1.5 拉美国家实行扩张性财政政策的实践

1.5.1 拉美国家实施扩张性财政政策的背景

1950—1980年是拉丁美洲国家工业化进程最快的30年。经过30年的发展，拉丁美洲地区的经济结构发生了较大的变化。30年间工业产值增加5.2倍，工业产值占GDP的比重由29.8%上升到35.6%，而同期农业产值只增加了1.8倍，农业产值占GDP的比重由20.8%下降到11.1%。

在这30年的工业化进程中，该地区各国政府积极推行了进口替代战略和“赤字财政”的扩张性财政政策。拉美国家选择扩张性的财政政策（“赤字财政”）战略的主要原因出于以下几点：

一是国际资本市场上资金供过于求。这为拉美国家实行“赤字财政”的扩张性财政政策提供了融资的便利。1973年“布雷顿森林”国际货币体系崩溃后，西方发达国家为了防止竞争地位恶化，普遍采用了浮动汇率制。同时，由于国际市场原材料价格上涨，特别是原油价格暴涨，西方发达国家普遍出现了高通货膨胀。1974年和1975年，OECD成员国平均消费物价指数分别上涨13.4%和11.3%，其中美国1974年和1975年的通货膨胀率也分别达到13.2%和11.2%。对此西方国家普遍采取了控制内需的宏观经济政策，结果这些国家对国际资本市场上的资金需求减少。而与此同时，世界石油输出国的巨额贸易顺差回流国际资本市场，扩大了国际商业银行的资金供应。国际资本市场上，资金明显供给过剩。这就为拉美各国的财政融资提供了便利。

二是拉丁美洲国家工业化加速，需要大量资金，从而为大量举借外债提供了需求。20世纪70年代初，拉丁美洲大部分国家的工业化程度都得到了比较快的提高。国际资本市场特别看好这些半工业化国家，尤其是国际私人银行的资本。拉丁美洲国家的领导人也过于乐观地估计了形势，纷纷大量对外举债，推动经济发展，这就为大规模举借外债提供了需求。在1974—1981年拉美地区对外举债的高峰期，外资流入量大幅上升。例如，1974年的外资流入量比1973年增加50%。1975年的外资流入量（160亿美元）已相当于1973年的2倍，1978年已相当于1973年的3倍。1981年达到创纪录的483亿美元，相当于1973年的6倍。

三是国际放款机构的干预，使一些国家放松对外举债的限制。拉美主要石油出口国委内瑞拉占本地区石油出口量的50%以上，虽然作为石油输出国组织成员而受到限产约束，但其石油出口收入从1972年的31亿美元增至1981年的193亿美元。但墨西哥、厄瓜多尔等国则不受限产约束，其中墨西哥石油产量由1973年占拉美总产量9%增至1982年的44%。这些国家石油收入大量增加，外债也迅速增长。原因就是国际放款机构“向这些国家施加强大压力，要求它们放松信贷限制多借贷款”。

四是一些拉美国家经济上对单一能源结构的依赖，导致经济结构的畸形化，从而造成对外贸易的结构不对称。大多数拉美国家是石油进口国，在长期得到廉价石油供应的环境下，形成了严重依赖石油的能源结构。这些国家的石油及其副产品进口从1973年的10亿美元增至1981年的150亿美元。面对严重的外贸失衡，这些国家并没有调整经济增长速度和结构，而是转向负债发展。

1.5.2 拉美国家实行“赤字财政”政策的积极效果

拉美国家实施“赤字财政”的扩张性财政政策的积极成效主要体现在以下几方面：

大量外资的流入，使拉丁美洲国家成功地避开了1974—1975年的世界经济衰退，使该地区在1974年之后仍保持了较高的经济增长率（见表1-1）。尽管这个地区在1974—1980年的增长速度比1956—1973年间要低，但比同期的工业化国家却要高得多。

经济发展水平提高，人均GDP上升。1980年，拉美地区国内生产总值约为1950年的5倍。据美洲开发银行提供的25个拉美国家的统计，1980年拉美人均国内生产总值为2288美元。

经济的发展带动了社会的其他方面取得巨大进步。截止到1980年，拉丁美洲人口数为3.59亿，其中城市人口占65.5%，城市化的速度加快。同时，拉美国家的国民教育普遍有了很大的发展，拉美小学注册率达到82.3%，其中部分国家已达到或接近100%。中学教育发展速度实际上比小学更快。其中拉美所有大、中国家的发展速度尤为明显。大学（18—23岁）注册变化更加引人注目，大学适龄青年入学率超过10%的国家已有20个，其中11个国家达到20%—45%。15岁以上人口文盲比例降为23%。

但是，这一政策在长期内连续实行的结果，并不全是积极的，其负面效应也是显而易见的。

1.5.3 拉美国家的债务危机导致预算危机

1982年8月，墨西哥因无力偿还到期外债本息，诱发了一场席卷整个拉丁美洲的严重债务危机。这场债务危机的爆发，标志着拉美经济在二战后漫长增长期的结束，并引起持续的衰退，以致从经济增长的角度看，整个20世纪80年代成了拉美地区“失去的十年”。债务危机导致了两方面的后果：一方面，财政赤字由国外融资向国内融资转移，结果引发了恶性通货膨胀。另一方面，又造成了大规模的资本外逃。

1973年之后，由于国际私人银行的资金以贷款的形式源源不断流向拉美国家。拉美地区外债余额由1975年的784亿美元，猛增至1982年的3083亿美元。国外贷款的可获得性，使拉美国家的一些政府能够急剧扩张政府支出，而无需增加税收，或承受扩张通货融资的成本。当然，大量的外国借款只能维持有限的一段时间。外债还本付息的数额越来越大，只能靠每年借入新债来解决，这等于流入的实际外资量逐年减少，由此形成了经济上一种外部的脆弱性。

20世纪80年代初，当外国资本突然停止流入时，债务国政府便无力马上削减开支或提高税收，以弥补财政差额。这就导致了赤字由国外融资向国内融资转移。结果在20世纪80年代，许多拉美国家的政府不得不依靠通货膨胀税（铸币税）来支付借款。拉美国家也因此经历了历史上最严重的通货膨胀。

例如，1982年玻利维亚对通货膨胀税的依赖日益增长，造成了1984—1985年的恶性通货膨胀。其他一些国家的政府坚持通过国内资本市场获得国内储蓄资金，才把通胀性税收推迟了一段时间。但即使在那些国家，国内资本市场上可借的资金数量也是有限的，大多数国家最终不得不增加通货扩张来融资。

财政赤字和汇率高估的一个负面效应是大规模的资本外逃。当国内居民为了将财富转移到国外而把国内财富转换为外汇时，就发生了资本外逃。在实施固定汇率制和开放资本市场的国家中，这可以通过合法手段实现，只要将本国货币转换为外汇即可。在实施资本管制的国家中，这一过程就得通过非法手段实现。20世纪70年代和80年代早期，随着拉美国家对外国银行负债增加，这些国家的居民大量增加对国外资产的持有，发生了大规模的资本外逃。

资本外逃和财政赤字联系很直接。固定汇率制下，政府通过向中央银行借债为赤字融资，会导致居民手中通货持有量的过度增加。居民按官方汇率将这些货币转换成外汇。中央银行的外汇储备减少，公众持有的外汇增加。公众将外汇存在境外，就产生了资本外逃。

资本外逃会因为对未来通货贬值的预期而加剧。在20世纪70年代后期，人们日益清楚地看到拉美国家的币值高估。为了避免即将到来的贬值的影响，私人部门开始将资产向国外转移。

1.5.4 拉美国家债务危机的成因

上述拉美国家债务危机的形成和发展，其成因主要在以下几个方面：其一是，大量举借外债为政府扩张性财政政策下的大量政府支出融资，使得财政风险变大。

国外大量低息贷款的流入，使拉美国家对经济形势作出了不正确的判断。这些国家纷纷采取扩大公共开支（包括日常开支和公共投资）的扩张性财政政策，尤其是墨西哥等石油输出国更是如此。

实际上，在负债严重的国家，如阿根廷、巴西、墨西哥，公共部门赤字是债务问题的核心。在1973年石油危机之后，巴西致力于实施以公共投资和能源替代为基础的发展战略，这些投资项目需要从国外获得巨额资金。墨西哥的财政扩张部分地可以用对石油行业的巨额投资来解释，这一政策基于对石油价格前景的过于乐观的估计。该国政府忽视了20世纪80年代早期世界石油市场可能发生衰退的初步迹象，结果，公共投资持续保持了扩张的势头。1982年墨西哥政府的财政赤字达到了一个新纪录：占到了GDP的13%。

阿根廷也同样存在巨大的财政赤字。在这个国家，赤字是由另外几个原因引起的。这主要是：20世纪70年代的政治动荡，70年代末80年代初马岛战争导致的巨大国防开支，无效率的国营企业，地方政府的长期赤字，以及税收征缴的无力。巨额的外国借款可使政府在短时期内避免以通货膨胀方式进行融资。但是最终由于国际贷款紧张，阿根廷还是陷入了恶性通货膨胀之中。

拉美政府举借外债来扩大公共开支的做法，尽管刺激了国内总需求的上升，但却带来了两种不良后果：一是加剧了国内通货膨胀；二是引起进口急剧扩张，贸易赤字连年加大，不得不靠外债来填补，结果对外债的依赖性越来越大。同时，由于在流入拉美地区的资金中，私人银行占的比例急剧上升。这就加剧了资金输入的不稳定性。在流入拉美地区的外资中，私人银行资本由1966—1970年间占12%，增加到20世纪70年代末期的70%。1982年底，拉美地区的外债余额超过3000亿美元，其中80%属欠私人银行债务。

1981年，国际石油价格下跌，国际上私人银行的态度立即发生变化。拉美各国居民也看到形势不妙，纷纷将资本向国外转移，结果引起国际储备迅速下降。面对这种情况，拉美国家不得不大幅度降低汇率，开始和债权银行谈判，延期偿还负债本息，并实施严厉的经济调整方案。最终导致通货恶性膨胀，投资萎缩，生产下降，失业剧增。

其二是，收入分配差距过大影响了政府的课税能力。在拉美国家中，经济政策上存在“民粹主义政策”的倾向，即政府为了获得公众支持而实施了庞大的财政支出计划，即使这些项目的成本超出政府的偿还能力也在所不惜。

“民粹主义政策”形成的一个原因是拉美国家收入的巨大差距。富人们掌握了国民收入的很大份额。经济实力转化为政治力量，使他们被免于课征重税。而低收入阶层虽然在国民收入中仅占较小份额，但是他们在人口中的巨大比重，转化为对公共支出的巨大需求。两者结合产生了对财政支出的巨大需求，而政府却无力增加税收。

其三是，相关政策的失误。首先是汇率和贸易政策的失误。这些国家为了反通货膨胀，广泛使用了两种政策：一是敞开从国外进口各种商品，以抑制国内物价上涨；二是保持汇率高估状态，即所谓汇率滞后政策，其目的是通过汇率稳定对通货膨胀的预期，从而降低通货膨胀速度。然而，对汇率的高估再加上国内的高利率，使得出口生产处于非常不利的地位。与此同时，汇率高估与关税大幅降低结合在一起，使一些与进口商品相竞争的生产部门受到沉重打击。其结果是出口增长下降的同时，越来越多的以满足国内需求为主的生产企业不再具有竞争力，从而让位于进口商品。结果导致贸易赤字增加，外债不断增加，还本付息额也逐年加大。其次是，盲目推行金融自由化的政策。20世纪70年代后半期，部分拉美国家的实际利率骤然上升也是导致危机的原因之一。实际利率的这种变动是金融自由化政策的直接结果。20世纪70年代中期，随着新经济自由主义中现代货币主义思潮影响的扩大，一些拉美国家开始推行金融自由化改革。此举旨在消除信贷配置中的扭曲现象，并通过放开利率来吸引国内储蓄和扩大资本市场。结果造成国内实际利率迅速上升，且远远高出国际利率水平。过高的利率显然不利于投资，从长远看，也势必影响企业和金融系统的偿付能力。

其四是，不利的外部因素。在导致拉美国家债务危机爆发的原因中有两个外部因素不容忽视：首先是20世纪80年代中期西方发达国家经济再次陷入衰退。第一次石油危机之后的1974年和1975年，西方发达国家的经济曾一度陷入衰退，但从1976年起转入恢复期。1980年，西方国家的经济再度陷入衰退，而且伴随着严重的失业现象。于是，这些国家采取了更加严厉的贸易保护主义政策，导致国际贸易的停滞和下降。国际市场上原料和初级产品价格普遍下跌。这一变化给拉美国家的出口造成了冲击。据统计，在1977—1983年间，拉美非石油出口国的贸易比价累计下降了38%。其次是国际金融市场的利率大幅上升。1974年，西方发达国家出现经济“滞胀”局面。1974年和1975年，OECD成员国的平均消费物价指数也分别上涨了13.4%和11.3%，因此，西方发达国家把降低通货膨胀置于优先地位，严格控制货币供应量和公共财政赤字。从1978年起，在一些主要的国际金融中心，利率明显上升，实际利率达到了20世纪30年代经济大萧条以来的最高水平。国际金融市场利率的这种变动，成为引发拉美债务危机的重要因素。一方面，高利率遏制了发达国家的经济恢复，从而降低了对拉美出口商品的需求；另一方面，拉美国家举借的大量外债是按浮动利率计息的，利率大幅度提高大大增加了拉美国家的利息支付额，继而扩大了经常账户赤字，引起了资金外流。1977年拉美地区支付外债利息将近69亿美元，1982年猛增至390亿美元。1983年和1977年相比，拉美地区外债总额增加195%，而债务利息增加415%。

过高的外债比例，使拉美国家政府的抗风险能力大为下降。一旦外界发生不利的变化，政府只有求助于通货膨胀税（铸币税），甚至减少必要的公共开支，而这样将导致严重的经济后果。