第二节州县行政治理结构及行政地位_晚清两湖地区州县行政研究-QQ阅读女频幻言网

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第二节州县行政治理结构及行政地位

一治理结构

清代州县的职官包括正印官、佐贰官和杂职官，州的正印官称知州，佐贰官有州同、州判，杂职官有学正、训导、吏目、巡检、驿丞、库大使等；县的正印官称知县，佐贰官有县丞、主簿，杂职官有教谕、典史、巡检、驿丞、税课大使、仓官等。州县职官的品级和职掌，清代有法律规定，据《清史稿》卷116《职官三》载：

州，知州一人。初制，从五品，乾隆五十五年改直隶州正五品。州同从六品，州判从七品，无额。其属吏目一人，从九品。知州掌一州治理，属州视县，直隶州视府，惟无附廓县。州同、州判分掌粮务、水利、防海、管河诸职；吏目掌司奸盗、察狱囚、典簿录。

县，知县一人，正七品；县丞一人，正八品；主簿无定员，正九品；典史一人，未入流。知县掌一县治理，决讼断辟、劝农赈贫、讨猾除奸、兴养立教，凡贡士、读法、养老、祀神，靡所不综；县丞、主簿分掌粮马、征税、户籍、缉捕诸职；典史掌稽检狱囚，无丞、簿兼领其事。

儒学，州学正正八品；训导、教谕从八品，训导各县一名。学正、教谕掌训迪学校生徒，课徒业勤惰，评品行优劣，以听于学政；训导佐之，例用本省人……

清代在各州县所设治的正式职官有三类：

一是正印官，即各直隶州、属州的知州，各直隶厅、属厅的同知、通判和各县的知县。

清代州县官员的来源，按清代选官制度，以进士、举人、贡生出身者为正途，捐纳、保举、吏员出身者为杂途，而知州、知县正杂途均有。清代州县官的出身，主要分为两大类：科举入仕：最优者是庶吉士散馆后外放的知县、最普遍者是考取进士后由吏部分发到各省选用的知县、等而下之者是举人经过一定的时间和条件出任为知县、最次者为贡生经过考试，验看等步骤出任为知县的[14]；第二类就是捐纳、保举入仕。部分捐纳、保举人员以知县任用，分发各省候补。直隶州和属州知州，由相应资历的官员升调、补用、铨选。

清代州县官的任用有法定的制度和程序。凡候选县官于吏部经过七项考核程序：一是别其流品，即要身家清白；二是观其身言，即要品貌端正、言谈流利，身体健康；三是核其事故，即看有无过错和未结的案子、父母丧在身等；四是论其资考，即查考俸期；五是定其期限，即要赶上铨选时间；六是密其回避；七是验其文凭。[15]最后等到单月选或双月选，在吏部抽签，抽到哪儿就在吏部领取委任告敕，奉敕上任。

清代的县等制度是同州县官任用制度结合在一起的。清代的州县缺，以“冲、繁、疲、难”四字为标准而分为简、中、要、最要四等。冲者地方冲要，繁者事务繁重，疲者民性疲玩，难者民风强悍难治。其冲、繁、疲、难四字俱占者为最要缺；其占据三字者为要缺；其占据二字者为中缺；其仅占—字或四字俱不占者为简缺。一般说来，最要缺、要缺和中缺为题缺、调缺，简缺为留缺、选缺。县等的划分会随各州县政治、经济、社会情况的变迁而改变。与县同属于第三级地方政区的属州和直隶州知州的直辖州域，一般说来均属要缺，其中不少系由县和属州升置。

州县等级不同，其正印官的养廉银数额也因之而有差别，且各省互不相同，少者每年数百两，多者两千余两。

关于清代知州知县的职掌，《清朝文献通考》云，知县掌一县之政，亲理民务，其责任与知州同，凡刑名钱谷之事，无不亲理。[16]台湾徐炳宪先生认为清代知县的职权范围即是六房日常办理之事务：吏政权包括稽察佐杂、聘用幕宾、统驭胥吏和约束差役四个方面，户政权包括征收田赋杂赋、办理漕务、筹办救济、劝农与劝垦，礼政权包括振兴学校、举办社教、端正礼俗和举行祭祀，兵政权包括管理驿传、编查保甲二项，刑政权包括民事刑事案件、盗贼案件、诉讼程序等，工政权包括河工与水利、桥道与垣舍修筑等。黄六鸿认为州县行政“大而钱谷、刑名、教养、风俗，小而建制、修举、科条、庶务”[17]。所以，知县的职责可以说一县之内无所不包，乾隆时期名臣陈宏谋把“地方必要之事”概括为：田赋、地丁、粮米、田功、粮价、垦殖、物产、仓储、社谷、生计、钱法、杂税、食盐、街市、桥路、河海、城垣、官署、防兵、坛庙、文风、民俗、乡约、氏族、命盗、词讼、军流、匪类、邪教29项。[18]著名县令王植《尝试语》有云：“夫县令何事，民事即其事。民之黠者为胥役，或藐法以蠹民，或舞文以欺官，所以约束之者有事；民之秀者在学校，何以正品术，何以倡风化，所以鼓励之者有事；民之愚者为乡役里氓，凡勤俭之道，礼俗之节，作奸犯科之诫，所以晓示之者有事。由是相其地之所宜而为之，兴利除弊，于案牍则速理之，于刑狱则慎恤之，于赌娼则严禁之，于仓庾则时省之，于祷祀则敬将之，于虔修芳洁之士则优礼之，于急公乐善之家则奖劝之，于城垣祠宇桥梁津渡之关则修葺之。”[19]虽然事无巨细都要州县官亲理，但最主要是刑名、钱谷两大项而已。

二是佐杂人员，可分为三类：

一为佐贰，即各直隶州、属州的州同、州判，各县的县丞、主簿；州同、州判分掌粮务、水利、防海、管河等，县丞、主簿分掌粮马、征税、户籍、缉捕等；当时州县佐贰并不普设，而只是根据实际需要在少数州县设置，“因事增减无定员”,“事简之县无丞簿，事繁之县多至数员，分管粮马巡捕河防之事”[20]。

二为属员，即州吏目、县典史和巡检。吏目、典史为各州县所普遍设立，每县一人，负责稽检狱囚，如无佐贰，则兼领其事，并有缉捕盗贼之责。巡检掌缉捕盗贼、盘诘奸宄之职，凡州县有关津险要则置之。

三为杂职，包括驿丞、闸官、税课司大使、县仓大使、河泊所所官等，设置极少。[21]

三是儒学学官，各州置学正、训导，各县置教谕、训导各一人。

此外，有些县还设有医学训科、阴阳学训术、僧会司（僧纲司）、道会司（道纪司）等。

表1—2为清代两湖州县职官数目表：

表1—2 清代两湖州县职官数目表

资料来源：《清朝文献通考》卷85，职官九，第5619—5620页。

清代州县的佐贰杂职（简称佐杂），包括各直隶州、属州的州同、州判和各县的县丞、主簿、巡检，其性质均不是正印官的副职和下属职能性官员。全都不隶属于以正印官为首的州县主干行政系统。这从以下两个事实可以得到充分反映：第一，清代州县的佐贰杂职并不普设，而只是根据实际需要设置于少数州县。第二，州县佐贰和学官均各有自己的衙署和独立职能，与正印官不相统属。当时州县佐贰杂职除典史“尚有专司”外，其他人对州县行政“皆不得与闻”;“既不准擅受民事，又初无一定责成，虽号分防，几同虚设”。吏目、典史为各州县所普遍设立，负责监狱和治安事务，品秩低微，实际上成为正印官的属员。但他们也有自己的衙署，就体制而言也属于对朝廷负责的职官。[22]“清代政府的佐贰官是空有衙门，他们对正印官乃至整个地方行政，都是不重要的。”佐贰官“实际上已成为闲职冗员”[23]。州县官依靠胥吏而不依靠其佐贰官有较深的体制上的原因。清代，审问各级大小官员须在革职后进行，拟出处分意见，由皇帝复审后才能判决。因此，州县官没有对佐贰官的处分权，即使佐贰官犯了重罪，仍要依照上述原则，报告中央。但胥吏则不同，州县官对胥吏既有任免权，又有处分权。因此，“为州县者宁以其权与吏不与丞、簿、尉，其意以为丞、簿、尉易掣吾肘，而胥吏惟吾欲为”[24]。而在清代，确实也有佐贰官公然与主官闹矛盾的例子。

由于属于国家正式行政人员的佐贰杂职不参与主体性行政，各种佐贰杂职官均“系补佐印官，并非与印官分权”[25]，而且佐贰杂职人员的严重缺额或者不普遍设置，因而州县的全部责任都要由正印官一人承担。而各种繁要杂事，不可能由长官一个人来完成，因而必须有“代官出治”“佐官出治”之类的人来处理这些事务，这些人员可以分为三个部分：第一是由州县官私人雇用并随其进退的幕友、家丁；第二是盘踞州县的各房书吏，即所谓州县衙署的“六房”；第三是以“三班”为主的各种差役。清人邵晋涵说：“今之吏治，三种人为之，幕宾、书吏、长随。”[26]在佐贰淡出州县主干行政系统的情况下，正印官只能依靠上述三类人员承担内外事务，兹对州县主干行政系统中各类人员的设置、职能、待遇和地位等分述如下：

1.幕友

幕友，又称幕宾、幕客、师爷等，是受正印官聘请，帮助处理各种事务的无官职的佐理人员。幕友行幕前，主要学习审理裁决民刑案件，征收钱粮赋税，开支各种费用，往来文件，缮写公私函件，考核征收田赋六方面的知识，成为日后从幕的专业资本。因此，幕友通晓刑名律例、钱粮会计、文书案牍等州县政府管理的技术知识和专门技巧知识，是州县官的行政管理专家。清代各州县衙门都聘请幕友来帮助自己处理日常政务，以至有“无幕不成衙”的说法。

幕友由州县官自行礼聘延请，根据专业分工为不同的“幕席”。汪辉祖认为“州县幕友，其名有五，曰刑名、曰钱谷、曰书记、曰挂号、曰征比”[27]。陈天锡的分类为“普通官属之幕宾，刑钱以外，原有账房、书启、教读、阅卷、征比、朱墨笔等类别，惟刑钱幕席最为尊崇”[28]。因此幕友除刑名、钱谷、书启为各家所同之外，另有征比、账房、教读、阅卷、朱墨、挂号诸席。刑名幕友办理刑事案件、词讼案件，主要包括盗案、命案、奸情、逃人、斗殴、受赃、诈伪等案件的准讼、立案、踏勘、相验、差提、查拿、集审、听讼、研讼、拟刑等一系列事务的组织实施以及有关判赎和察呈文件的拟写处理等；钱谷处理户籍、婚姻、田赋、土地等事务，负责征输钱粮；书启又叫书记、书桌，其主要职能是书写信函和起草公文；征比是州县幕府中专门负责钱粮征收的幕友，只管征收、催交钱粮，不管其他财税事务；账房专门经营各种各样的出入收支；教读负责主官子弟读书；阅卷专门负责校阅童生试卷；朱墨又叫朱墨笔或红墨笔，这是幕府中专门负责用朱笔和墨笔抄点勾圈公文的幕友；挂号又叫“号件”或“号柬”，是管理公文的幕友，负责所有文牍、告示和捕票的收发登记。由于清代州县大小不同，事务繁简不同，因而各州县衙门所聘幕友亦不尽相同，其中前三者历史最长，最不可或缺。按清代名幕汪辉祖的说法，人数“剧者需才至十余人，简者或以二三人兼之，其事各有所司，而刑名、钱谷实总其要”[29]。通常称刑名、钱谷为“大席”、“正席”，书启虽系“小席”“杂席”，在县官的交际应酬、禀启往来中亦发挥着重要作用。

幕友的任期国家也曾有过规定，但无法形成一种约束。“幕宾之延聘，基于关书，并无任期之规定，其与知县合则留，不合则去。故任期之长短，依其与主官私人关系为断。”[30]

幕友不在官列也无定额，更无俸禄，他们接受主人的束脩（即薪金），帮助主官处理各种政务，其行为对幕主负责，与主人同船共命，和衷共济。主管官与幕友的关系是一种平等而紧密的宾主或朋友关系，主人甚至尊幕为师，对幕友礼遇隆重。“待之以宾，则有币聘之隆；尊之以师，则有束脩之奉。”[31]在衙门的所有助手中，只有幕友能被州县官平等地对待，由此可见幕友的地位之高。

清人韩振说：“掌守令司道督抚之事，以代十七省出治者，幕友也。”[32]幕友起着“代官出治”的作用，“钱谷刑名一切资之幕友，主人惟坐啸画诺而已”[33]。他们帮助州县官出谋划策，运筹帷幄，佐理地方政治，匡正失误，约束书吏，谋求仕途的飞黄腾达。由于幕友在清代地方政府中扮演着重要的角色，“州县之考成系之，地方之利弊因之”[34]。“官之考成倚之，民之身家属之”[35]。因此清代当过刑钱师爷的陈天锡说，师爷对于主官，犹如“饥渴之于食饮，寒暑之于裘葛，而不可离矣！”[36]

幕友除“佐官”之外，“检吏”亦为要务，汪辉祖曰：“衙门必有六房书吏，刑名掌在刑书，钱谷掌在户书。非无谙习之人，而惟幕友是倚者，幕友之为道，所以佐官而检吏也。谚云：清官难逃滑吏手。盖官统群吏，而群吏各以其精力，相与乘官之隙。官之为事甚繁，势不能一一而察之。唯幕友则各有专司，可以察吏之弊。吏无禄入，其有因循陋习，资以为生者，原不必过于搜剔，若舞弊累人之事，断不可不杜其源。总之，幕之与吏，择术悬殊：吏乐百姓之扰，而后得藉以为利；幕乐百姓之和，而后安于无事。无端而吏献一策，事若有益于民，其说往往甚正，不为彻底熟筹，轻听率行，百姓必受累无已。故约束书吏，是幕友第一要事。”[37]

2.长随

长随，俗称家人或家丁，是官员私人的仆从，协助官员行政和侍候官老爷。长随的种类颇多，有司阍（门上）、签押（稿案）、用印、跟班、管厨、司仓、办差等。清代州县衙门的家丁人数往往有数十人，甚至上百人之多。

长随并不是干衙门杂活的奴仆，而是参与地方行政事务的“宦仆”。长随在长官与胥吏之间就充当了一种中介角色，王植说：“长随非在官之人，所司皆在官之事，乃胥役所待以承令而集事者也。”[38]长随是印官、幕友与胥吏、差役之间的沟通渠道。县衙门通常的办公程序是：吏叙稿，幕核办，官画行，役承差。四种人身份悬殊，办公地点不同，交往受到限制，把他们连接在一起，使行政过程正常运转的便是长随。他们在公文运行的整个过程中，也对胥吏有所监督和制约，察其是否拖延时间、篡改公文，书吏并不能越过长随向官、幕直接传递公文。章太炎认为官员倚重长随的原因是“今时州县，不任佐贰吏员，而独任己之阍人，以佐贰有官位，吏员有世及，皆不能屈从己意，故惟阍人为可恃”[39]。但“长随则罔知义理，惟利是图，倚为腹心，鲜不偾事，而官声之玷，尤在司阍”[40]。而且“忽去忽来，事无长主。里居姓氏，俱不可凭，忠诚足信，百无—二”[41]。因此，使用好长随也是州县官用人的一个重要方面。

3.胥吏

清代的胥吏主要指在各房从事案牍工作的书吏。清代从中央各部院到地方州县的各级衙门中，充斥着大量的书吏。书吏的职役为“抱案牍、考章程、备缮写”[42]。其职能和作用，概括起来，主要有四项：一是草拟案牍文稿，二是磨勘公文和查证例案，三是填报各种表册，四是整理和保管档案。书吏不是在官之人，却办在官之事，是政府职能的实际执行者，“为政所必不可少”，是国家机器运转的重要环节。“官衙所理者，非关国事，即涉民瘼，何事不经吏胥之手。”[43]

与中央主要由六部所构成的行政主体相适应，州县设有六房——吏房、户房、礼房、兵房、刑房、工房。吏房书吏，办理各县正佐官员到任或调迁文书，官员俸廉和差役工食银两奏销文书，捐案与考绩月报，年终简明表，承办有关诰封、官衔、印信、科目、捐照等词讼案件。户房书吏，经理地丁、津贴、捐输、田房税契、孤寡口粮、调查户口、编联保甲、更换监、保、里正，起草缮校上述各项文书，承办田房买卖、租佃与粮税案件。礼房书吏，经理春秋祭典、祠祀、庙宇、学务、育婴、善堂、牙行、当课、迎官、接诏、起草缮校上述各项文书，承办祠祀、庙宇、家产、债账、婚姻等案件。兵房书吏，经理驿站、夫马、铺司等项事宜以及有关上述各项文件，并承办上述各项案件。刑房书吏，办理人犯、烟赌、商号、过道银两等项事宜以及上述各项文书，承办命、盗、抢、奸、娼、匪、凶伤各案。工房书吏，办理度量衡、劝工、农政、矿务、铜币、制钱等事宜及其上述有关文书，承办工造、铸贩私钱等案件，以及庙房、栈房等逐搬、佃迁、押租等案件。此外，在比较大及事务繁忙的州县，除六房胥吏外，还设总房、承发房、招房、柜书、漕书、仓房、库房等其他一些房书，所设胥吏机构远远超出六房。

各个州县因事务繁简有别，设置书吏的数额从几人到十几人不等，甚至多达几十人，这些定额的书吏要求上报吏部，被称为经制吏。根据光绪《大清会典事例》的统计，全国有经制吏14369人，平均每个县11.39人。[44]除了经制吏以外，各个州县都有数目远远超出经制吏的非经制吏，主要有“贴写”“帮差”两种。此外，还有“挂名书吏”。如果将这三种书吏加在一起，每个州县的书吏是个庞大的数目。据乾隆时期的洪亮吉估计，大县有一千人，中等的县有七八百人，小县也有一二百人。清后期的游百川估计的数目更高，他说：“大邑每至二三千人，次者六七百人，至少亦不下三四百人。”[45]

胥吏虽供役于衙门，然并未由衙门支领薪俸。清初，胥吏如同差役，均按季给以工食。其后屡经裁减，至康熙元年，完全取消。[46]虽然如此，仍有人愿充胥吏，盖因胥吏得征收陋规（或曰规费）也。田文镜称：“盖司道府衙门书吏，本无额设工食，又有纸笔等费，既将各项陋规裁革，不许受贿作弊，若并此持名津贴，亦为革除，则纸笔之费，亦无从出矣。”[47]书吏不但没有薪水，多数时候还要自备办公用品，如笔墨纸张之类。但书吏不能枵腹办公，所以书吏利用其经管的事项索要陋规冗费的现象是非常普遍的。而且，他们舞文弄墨、收受陋规冗费被认为是正当的。“王凤生坦承，书吏们不得不依靠陋规生活”，刘衡也认为，“禁止以文具费及伙食费名义收取陋规冗费是很困难的”[48]。汪辉祖对书吏染指陋规冗费深表理解，“吏无禄入，其有相循陋习资以为生者，原不必过为搜剔”[49]。他们以谋取私利为目的，舞文弄档，挟例弄权，操纵政务，地方上一切钱粮出纳、文移迟速、刑狱大小、赋役高下等“通省之事，在其掌握”[50]。郑观应曾说：“今日书吏之权，已属积重难返”,“每缺或万余金或数千金不等。营私卖缺，与本官无须相见，署中惟觅一办事者，潜通生气，朋比为奸。同一律也，有律中之例；同一例也，有例外之案；其间影射百端，瞬息千变。有贿者从，无贿者驳，混淆黑白，颠倒是非，为所欲为，莫之能制。即使上司觉察，按法严惩，亦只能革署中办事之奸胥，不能斥外间把持之缺主。而官之接任视事，多则四年，少则一二年。其于治内之利弊，俗尚之美恶或未及周知，即已更调而去。若书吏则世代相传，专门学习，兵农礼乐，各有专司，官有升迁，吏无更换”[51]。故有清朝“与胥吏共天下”的说法。清人陆陇其说：“本朝大弊只三字，曰例、吏、利。”其三分之二涉及书吏挟例弄权。故有谚云：“清官难逃猾吏手”，州官县令便在一定程度上受其挟制。《钦颁州县事宜》在“防胥吏”一条里，列举了胥吏蒙骗主官的几十种伎俩。因此清人云：“一县之众从何处治起？先治书役而已。”[52]

虽然书吏的服务期限规定为五年，但实际上许多人在任期届满之后，仍然以改名换姓的手段保留其职位。即使他们自己不能保留职位，他们也会竭力使自己的家人或亲戚获得此类职位。因此，一个知县可能被免职、调迁或晋升，此即所谓“官有迁调而吏无变更”。于是，州县地方政府便形成了一种特殊格局：不断更替且缺乏经验的知县们“领导”着一帮久据其职久操其事且老于世故的当地书吏。[53]

4.差役

差役，又称衙役。他们在官府充当信差、门卫、警员或其他卑贱职役。差役分为皂隶、快班和民壮三类：

皂隶，由穿黑衣服的皂隶组成，供知县使役。衙内值堂，衙外跟随主官出巡，廓清道路，仪卫看守，出庭行杖，都是皂班的事情。

快班，分为马快和步快两种，骑马者称为马快，步行者称为步快。主要供州县官奔走驱使，侦缉密探，平时巡夜，有事执行传唤、拘捕，他们也经常被派往乡下催征赋税。后来又从中分出“捕班”，役差被称为“捕役”，俗称“捕快”。快班多选精神机警、手足便捷的人充任。

民壮，是从民间挑选的壮丁，故曰民壮。用来守护仓库、监狱，护送、押解过境银饷、人犯，保护地方及杂项差使等。

除以上三类差役外，还有看管门户、仪门的门子，管米谷出入的斗级，管监狱的禁卒，协助验尸的仵作，传信的铺兵，看管银钱的库子，以及茶夫、灯夫、火夫、轿夫、膳夫、更夫、吹手，等等，可谓五花八门，应有尽有。一般将州县衙门的衙役笼统概括为三班，因此有三班衙役的通俗说法。其实，多数州县衙门的衙役都超出“三班”。州县差役与书吏统称“三班六房（八房）”，构成州县衙门外署的行政主体。但是，朝廷却在立法中把自己的统治工具贬入“贱籍”:“凡衙门应役之人，除库丁、斗级、民壮仍列于齐民，其皂隶、马快、步快、小马、禁卒、门子、弓兵、仵作、粮差及巡捕营诸番役，皆为贱役。”[54]

与书吏一样，衙役也有定额，他们被称为额役，清代书吏、衙役均有额定，所谓“诚以在官人役，俱有一定经制人数”[55],“向来直省大小衙门书吏、差役及门斗、弓兵，均有定数，不容增添”[56]。但是，额设外的衙役数目也异常之多，每个在册的正役，都会雇用或跟随几个或十几个甚至多达几十个数额不等的白役。还有数额不等的挂名衙役，即“足迹不致衙门，经年不见本官，不知差遣为何事，按册有名，服役无人，……此则谓之挂名衙役”[57]。因此，州县衙门中的实际衙役人数，包括常年的、额外的、挂名的，远远超过政府规定的数额。

差役的报酬称为“工食”，年收入有六七两银子，清人傅维麟说：“役之工食，每年多不过十二两，或七两二钱，每日不过三二分，仅供夫妇一餐之用。”[58]如此微薄的收入，为什么仍有许多人愿意投充呢？因为差役可以免除徭役，挂名衙役可以保护自己的家产，还能够需索陋规。所以，“尽管（差役）具有贱民地位且薪金极低，但衙役们还是喜欢当衙役，主要就是因为有利可图”[59]。

差役收受陋规与舞弊贪墨，大多利用州县词讼之案，尤其命、盗两种案件，其方法可谓五花八门：“相验时，有命案检验费。勘丈时，有踏勘费。传唤时，有鞋钱、鞋袜钱，车马费、舟车费、酒食费。拘提时，有解绳费、解锁费。审讯时，有到案费、带案费、铺堂费、铺班费。管押时，有班房费。监禁时，有进监礼。保释时，有保释礼。”[60]

“堂上一点朱，民间千滴血。”清人的许多著述都告诫州县官派衙役差拘时要十分慎重。黄六鸿说，凡是民风刁滑的地方，只要有词状，就有人包揽，一旦官府派衙役出去拘拿，得到签票的肯定是知县的心腹。这些衙役就会和当地的保正、里长、地棍等相互串通，将原被告隔离开来，两处做鬼，让原被告都不放松，最后倾家荡产。他形容百姓是徒手空拳与结队的猛虎相搏斗，结果只能在穷檐破屋里忍气吞血而已。所以他叮嘱州县官出票要慎重，比差要明确时间，按期回销，违限要追究。而且必须一案一票，一次一销，不要中途改票。如果不是重案，原告逃逸，应立即注销牌票，切不可让牌票久留原差之手。他还提出平常户婚田土类民事案件，发房签差，要轮流派出，办法是三班每班各置一个签筒，把每个衙役的名字写在签上，放在筒里，应过差的就将他的名签倒过来，写有衙役名字的签牌发完后再从头开始，如果有长差、告假的要把他们的名签拿出去，以免其他人代他应差；点卯不到的人就轮入下次。对那些命盗重案，派差尤其要慎之又慎，要在三班中平时观察，将老成小心之人的名字记在衙门墙上，遇有此种差事就派他们去[61]。汪辉祖说得更具体，“公役中岂有端人，此辈下乡，势如狼虎，余曾目击而心伤之”。为此，他做幕友时经常嘱咐主官不要轻易签派衙役出官差。后来他做了县令，“于此尤慎”。据他描述，差役有原役、号役、改役、加役、拿役等种种名目，而最为民害的是频繁更换差役，他们如虎狼一样，饱者既去，饿者又来。他主张案件既已立案，就应该审理，一票已定，期限不到，就应该责问原差，没有必要再添派差役。[62]

方大湜在《平平言》中列举了捕役有“八害”，包括豢贼分肥、纵贼殃民、需索事主、妄拿平民、私刑吊拷、嘱贼诬指、私起赃物、侵剥盗赃。[63]

清代州县胥吏差役的设置和勒索情况，可以以湖北黄安县（今红安县）为例[64]：

衙门吏役之害人，早有民谚“八字衙门朝南开，有理无钱莫进来”。公人见钱，如苍蝇见血。

按国家制度，州县设吏、户、礼、兵、刑、工六房。据记载，当时全国共有一千三百多州县。每房置为首的“经承”一人和房书三至十余人，统名为书吏、书办，管理地方以上各房之事及类似之事。户房以后又分为户粮房、税契房，分别管理民间田土买卖、承粮过户、设立粮柜、征收回赋、印发契约等事。下设册书、粮书、柜书等，每年春季，造册稽征。各房经承、房书，可以直接为知州知县起草文稿，经管档案。他们在家中住宿，听候有事召唤。年久资深的，还可以缴纳一定捐银，报经藩司核准，赏给顶带，称为“吏员”，谓之“出吏”，列入士人一流。但是由于一县之大，事务甚繁，除这些书吏外，州县官还必须有另一部分人为之奔走服役，因此各州县又设置皂、壮、快三班，后又添一捕班。班设头目，谓之卯首，卯首下设总役、头役、散役，还有无名白役。各班百数十人不等，统谓之差役。皂班管刑杀等事，如执行笞杖枷号，杀人时充刽子手等。其人头戴长方形尖顶黑色帽，服半截皂色衣，随带各种刑具。壮班侍州县官出巡，披“民壮”号衣，手持棍棒旗伞，在轿前喝道拥护。快班管递送公文，有马快捕快之分，亦称快手。捕班掌缉拿盗贼、拘捕普通刑事犯人。各班身份比书吏要低一等。而皂班俗称“皂隶”，地位又低于其他各班。无论是吏是役，一律不给工资薪水，惟靠民间发生田土婚姻等讼案，从中骫法舞弊，索取钱财规费以身养家。一般吏役在每一县之四乡，各有汛地，有如封建诸侯“食采”之邑。如某某管某乡买卖田宅、立契过户、催收田赋；某某管某乡讼案，充当歇家，供诉讼人住宿，指挥讼事如何进行，或为诉讼人勾结州县官的幕友家丁，买通关节，便利胜诉。其目的都在于图利。有的吏役日积月累，其资财竟与当地地主资本家相等甚至过之。较著名的吏役，因事下乡，擅用舆轿，仆从追随，俨若绅富。他们既仗州县官之势，又交结地方权势，横行霸道，无恶不作。他们以广大良善人民为鱼肉，除了征收田赋契税的吏役向花户浮收勒索视为固然外，至于讼案，略举某兵房书吏兼充歇家盘剥某农民之事例说之。有一金姓农民，黄安县西乡华家河附近人，其妻和一三岁男孩被人拐卖某地，金踪迹得之，向县告状，半年后结案。因为其妻改嫁多日，死不愿随金回家，县官劝金放弃其妻，惟令领回儿子，金忍泪从之。事后结算账款，这个歇家竟大敲其竹杠，计酒饭铜圆百余串，心劳费、小礼费、谢礼费百余串，传案费、过堂费、点单费五十串，请绅士出庭作证、撰写词状费五十串，还有其他小费等，合之共三百余串，约会当时银圆二百数十元。这一农民讼费无出，只得忍痛将祖遗田石余出卖抵偿，落得人财两空。而所开费用，不实者多，其中有三分之一装进了歇家私囊。此不过是一件寻常之事，其余吏役所做忍心害理之事，指不胜屈。

州县官所管讼案，除一般田土婚姻债务外，其最突出者则是命、盗案。命案发生，当事人来城控诉谓之“苦主”，其对方谓之“凶手”。州县官受理后，于一、二日内临场验尸，必带大批吏役。这批吏役，首先是到被告凶手家捉人，勒取钱财酒食，翻箱倒箧，见物攫取，甚至骚扰邻舍，闹得鸡犬不安，令人望而生畏。验尸时还有一、二名“仵作吏”随往。“仵作吏”属于刑房，据说他们熟读宋朝人宋惠父所著的《洗冤录》，明白尸身部位，视察伤痕，得有秘传。他们可于检验时颠倒黑白，填写编印的“验尸格”，或以重报轻，或以轻报重，从中渔利。每一宗命案未终结时，被告凶手多已倾家荡产。至于盗案，其中很多系诬陷良善、讹诈钱财，使真盗兔脱、无辜受累。当时黄安县城不过五百余户，房班吏役即占二百户之多，此辈完全靠压诈乡下人生活。有句谚语说：“乡里不发颠，城里不冒烟。”言乡下人不生事，城里人即无饭吃，真是形容尽致。吏役还有世袭制，大都是父死子继，兄终弟及，世代盘踞城中，等于城狐社鼠，薰灌不易。因为此种黑暗制度，相沿日久，改革綦难。直至清室末年，各处革命勃起，始拟预备立宪，改革官制，更换六部之名为民政部、陆军部、度支部、法部等，未及实行，而清室己亡。但各州县三班六房始终迁延未改，直至民国元年才废除。

衙役是社会的毒瘤，因此官方文献多称之为“衙蠹”。清代差役对人民的危害过于书吏。“差役不若胥吏之有文，事权不重于吏而威福过于吏。一纸入官，九牛难拔，此为结讼者言之；一符下乡，十家闭户，此为奉差者言之；富者得钱而买放，贫者无钱而受拘；或招摇以索贿，或恐吓以取财。”[65]

图1—2为清代县衙组织结构图：

图1—2 清代县衙组织结构

资料来源：周保明《清代地方吏役制度研究》，上海书店出版社2009年版，第108页。

二州县行政内容和行政地位

（一）行政内容

州县官要处理的政务包括征派、刑名、治安、教化、建设、救济等各个方面，对其辖区内的一切事情负有责任。

从纵向看，州县具有“承百司，治百民”的特点。一方面，州县衙门执行朝廷旨意和各上司命令，直接治理民众。另一方面，把基层各方面情况及行政效果，不断反馈给上司。

从横向看，州县衙门直接处理所辖范围内各方面政务，凡所辖行政、司法、赋税、教化，以及防灾、救荒、劝课农桑、兴修水利等有关发展生产事宜，都是州县所管范围。具体政务主要有以下几类：

1.征收赋税

负责州县内田赋和杂赋的征收与管理及办理漕务。

2.审理狱案

州县有权受理各种案件，凡户婚田土等“细事”，多由州县官自断完结，命盗反叛等重案，则经州县官初审后，转给上司处理。

3.主持社会教化

州县负责科举试务，兴学校，办乡饮，讲乡约，端正礼俗，举行祭祀，奖励勤善合礼者，惩责贪怠不孝不义者。

4.主持社会福利和建设

包括防灾救荒，救济孤寡残疾，劝农课商，兴修水利，修建道路、桥梁和仓库等公共工程。

5.维持地方治安

州县负责在各村镇建立保甲联防组织，并在冲要地区派兵丁或差役巡察。同时，还负责缉捕罪犯和查探案情。

（二）行政地位

在地方行政系统中，州县属于最基层的政权单位，历代王朝都十分重视州县统治机构的建设，而清代对州县的重视超过了以往任何一个朝代，清人撰写和编纂的州县治理指南或工作手册，如《福惠全书》《钦颁州县事宜》《学治臆说》《佐治药言》《牧令书》《牧令须知》《宦海指南》等，非常之多。

州县行政在清朝行政体系中起着重要作用，“天下之治始乎县”,“天下之治乱视郡县”。所以清人论道：“天下真实紧要之官，只有两员，在内则宰相，在外则县令……其实政实治，则在县令。”[66]“朝廷敷布政教，全赖州县奉行。”[67]“兴利除弊，不特藩臬道府能说不能行，即督抚亦仅托空言，惟州县则实见诸行事，故造福莫如州县。”[68]他们的统治情况，直接关系到百姓的生存养息和天下的治乱安危。州县“位虽卑而所系甚重，百姓之休戚，天下之治乱，恒必由之”[69]。“州县一官，则寄以地方百姓，寄以城池府库，寄以钱粮征收，责任尤重，自古未有不慎选牧令而能治天下者也。”[70]“牧令（州县官）民称父母，何也？盖因其有教养之责，与民休戚相关，故称父母。使其顾名思义，常存惠爱之心。为牧令者，当以目前之赤子，如膝下之儿孙，民之所好者好之，民之所恶者恶之。恶丁役之虐我民，则管束不得不严；恶盗之劫我民，则缉捕不得不力；恶差徭之累我民，则支应不得不减；恶稼穑之苦我民，则催科不得不慎；恶荒歉之乏民食，则仓储不得不备；恶旱潦之害民田，则水利不得不行；恶词讼之妨民事，则审理不得不速。”[71]郑观应说：“夫国家设官，本以为民，其与民最亲，而贤否得失之间，动关国家之治乱者，尤在州县。何则？天下者，州县之所积也。内而六部，外而两司、道府诸官皆为考察此州县者耳。伊古以来，未有民不聊生，而国家可以称治者，亦未有牧令非人，而疆臣政府可以坐致太平者。”[72]

正是由于州县官在清王朝庞大的国家机构中占有重要位置，是中央各项政策方针最直接的执行者，“自州县而上，至督抚大吏，为国家布治者，职孔庶矣。然亲民之治，实惟州县，州县而上，皆以整饬州县之治为治而已”[73]。因此，清统治者一向重视州县行政，将其看作加强、巩固其统治的基础环节。雍正继位后曾降谕各州县官：“朕惟国家首重吏治，尔州牧、县令，乃亲民之官，吏治之始基也。贡赋狱讼，尔实司之，品秩虽卑，职任綦重。” “全省吏治，如作室然，督抚，其栋梁也，司道，其垣墉也，州县，其基址也。”“惟尔州县诸臣，具有父母斯民之责，其为朕立之基址，以固邦本焉。”[74]道光帝也曾说：“州县为亲民之官，果能各尽其职，则天下自无不治。”并于1836年下令刊行“钦定训饬州县规条”颁示各省，以俾州县各官“细心究习，实力奉行”[75]。

州县为治民之基，因而也只有州县和其最直接的上司府设有吏户礼兵刑工六房，承接的渊源直达中央六部。州县官在整个官僚系统中的位置最为卑微，但其同样有被看重的一面，因为州县政府是唯一“干实事”的政府，“不特钱谷刑名所由此立根，由此起例，举凡关风化之事，利弊之端，实赖州县得以审度谋虑而兴废之，苟善其人则万众共仰乎光采，苟不善其人则百族实罹隐痛”[76]，刚毅总结说：“政事之端，纠纷万绪，不离乎吏户礼兵刑工六曹之所掌，其所以布教施令达上行下之文，一代自有程度。垂诸令甲，颁之薄，海内外较若画一，无或差忒，受其成而考核事实、定其可否者，宰相尚书之职。而考其事之所由起，则莫不肇端于州县。故庶司百职，惟州县为可为，以其近民而得行其志也。亦惟州县为难为，以其事杂而弊窦易滋也。”[77]正如方大湜所云造福莫如州县，造孽亦莫如州县。

[1]《清会典》（光绪朝）卷4，吏部，中华书局1990年影印本，第29页。

[2]赵尔巽：《清史稿》卷116，职官三，中华书局1977年版，第3336页。

[3]赵尔巽：《清史稿》卷116，职官三，中华书局1977年版，第3336页。

[4]刘伟：《晚清督抚政治——中央与地方关系研究》，湖北教育出版社2003年版，第28—34页。

[5]郑秦：《清代县制研究》,《清史研究》1996年第4期，第11页。

[6]朱东安：《关于清代的道和道员》,《近代史研究》1982年第4期，第178页。

[7]赵尔巽：《清史稿》卷116，职官三，中华书局1977年版，第3357页。

[8]嵇璜：《清朝文献通考》卷85，职官九，商务印书馆1936年版，第5619页。

[9]《清会典》（光绪朝）卷4，吏部，中华书局1990年影印本，第29页。

[10]刘子扬：《清代地方官制考》，紫禁城出版社1988年版，第102—104页。

[11]周振鹤：《中国地方行政制度史》，上海人民出版社2005年版，第194页。

[12]佚名：《论州县为亲民之官宜久任供职》，参见何良栋辑《皇朝经世文四编》卷16，吏政·守令，沈云龙主编《近代中国史料丛刊》第77辑，台湾文海出版社1972年版，第268页。