第一节 拉美国家司法改革的主要目标

拉美国家的司法改革最初来源于对经济发展的诉求，是为了适应经济发展和民主巩固的需要。20世纪90年代以后，由于经济和民主制度的发展，公民社会在拉美各国决策过程中的作用日益显现，其所关注的重点主要是在司法改革的社会正义实现方面。

一 经济上转型为更为开放的市场经济，促进经济发展

1940～1968年是拉美国家实行进口替代工业化战略的“黄金时期”。所谓进口替代工业化战略，就是力图通过建立和发展本国的工业，替代过去从国外进口工业品，以带动经济增长，实现国家工业化的努力或实践。到20世纪50年代末期为止，进口替代工业化战略取得了相当大的成就，巴西、墨西哥等拉美主要国家成为世界上比较重要的新兴工业国家，形成了相对完善的工业体系。拉美战后实现经济起飞的“巴西奇迹”和“墨西哥奇迹”都是在进口替代工业化战略的背景下实现的。

然而，长期执行进口替代工业化这种内向型的发展战略，尤其是进口替代工业化战略的深化，使拉美国家的经济发展陷入了困境。从20世纪60年代中期至1973年第一次世界石油危机爆发，拉美国家已经由一般消费品进口替代转向耐用消费品、中间产品和部分资本货的进口替代，开始发展汽车、钢铁、化工、家用电器以及电子工业等，这就使拉美国家的制造业有了资本密集型和技术密集型的特点。这些产品不仅需要专业化生产，而且投资大、技术复杂，进口需求高。而内部资金积累缓慢、资金普遍不足使拉美国家增加了对外资和进口的依赖。可以看出，进口替代工业化模式越深入发展，资本密集型和技术密集型的特点就越明显，拉美国家对进口的依赖就越大，反过来对出口的要求也就更高。否则，进口替代工业化发展战略就难以持续。然而，又恰恰是长期执行进口替代工业化发展战略，导致拉美国家的对外出口无法供应该战略深化所需要的外汇资金。进口替代工业化发展模式最终使拉美国家经济陷入了困境，使拉美国家不得不进行战略调整。

20世纪70年代，石油危机的爆发使拉美国家发生了债务危机，经济停滞、通货膨胀也在加剧。也就是从这时候开始，一些拉美国家开始与进口替代工业化模式分道扬镳。20世纪60年代拉美国家发展政策面临的挑战并没有使进口替代工业化的弊端得到彻底的清除，相反，一些缺陷表现得更加明显。拉美国家开始了发展战略的转变过程。智利、阿根廷和乌拉圭等国开始全面抛弃进口替代工业化发展模式，奉行所谓的货币主义战略。其中，智利是开始这种转变较早，并具有代表性的国家。智利强调经济增长以对外贸易为主，由内向发展转为外向发展，实行自由市场经济模式，减少国家干预，大力调整产业结构，彻底开放国内市场等一系列重大的经济体制改革。

20世纪80年代，债务危机使拉美国家的进口替代战略难以为继，不得不进行“第二代改革”，由国家干预经济逐渐转向开放的市场经济。1989年出炉的“华盛顿共识”推动了拉美国家的市场化改革。1989年美国国际经济研究所邀请国际货币基金组织、世界银行、美洲开发银行和美国财政部以及拉美国家的研究人员在华盛顿召开研讨会，旨在为拉美国家经济改革提供方案和对策。曾任职世界银行的美国国际经济研究所的经济学家约翰·威廉姆森（John Williamson）执笔撰写了《华盛顿共识》，系统地提出了与上述各机构达成共识的指导拉美经济改革的各项主张，具体包括四个方面的10项政策措施。

在财政政策方面，一是实行紧缩政策、削减公共福利开支、防止通货膨胀、加强财政纪律；二是把政府支出的重点转向经济回报高和有利于改善收入分配的领域，如基本医疗保健、基础教育和基础设施；三是改革税收，降低边际税率和扩大税基。

在货币政策方面，一是实行利率自由化；二是采用具有竞争性的汇率制度。

在贸易和资金政策方面，一是实行贸易自由化；二是实行资本准入，尤其是外国直接投资准入自由化。

在宏观产业政策方面，一是实行私有化；二是放松政府管制，消除市场准入和退出的障碍；三是保护产权。

上述10项措施得到了世界银行等国际金融机构的支持。由于国际机构的总部和美国财政部都在华盛顿，加之会议在华盛顿召开，因此这一共识被称作“华盛顿共识”。在威廉姆森看来，由于这些思想秉承了亚当·斯密自由竞争的经济思想，与西方自由主义传统一脉相承。后来人们将这些观点称为“新自由主义的政策宣言”。体现“华盛顿共识”的政策主张，从20世纪90年代起曾由国际货币基金组织、世界银行等国际组织在发展中国家及转轨国家推动，其后果引起较大争议。拉美国家后来的左派领导人攻击新自由主义和华盛顿共识，认为是这种政策造成了更大的财富分配不平等，甚至造成了国家经济的衰退；在次贷危机、全球信贷危机愈演愈烈背景下的2009年二十国集团伦敦峰会上，英国首相戈登·布朗称“旧有的华盛顿共识已经终结”。但不可否认的是，正是这些政策使拉美国家从债务危机和恶性通货膨胀中走出来，经济和贸易都获得了一定发展；同样不可否认的是，多数拉美国家的发展战略当前仍然处于华盛顿共识的框架中，左派领导人所做的仅仅是对某些方面的修修补补，并没有找到新自由主义的替代方案。但在另一方面，委内瑞拉、厄瓜多尔和玻利维亚等激进左翼打出了“21世纪社会主义”和“社群社会主义”等旗号，对新自由主义模式进行大刀阔斧的变革，有可能形成一种替代新自由主义的新模式。

华盛顿共识以及后来拉美国家的经济改革和发展战略调整，正是拉美国家司法改革的大背景。司法改革在很大意义上从属于这样的战略调整，而经济改革中的保护产权、贸易自由等主张，同时也是司法改革的重要目标。

二 政治上推动民主化深入发展，巩固民主政治

本书第二章第二节已经论述了有关民主化与司法改革的关系，这里需要补充的是国家与社会之间的关系与司法改革，以及民主巩固与司法改革关系的最新进展情况，即司法政治化（Politicization of the Judiciary）和政治司法化（Judicialization of Politics）问题。

在民主化进程中，国家改革一般只重视立法、行政和司法三权关系的紧张状态，司法改革也仅限于三个权力部门之间关系的调整，而对司法改革更具有实质意义的国家与社会的紧张关系却常被人们所忽视。

关于国家与社会之间的紧张状态，大体有以下三种形式。首先，革命或武装斗争是二者之间最为紧张的状态。这种紧张状态充斥于拉美国家独立以来的历史中，至今墨西哥萨帕塔民族解放军、哥伦比亚革命武装力量等组织仍然以武力对抗政府。即使在没有武装冲突的国家，在缺乏政治参与渠道或司法途径获得正义、维护自身利益的情况下，公民或利益集团同样可能采取非法形式，如社会暴力等寻求利益表达。第二种是如西方学者所言称的“隐遁”。所谓“隐遁”，是权威主义制度下的产物，是政治压制下所表现出的消极与冷漠。在国家与社会之间的第三种紧张状态是“忠诚”, “忠诚”是严厉的压制体制下的产物。一般说来，“忠诚并不伴随社会对国家采取其他积极行动”, “人们证明自己忠诚的目的是推动国家采取表面上看来符合统治者利益的政策，从而试图在长远意义上违背统治者的利益而达到完全不同的其他目标”。因此，在这种状态下，统治者从社会上获取的信息是虚假的、失真的，基于这些信息所形成的决策一旦付诸实践，就难免失灵或失败。因此，“忠诚”状态下的国家与社会关系，其危害性和危险性并不亚于国家与社会的“隐遁”状态。统治表面看起来十分牢固，但它也可能在某一天突然崩溃，这是“忠诚”关系最糟糕的结果。

在拉美国家，司法改革的动力最开始来自经济危机的压力，民主化以来则又增加了来自多元政治民主的压力，或者说来自一个强大的反对党的存在。随着民主化的深入发展，国家与社会之间的紧张关系为司法改革注入了新的动力。其实，即使在没有多元政治的社会中，也并不意味着司法改革缺乏动力，只不过这种动力往往是以革命、隐遁或忠诚等其他方式表现出来的。

作为“宪法之父”的麦迪逊，在思考权力的建构时，显然是把国家与社会、政府与臣民关系的重要性置于三权关系之上。他指出，“如果人人都是天使，就不需要任何政府了。如果天使统治人就不需要对政府有任何外来的和内在的控制了。在组织一个人统治人的政府时，最大的困难在于必须首先使政府管理被统治者，然后再使政府管理自身”。很显然，麦迪逊将国家与社会、统治者与被统治者的关系置于三权关系之上。因此，在我们论及今天的司法改革时，如果忽视或回避国家与社会的紧张关系，就不能正确认识司法改革的紧迫性和重要性。

三 建立高质量的司法体系，反对腐败，实现社会正义

腐败，通常定义为利用公共权力谋取私利。所谓私利包括一切有利于当事人的物质和非物质利益。反对腐败与在经济生活中降低交易成本、促进经济增长和在社会生活中实现社会正义密切相关。透明国际在2007年全球司法腐败的报告中指出，“一个国家腐败的一般程度与司法腐败的程度紧密相关，这是当今的现实”。

腐败是人类社会的一大恶疾。古往今来，多少先贤智者都在探索腐败产生的根源，以求得有效反对腐败的良方。归纳起来，学界对腐败产生根源的研究主要集中在以下几点。

第一是来自经济方面的解释。这可能是人类社会产生腐败的最早、最根本的原因。经济发展可能是腐败产生的共同根源。持这一观点的学者多列举这样的事实，即当今世界富有的国家比贫穷的国家腐败程度要轻得多。或者是由于在富国寻租的倾向较弱，或者是由于容易获得资源而缺乏更多腐败的动力。腐败还可能使经济增长速度减缓。总之，腐败的程度与人均收入成反比关系，所谓“高薪养廉”的政策大概就是基于这样的认识。还有学者认为腐败产生的另一个政治经济变量是国际贸易，认为一个国家的市场开放程度与腐败程度呈负相关关系。

第二是文化和历史方面的解释。特里斯曼（Treisman）就认为，腐败的水平取决于人们对以下几个方面的宗教态度，即社会等级制度、家庭关系以及政府与教会权威的关系。清教是个人主义文化的代表，而天主教或伊斯兰教社会更为等级化，与公共道义和民族精神紧密相关。他认为清教观念与腐败程度成负相关关系。他还发现，一旦考虑了经济发展因素，民族语言的碎片化或不统一对腐败的影响就不再那么重要了。另一方面，社会资本也是影响腐败的重要因素。罗特施泰因（Rothstein）和乌斯兰尔（Uslaner）认为社会信任水平高会降低腐败的传播。他们主要是从经济平等和机会平等的角度来讲社会信任的，认为腐败和公民之间的信任关系成负相关关系。从这方面来讲，不平等的功能就像腐败设下的陷阱。从文化和历史角度来解释腐败的程度，在许多学者看来更具说服力。

第三是来自政治方面的解释。也有学者从政治体制的角度来研究腐败，如库尼科娃（Kunicova）和罗斯·阿克尔曼（Rose-Ackerman）就发现比例代表制比多元体制更容易受到腐败和政治寻租的影响，尤其是比例代表制和总统制相结合时更是如此。这个结论的前提是比例代表制削弱了选民对官员的监督能力。塔韦里尼（Tabellini）和特雷比（Trebbi）等通过研究指出选区更大的国家腐败就更少些，而政党提名制（party-list electoral system）带来的腐败似乎更多。此外，腐败与前文提到的选民对官员的监督能力密切相关，如新闻出版自由就可能提高公民社会控制腐败行为的能力。

第四种解释就来自本文研究的法律与司法体系了。特里斯曼认为直接影响腐败行为曝光和被惩罚的风险的最重要因素有两个：一是界定一个国家公共部门和私人关系的法律体系，它规定了公民的权利和义务；二是司法体系，它负责解决当事人的内部冲突，实现法律的一般要求。

法律和司法体系与腐败的关系在20世纪90年代以来开始受到学者的关注。拉波尔塔（La Porta）等人遵循哈耶克的传统，认为普通法系比民法法系提供了更好的反对独裁政府的条件，认为普通法系对私有产权的分配比民法法系更有效率。特里斯曼则认为来自不同殖民地的法律渊源不同，对其以后的发展结果影响大不相同。他认为法律对权利和责任的分配并不重要，关键是国家的法律体系要制衡独裁行为产生的影响。赫茨菲尔德（Herzfeld）和韦斯（Weiss）发现法治和腐败行为之间有重要的内部关系。ICRG （International Country Risk Guide）用“法律与秩序”的指标来衡量一个国家的公民愿意接受既定制度，并适用和遵守现有法律的程度。该组织认为腐败与该指标呈负相关关系。虽然这个指标只是对这种关系做了抽象评价，也没有区分影响法治的各种不同因素，如司法机构、司法体系的不同特征等，但毕竟人们都相信，腐败就是法治缺失的代名词。第四种关于腐败的解释自然使人们认识到，一个高效运作的司法体系和一个高质量的司法机构可以降低腐败的程度。

腐败损害治理、经济发展和社会正义，而有效实现治理，促进经济发展，实现社会正义，这一切显然离不开一个高效而公正的司法体系。因此，反对腐败、实现社会正义就成为司法改革的题中应有之义。虽然也有学者认为腐败是社会运转的润滑剂，并在一定程度上促进投资和经济增长，但这样的观点永远不会占据主流。更多的学者还是从腐败产生的根源出发，探寻反对腐败的方法。目前，人们普遍认为，一个高质量的司法机构会遏制腐败的产生，因为它可以解决法官责任与独立性之间的紧张关系，依法有效、公正裁判当事人之间的冲突，而不必贿赂或依靠政治权势。反之，一个腐败、无效的司法机构不但不能迅速解决社会冲突，还会削弱国际社会应对跨国犯罪和恐怖主义的能力，减缓贸易、经济增长和人类发展的步伐。更重要的是，它不能公正地解决公民之间、公民与政府之间的争端。

透明国际的报告把产生司法腐败的原因归结为两个方面：一是政治干预司法机构，二是贿赂。就前者而言，尽管拉美的司法改革进行了十几年，尽管法律规定了法官和法院等独立工作的权力，但司法机构的独立性还是面临着权力日益强大的行政机构和经济实体的压力。在阿根廷，这种影响在上升。一个例子就是在2006年11月，一位梅内姆时期任命的法官竟然裁定执政党的竞选资金不违反2002年竞选资金筹措法，仅仅因为该党辩称“不知道”就裁定其不负任何责任。就后一方面而言，贿赂出现在司法体系运作的每一个节点上：法官勒索当事人钱财，律师多收“办案费”，庇护主义、裙带关系和政治权势的影响当然也会鱼贯而入。这些贿赂现象的存在极大地影响了司法机构在公民中的威信，缺乏公民信任的机构自然难以承担促进交易和社会公正的重任。

司法改革的目标就是要建立一个“运行良好”的司法体系，或一个能够“公正”与“有效”地决定法律争端的法院体制。所谓“公正”，就是法官能够在审判案件时适用法律，以事实为依据，而不受任何“不相关”因素的影响；所谓“有效”，主要是指司法机关能及时裁判，避免过分延误正义，而且司法裁判能够得到其他机构和官员的尊重与执行。当然，司法的公正与效率有时存在着矛盾，这里我们姑且省略效率因素，研究实现司法公正，也就是社会正义的影响因素。

如果把实现社会正义作为应变量（dependent variable），那么司法独立就是自变量（independent variable）。司法独立包括两个方面，一是法官独立，即法官独立裁判，不受其他权势阶层或政治机构的影响；二是法院独立，即法院的裁判不受其他政治机构的影响。下面我们就探讨一下司法独立与实现社会正义的关系。

从法官的方面来讲，主观方面的能力主要受两个因素的影响，一是职业素质（professional quality），这主要由法官的教育和培训来决定，它使法官可以正确地理解和适用法律；二是道德诚信（moral integrity），法官接受公共职位应该遵守职业道德规范。具备上述主观方面的条件，法官就可以做到公正裁判了吗？不一定。因为法官的裁判还受到客观方面条件的影响，比如权力部门或政党机构的干预，因为它们可能控制着对法官来说非常重要的社会资源；又如富有影响力的社会团体的影响，如媒体的不利报道，就有可能影响法官的公正裁判。此外，还有人情关系和腐败等因素也会影响法官裁判的过程和结果。

实现司法独立就是要使法官和司法机构尽量避免受到上述因素的影响。影响司法独立的环境因素大致有以下四种：一是法官的任职条件，包括任命和罢免两个方面；二是法官的工作条件，包括法官任职期间的工资和福利条件（如住房、交通和社会保险等）以及办案经费等司法资源；三是法官对司法裁判的个人责任问题；四是司法腐败问题，实际上司法独立可能取消或削弱对法官和司法机构的外在制衡因素，使道德素质不高的法官在腐败面前变本加厉，这就涉及司法制裁的有效性问题。

综上所述，我们就可以得出如下等式：

Yj=Xedu+Xtrain+（Xapr+Xwc+Xind）（Xmi+Xcor）

其中，Yj是应变量司法公正的实现程度，自变量Xedu和Xtrain决定了法官的职业化程度（Xprof）, Xmi 是指法官的道德素质，Xcor指法律制裁的有效性，法官的任职条件、工作条件和个人责任（Xapr+Xwc+Xind）决定着法官的独立程度。这样，虽然司法公正的实现程度仍然很难测度，但司法公正与影响其实现的因素之间的关系就非常清楚了。当然，每一个因素又可以继续细分为若干因素加以研究，如任职条件可以细分为任职资格、任免程序、任免机关、任期长短等，公式只是为了简单明了地表述它们之间的复杂关系。

既然高质量的司法体系是遏制腐败、实现社会正义的重要制度保证，那么什么是高质量的司法体系呢？高质量的司法体系应该能有效、独立和公正地裁决各种权利关系，解决冲突，使腐败分子得到应有的惩罚，同时形成威慑力量。从时间角度来看，有效是指法院按照法律规定的时间处理案件；从程序角度来看，有效是指法院按照既定的法律程序或当事人均可接受的程序处理案件。所谓独立，是指法院和法官根据法律来处理案件，而不受外部其他政治、经济和社会力量的影响。所谓公正，就是处理案件中给以实质公正，在解决冲突时考虑实质的法律寓意，而不是依靠可能对取得公正结果有害的所谓专业性或学术性解释。

司法体系的独立和效率一直受到拉美社会各界的关注，因为人们认为其与强民主（strong democracy）密切相关。独立，涉及法院独立的水平，如宪法或法律规定法官的选任，使政治等外部影响服从于法律等。关于效率的测量，一个优先的指标就是“结案率”（clearance rate），即法院已经判决的案件与案件总量之比。其主要目的是要求法院减少案件积压，帮助法院制定结案的时间表。在拉丁美洲国家，人们的一个普遍观念是，法院并不完全是法律的帝国，它还是法官或其他政府官员寻租的地方。在拉丁美洲，诉讼是耗时又费力的事情。除了某些例外情况，通常一个民事案件的审理需要耗时两年多：在阿根廷民事诉讼平均需要2年多，智利和哥伦比亚需要2年零9个月，哥斯达黎加为10个月零1周，巴拉圭超过2年，秘鲁为4年零6个月，乌拉圭为8个月。此外，案件积压也是拉丁美洲国家司法制度的顽疾：阿根廷1991年案件积压率为94%，玻利维亚1993年案件积压率为50%，哥伦比亚1994年为37%，厄瓜多尔1990年为42%，秘鲁1993年为59%。拉丁美洲的司法审判以低效率而闻名，一方面是当事人为了求得案件的加快审理向法官提供好处，另一方面，法官有充裕的时间在当事人之间和律师之间周旋。因此，改革之初对法官寻租现象的分析是不能忽视的。

虽然结案率这个指标并不完全可靠，因为法院的结案率因国家的司法改革方案的不同而不同，但总的来说，实行司法改革的国家在这方面都有所进步。

关于高质量司法体系的测量，法官的数量、法庭的位置和法律服务的可获得性、不同级别司法机构的预算和法官的工资等，也为高质量司法体系的建设提供了目标参考。不过，法官和法院因素并不能完全决定司法体系的质量。此外，法院人事管理和行政管理、检察院和检察官、组织良好的公共辩护机构等也对司法体系的质量产生重要影响。