽查时还要不断地摸索鉴别，不断地请相关财务人员来解释账务处理的经过和细节。另外，对于一些新兴行业，或是科技含量较高的行业，其生产和必要的工艺流程，税务人员也得略知一二，否则哪些是固定资产，哪些是原材料，哪些又是半成品、产成品等等都不易分辨。以上的种种步骤与程序需花费大量时间才能从中找出一定的规律。所以，信息高度不对称，而且短时间很难消除，也对税务机关的税源分析与税源监控构成障碍。为克服这一问题，应当选派长期管理这类企业的而且有丰富查账经验的管理员来实施监控。出于“信息成本”与“遵从监督”的考虑，不宜频繁更换管理员（出于工作需要和内部控制需要可以更换）。税务干部各有专长，不同的人合理配置到不同的岗位，也能加强信息的对称度，提高征管效率。税务部门人力资源的配置恰到好处，也是解决信息不对称的一把钥匙，也是规范纳税遵从的良方。
当然，为了进一步甄别信息，税务机关可能会采取案头审核、约谈、实地查验等方式来核实纳税人真实的生产经营情况。另外，还有一个重要的因素是不得不考虑的，那就是评估与稽查的成本问题。成本与收益的对比如果划算，那么进一步甄别信息就是有必要的；如果成本过高，超过预期，那么放弃甄别也是常有的事。甄别信息真假还取决于税务人员经验，有经验的管理员和稽查员对某些行业的生产经营情况是比较了解的，他们有着十几年的管理经验，可以根据纳税人提供的有限资料推算出大致的税源分布，纳税人可能采用的财务处理方式与逃税途径。经验的积累使推断的准确性提高。在这种情形下，即使纳税人传递的信息失真度高，也会被识破，而接下来面临的问题就是查补税款或其他一些处罚。一旦在纳税评估和纳税检查中发现有异常情况，税务机关还可以停止供应发票，这可视为是应对纳税人不遵从的“杀手锏”。在面对可能会有的重大处罚之前，税务人员往往也会动之以情，晓之以理，使得纳税人心服口服，从而尽可能地促使其提供真实的经营信息。
二、委托——代理的信息不对称
信息经济学习惯上将在交易中拥有信息优势的一方称为代理人，将处于信息劣势的一方称为委托人。从委托代理的角度来看，纳税人委托政府收税，并委托政府进行公共支出。在这里，纳税人是委托人，政府部门是代理人。但是这样的委托代理存在两个问题：首先是委托人不能直接观察代理人的具体操作行为；其次，代理人不能完全控制选择行为后的最终结果，因为代理人选择行动的最终结果是一种随机变量，其分布状况取决于代理人的行为。由于存在该项条件，委托人不能完全根据对代理行为的观察结果来判断代理人的成绩。也即纳税人不知道政府如何开支，也不知道支出后的最终的成本与效益如何核算，产生的公共福利又如何衡量。
政府提供公共商品体现为委托代理关系，规范的制度约束和制度监督是公共财政框架正常运行的基础保证。政府预算在组织结构上也体现为一系列的委托代理关系。政府承担着为公众提供包括制度、秩序、物品和劳务等在内的公共商品和服务的职能。政府提供以上公共商品和服务，本质上是社会公众委托政府来提供私人部门无法通过市场配置而实现的有效供给。因此政府实际上就是一个国家或社会的代理机构，承担着一种公共受托责任，亦即提供公共商品，同时，公民向政府纳税、缴费，以此来弥补公共商品的成本。这样，政府预算就体现为一种委托代理关系。政府预算正是公民、政府和政府组织内部就政府活动的范围和方向所形成的委托代理契约。
首先，政府预算所体现出来的是一种多层次的委托代理关系。政府预算契约通过政府预算的组织体系来实现，而政府预算体系由多层次多种类的委托代理关系组成。社会公众（广大纳税人）作为政府预算的初始委托人通过最高立法机构将社会公共事务委托给各个层次不同的职能机构来具体执行，由此形成了社会公众对立法机构、立法机构对政府（行政部门）、政府对政府职能机构、上级机构对下级机构、各机构对机构工作人员之间的层层委托代理关系。政府预算委托代理的层次越多、代理链越长，起始委托人——广大纳税人的行为能力就越弱。在层层的委托代理中，委托人和代理人之间不可避免地存在着信息不对称、利益不完全一致和权力不匹配等问题。而且代理人与委托人的目标函数往往也不一致，再加上代理人的机会主义行为，很容易导致实际结果与委托人的目标要求出现偏差等问题。信息不对称问题的确导致了作为初始委托人的广大纳税者无法有效实施一一监控，这也解释了纳税人为什么遵从的积极性不高。
其次，政府预算委托代理关系中存在着“所有者虚位”和“激励不足”的问题。公共部门具有非营利性，这又增加了对政府部门的代理人业绩考核的难度，而且激励也成问题，毕竟政府部门不能象企业那样通过股利，或通过高额资金和额外津贴来刺激官员努力工作。虽然官员有晋级、提升的机会，但这需要漫长的等待，毕竟职数有限，因而其激励的敏感性会减弱，再加上公共产权的不可分割性、非排他性、外部性，决定了公共产权在运行中往往容易被侵蚀而得不到保护，具体表现为使用中的“公地悲剧”，消费中的“搭便车”，生产中的“偷懒”和“内部人控制”等问题。正是因为这些问题的存在，使得公共部门的效率低下，资金浪费现象严重，而这些资金大多源于纳税人所缴的税款。
最后，政府预算委托代理契约不确定性高，代理人偏离委托人的目标的可能性大。政府预算是规定政府有关权责关系、政府职能范围和政策方向等方面的契约。一方面，政府预算涵盖范围广，事务庞杂，千头万绪，而且涉及的时间也长，很容易出现未来的不确定性、信息不对称及交易成本过高的问题；另一方面，保证政府部门完全执行预算契约的成本又非常高昂，无法精确地考核政府部门及其人员的职责和成绩。以上的原因都可能导致预算决策者和执行者因追求个人利益目标而损害公众目标。
一般而言，委托代理关系的模型就是指隐藏行动的道德风险模型。委托代理的关系一成立，代理人选择行动就自然选择卖力程度。代理人的行动和环境状态一起决定某些结果，并且这些结果是由代理人的行动和某些随机因素共同决定的。有关代理人行动的信息在代理人和委托人之间是不对称的，代理人知道自己选择的行动，委托人只能观测到与行动相关的结果。纳税人是要委托政府提供公共商品的，那么作为委托方的纳税人，在财政不透明的情形下，观测政府部门每项具体的开支，其难度相当大。每年的财政预算报告也非常粗略，这使得纳税人对自己所缴税款的使用细节无从知晓，也正是因为财政预算不够透明公开，使用税款的约束力才低下；正是因为纳税人不知自己所缴税款用于何方，用于何处，因而导致纳税的积极性不高，遵从度不高。
三、逆向选择与道德风险
在税收征管活动中，纳税人处于信息源的优势地位，并掌握着交易的全部真实信息，可以利用自己的信息优势作出“逆向选择”——不办理登记或不提供真实的交易情况，使征税机关不能掌握真实的应纳税额。税务机关苦于对纳税人的交易情况不能一一监控，加之大量的现金交易使得交易证据难以获得，这为纳税人提供“虚假信息”，进行逆向选择又进一步创造了条件。纳税人一般都熟知自己的收入来源情况，拥有“信息优势”，如果税法操作简洁明了，纳税人可以大致测算自己应该缴纳多少税款。纳税人拥有“信息优势”，如果再熟知相关的税法规定，就可能会选择有利于自己的财务处理方式，达到少缴税款的目的。税务机关处于“信息劣势”，并不能完全掌握纳税人整个的生产经营状况和生产经营流程，往往会发生漏征漏管现象，加之处罚不严，那么对纳税人约束力就会降低，因为在纳税人看来，现行的税收征管现状传递给纳税人的信息是：不遵从的成本要小于不遵从的收益。
在目前的税收管理中，强调的大多是事后监督，而没有对纳税人的事前预警，缺乏税源的动态信息收集，已经建立起来的信息系统，一般都是以往的静态信息，不能很好地分析利用。当纳税人在与税务机关反复打交道的过程中，会很快了解到税务机关对其相关信息的缺乏。在社会博弈过程中，关键不是信息的占有量，而是信息的处理能力。因此，纳税人如果处理信息的能力强，在遵从方面就会有多种选择。
税务部门很难全面监控纳税人的生产经营，一是纳税人数量众多，二是纳税人生产经营的模式多种多样。在现有的电子信息技术下，税务机关尚不能有效对纳税人实施全面征管。因此，纳税人在会计处理时，多列或虚列成本费用偷逃税的现象就无法得到有效控制。在发票的使用上，是否能反映真实的经营也无从知晓。还有，纳税人为了享受国家的税收优惠政策而制造一些虚假证明，而有时判断这些证明的真假并不容易，需要多方配合，费时费力。因此，税务机关将面临着纳税人种种的道德风险。要避免道德风险，就必须得获得纳税人的必要信息。但在现实中，纳税人种类众多，一一获取信息，难度很大，许多指标衡量不具备现实操作性。比如说，在给个体户核定增值税时，有几项指标是必须要考虑的：经营路段、经营行业、经营面积以及雇用人员数等。其中，经营路段较为容易确定。但对于其余的几个指标，税务机关很难派出大量的税收管理员去核实，从而定出一个较为准确的税额。因为有的纳税人在定税后，可能在原有的行业上将其经营范围延伸。有的纳税人会以一个较小的门面经营，其实背后有一个强大的生产基地在作支撑，也即真实的经营面积难以确定。还有的纳税人隐藏真实的雇工人数，这些都给准确定税带来麻烦。还有的纳税人假停业、不办税务登记证。当然，税务部门也有相应对策，比如说可以通过路段巡查，查验登记情况等等。种种的逆向选择与道德风险，影响了征管质量，也导致了税负不公，最终对纳税人的遵从产生负面影响。
在信息不对称的领域，也有学者论述了关于纳税人的逆向选择和税务机关的道德风险之间的关系。一般而言，税收遵从度高的纳税人因其缴纳税款较多而在竞争中处于不利地位，随着竞争加剧，这类纳税人被逐出市场的可能性很大。国家为保证一定的财政收入，又不得不提高税率，这对纳税遵从度高的纳税人无疑是雪上加霜，那么最终市场上剩下的都是税收遵从度不高的纳税人。此外，税务机关的道德风险又加剧了纳税人的逆向选择。税务官员的道德风险表现在两个方面：一是偷懒；二是税收征管过程中的种种“寻租”行为。税务机关的偷懒行为直接降低了逃税者被查获的可能性。而税务人员“寻租”行为又进一步诱发了纳税人的逆向选择。这里的“寻租”指税务官员利用手中掌握的权力人为地创造租金，诱使纳税人向他们行贿作为得到这种租金的条件。腐败和权力滥用因此产生。
四、综合的信息不对称
由于税收政策更新过快，有些规定过于模糊，无论是税务机关，还是纳税人都无法准确把握政策实质，或是在短时间内完全领会政策内涵。这里的信息不对称分为五个方面：其一是上级的政策改变，下级未必很快就能知晓，这是上下级之间的信息不对称；其二，即便政策变化，税务机关与纳税人都知道，也会面临着双方理解不同的信息不对称。其三，税务机关的各个科室之间也会有信息不对称的情况发生。比如说办税服务厅与相关职能科室之间的信息不对称导致内部管理衔接失调。其四，国地税之间的信息不能共享也带来征税上的不统一。国地税分管的范围是不一样的，有的纳税人是国地税共管户，国地税在征管上的口径不同影响到税款如实缴纳。其五，税务部门与其他部门的信息不对称。比如说税务机关与工商部门信息沟通不畅。纳税人已办工商登记的而未办税务登记，以此来逃避纳税也是常有的事。纳税人的涉税信息往往分布在不同部门之间，这是造成征纳双方信息不对称的又一原因。因此，建立一个以税务机关为主导的社会化税源监控系统，实现税务机关与相关部门的信息共享至关重要。为了提高税源监控系统中信息传递的效率，世界上有不少国家不仅在税务机关内部，而且在税务部门与银行、海关、保险、审计、企业登记等部门实现了计算机联网，实现了高度的信息共享。信息技术越发达，共享程度越高，对纳税人的监控能力就越强。
五、信息不对称下的博弈模型
在信息不对称条件下，纳税人与税务机关之间必然存在税收博弈，而这种博弈，谁将成功取决于力量的对比。如果政府通过行政和法律等手段加强对纳税人的制约，就会规范纳税人的遵从行为。如果政府漠视纳税人遵从与否，则会影响到税收征管效率，进而影响到税收的公平。因此，如何对纳税人进行激励和约束是当前税收征管急需解决的问题。
政府部门必须对纳税人的偷逃税行为给予严厉处罚。纳税人在作出是否纳税遵从时，要对遵从的成本与收益进行权衡；政府在对纳税人进行监管时也一样要对监管成本与监管收益（或者说是处罚成本与处罚收益）进行考察。纳税人的违法成本不仅与处罚力度有关，而且也与政府监管力度有关。
从某种程度上说，税务部门的税收征管和纳税人的税收缴纳是与生俱来的一对矛盾。由于经济学上存在“经济人”的假设，假设每个人都是自私自利的，那么对于纳税人来说，其目标是使自己的偷逃税成本最小化，偷逃税收益最大化。对于税务机关来说，其目标是以尽可能低的征管（稽查）成本获取最大的征管（稽查）收益。那么偷逃税与否和稽查与否都取决于成本与收益的对比。
假设税务机关的稽查概率为p, p∈[0,1]，则不稽查的概率为1-p；纳税人偷逃税的概率为q, q∈[0,1]，则不偷逃税的概率为1-q。C为税务机关的稽查成本，E为纳税人偷逃税给税务机关带来的损失，F为补税及罚款收益，U为纳税人偷逃税的收益，V为纳税人偷逃税的损失。则博弈矩阵如下：
给定q，税务机关选择稽查的期望收益为：
税务机关选择不稽查的期望收益为：
解（1）=（2），得q=C/F。
如果纳税人偷逃税的概率小于C/F，税务机关的最佳选择是不稽查；相反，如果纳税人偷逃税的概率大于C/F，则税务机关的选择是稽查；如果纳税人偷逃税的概率等于C/F，则税务机关可以随机地选择稽查或不稽查。
同样的道理，给定p，
纳税人选择偷逃税的期望收益分别为：
纳税人选择不偷逃税的期望收益分别为：
解（1）=（2），得p=U/V。
如果税务机关的稽查概率小于U/V，纳税人的最佳选择是偷逃税；如果税务机关的稽查概率大于U/V，纳税人的最佳选择是不偷逃税；如果税务机关的稽查概率等于U/V，则纳税人可随机选择偷逃税与否。
征纳博弈往往来自于涉税立场的对立。纳税人尤其是一些中小企业认为自己给整个社会带来了经济增长并创造了就业，为国家作出了很大的贡献，应该享受相应的税收上照顾。而税务机关并没有真正意识到这一点，从而在税收评估上过于严厉，在税收稽查中过于苛刻，这造成了税务机关与企业之间的征纳对立。不过最近几年，随着人们对大企业与中小企业的职能定位的进一步认识（大企业创造GDP和税收收入，中小企业创造GDP和就业），随着纳税服务意识的增强与行政管理的公开化，税务机关与企业之间的关系明显得到改善，纳税人遵从度有所提升，其征纳环境也变得更为和谐。为营造一个为纳税人服务的氛围，税务部门付出了巨大的努力，采取了多项措施，尤其注意服务态度。在办税服务厅，税务部门明显加强了服务力度，不断为纳税人提供最新税收政策信息及相应的咨询服务，同时采取各种形式进行税收政策培训，其回报就是纳税遵从度的提升换来的年年高幅的税收收入增长率。
六、激励机制
在组织行为学中，激励是指激发人的动机，使人朝着组织期望的目标前进的心理活动过程。激励的目的重在引导，而且通过意识形态的转变，通过认识的潜移默化，逐渐使某种行为、做法制度化或者习惯化。激励问题从本质上说还是一个信息问题，税务部门与纳税人之间的税收博弈最终还是反映到信息博弈上。
通过信息收集与信息甄别，税务部门和纳税人各自有不同的应对措施，但从促进纳税遵从的角度上说，税务机关应尽可能地为纳税人提供便利，强化服务，通过一系列的便民措施来巩固和谐的征纳关系，维持良性的征纳博弈态势。因此，在税收管理中，激励问题的核心就是：税务机关怎样才能使纳税人在达到自身利益最大化的同时，实现税收管理目标。从另一个角度讲就是税务机关如何使纳税人从自身利益出发，自愿或不得不选择与税收管理目标相一致的行动。为了实现这样的激励目标，需要正激励和负激励两种手段并用。正激励是指采取积极的或正面的选择性激励，如“税收减免”和“税收返还”等。负激励则是指严密的征管与惩罚约束机制，以使纳税人违反税法的成本大于遵从税法的支出，从而约束纳税人依法纳税，减少偷逃税款行为，抑止税收流失，提高征管效率。
激励的实施依然离不开博弈。而税收博弈是非对称信息博弈，也是一种重复博弈，重复博弈更有助于实现激励。同样的博弈重复多次，前一阶段的博弈不改变后一阶段的博弈结构，而且参与人都可以观测到过去的博弈历史。由于税收博弈的存在，对什么征税，征多少税，如何征，不仅取决于政府的选择，而且取决于纳税人对此的反映和行为选择。政府设计税制需要追求激励相容，也即要达到政府与纳税人共赢的局面。税收博弈既有政府与单个纳税人的博弈，也有政府与众多纳税人的博弈。前者更多地体现在政府在设计税收制度、制定税收政策和征管方式、办法的选择上；后者更多地体现在具体的税收征管办法和措施上，这既需要从总体上考虑纳税人的情况，也需要考虑到众多纳税人之间的差异。税收博弈的结果就是要达到一个双方都能满意的结局，也即一种博弈均衡。现在的问题在于：怎样的税制设计可以使税务机关征税与纳税人的遵从得以完美结合。这个问题其实也就是：如何通过激励机制的设计来使税收博弈达到一个近似完美的结局。政府制定税收法规政策旨在达到一定的收入目标和政策目标。纳税人应根据税法规定依法纳税，但是选择什么样的策略纳税，是诚实纳税还是有意规避税收，则是纳税人基于对税法的认识而独立作出的决策。每个纳税人的收入状况不同，税收负担率不同，纳税能力也不一样，在纳税过程中会在充分考虑自身利益最大化的基础上，根据自身对税收法律的认识来作出最优选择。对政府来说，税是必须要征的，而且要确保每年税收任务的完成；对纳税人来说，税也是必须要交的，这与适当的筹划工作也不矛盾。