第一节　公共服务理论

一　两个核心概念

（一）服务

有关服务这一概念的研究最早可以追溯到亚当·斯密时期，它首先来自于经济学领域。目前，关于服务的定义有两种具有代表性的观点：

一是国际著名的服务营销专家格鲁诺斯。他在20世纪90年代指出“服务一般是以无形的方式在顾客与服务职员、有形资源商品或服务系统之间发生的、可以解决顾客问题的一种或一系列行为”。

二是美国市场营销协会（AMA）早在1960年给服务的定义，“用于出售或者同产品连在一起进行出售的活动、利益、满足感”。此后，该协会又将该定义补充、完善，将服务定义为“可被区分界定，主要为不可感知，却可使欲望获得满足的活动，而这种活动并不需要与其他的产品或服务的出售联系在一起。生产服务时可能会或不会需要利用实物，而且即使需要借助某些实物协助生产服务，这些实物的所有权将不涉及转移的问题”。

在服务基本特征的研究方面，格鲁诺斯认为，服务是一种过程或者行为，是非实体性的；服务顾客参与服务的生产过程；服务具有差异性，即不同顾客对同一种服务的感觉是有差别的。科特勒认为，无形性、易变性、不可分性、易消失性是服务的4个特征。法国营销方面的专家艾利尔和郎基尔德则认为，服务是非实体的，服务生产过程有顾客参与，服务机构和消费者之间存在直接关系。这一观点和格鲁诺斯的观点比较接近。

总之，学者们对服务的研究结果，可以将其特征概括为以下五点：①不可感知性：即无形性；②不可分性：即服务的生产过程、分销过程以及消费过程是同时进行的，在时间上是不可分离的；③差异性：服务的消费对象是人；④不可存储性：服务不同于有形的产品，它具有无形性及生产和消费同时进行，因此它不能存储起来，不能携带，只能当时消费；⑤缺乏所有权：由于服务具有无形性、不可存储性，服务的生产、消费都不涉及所有权的转移，服务在交易结束后就消失了，消费者并不能拥有实物性的服务。

（二）公共服务

公共服务是21世纪公共行政和政府改革的核心理念，它以合作为基础，包括加强城乡公共设施建设，发展教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，为社会公众参与社会经济、政治、文化活动等提供保障，强调政府的服务性，强调公民的权利。公共服务的产生源于社会公共需求的出现。

二　我国公共服务发展现状

自改革开放以来，随着我国经济的高速增长、政府财政收入的不断提高，我国公共服务体系也实现了快速发展。郁建兴（2011）[1]将我国公共服务体系的发展分为如下4个阶段：

1949—1978年：新中国成立后我国学习苏联模式建立了公共服务体系，该体系由国家负责维持，形成城市“单位制福利”和农村“集体制福利”的二元结构。在这种情况下，公共服务使用公平，但同时也存在公共服务整体短缺和体系效率低下等问题。

1978—1994年：改革开放后我国确立了“以经济建设为中心”的指导思想，政府推动社会公共服务体系改革，实现了从单一供给主体到多元供给主体的转变、从国家免费供给到居民付费享受的转变，公共服务体系的供给效率与质量实现很大突破。

1994—2002年：国企改革不断深化，政府也相应地推出推进行政管理体制、公共服务体制的改革。但暴露出的问题较多，教育、卫生事业的产业化、商业化趋势越加明显，相关服务市场价格大幅提高的同时政府投入严重不足，导致社会问题日益突出。但整体来看公共服务供给效率与质量得到提升，改变了改革开放以前的总体短缺状态。

2002年以来：我国政府加强对社会政策体系、政治体制和公共财政体制的改革力度，不断提升公共服务供给机制的创新水平，使得社会公共服务投入稳定增长，多元供给机制不断完善，公共服务供给的普遍性目标逐步达成，同时公共服务的商业化和产业化逐渐完善。

三　教育公共服务理论

教育公共服务理论是公共教育与公共服务相融合的产物，其发展受到公共服务理论的影响，是公共服务理论在教育领域的延伸。

教育公共服务理论最先起源于西方国家，早期受到工业革命时期公共教育理论的影响，后期与公共行政的演变有着密切联系。现代教育公共理论起源于文艺复兴后，根据其主导思想可将公共教育理论在大萧条以来的发展划分为如下3个阶段[2]：

（一）1929年经济大萧条至20世纪60年代

在大萧条后公共教育进入新的发展阶段，这一时期凯恩斯政府干预经济的理论盛行，在其指导下政府部门进入教育领域直接进行管理，公共教育的政府垄断特征越加明显。

（二）20世纪60年代至80年代末

由于凯恩斯主义对经济发展的适用性有所减弱，批判政府对公共教育进行过度管理的研究越来越多。后来，随着新自由主义的兴起，西方国家开始尝试对公共教育进行市场化改革，相关研究逐步聚焦于政府、社会与教育市场之间的关系。

（三）1990年后

教育市场化取得了突破性进展，支持者认为私立学校具有更高的优越性，通过辩证分析与统计调查等方式论证公共教育的劣势；反对教育市场化的研究则认为教育的公益性与市场的逐利性是相互矛盾的，教育市场化将带来教育伦理的丧失，进而带来学校的官僚主义与低调率，故而政府应当继续主导教育市场的发展。

在支持市场化的阵营中，John E.Chubb和Terry M.Moe出版了《政治、市场与学校》一书，书中提出“所有学校均深受所处制度环境的影响，其组织、运作是否成功在很大程度上反映了制度背景”[3]。他们以实际数据测度了私立学校相对于公立学校的高效率与优越性，进而否定了政府主导教育市场的模式。1992年，Ray Marshall与Mark Tucker在《教育与国家财富：思考生存》中提出公共教育已经无法满足经济发展对人才的需求，应当建立高效的管理模式，将市场对人才的需求与高校联系起来，解决人才供需之间的矛盾[4]。90年代末西方国家公共教育深受新自由主义思想的影响，政策选择向偏激化发展。

在此期间，反对公共教育自由化的呼声也不断强烈。如Fred G.Burke在《公共教育：谁来负责》中提出国家制定教育的公共程序能够保证教育的普及性，而80年代之后教育的市场化倾向则造成了全国性教育政策的必然缺失。Art Must Jr.在《为什么我们仍需要公立学校》中则认为市场化的择校制度对公立教育造成巨大损害。Michael Strain认为公共教育的目的不在于单一地追求效率，而在于灌输给学生信任、社会责任感等品质。此外，Micheal Apple在其出版的一系列著作中提出新自由主义在教育领域中的实施有可取之处，但同时存在诸多问题，对其简单地进行肯定或批判是毫无意义的。他认为公共教育应同时考虑到社会的政治、经济、文化等多方面因素，提出了“公民学校”概念及“参与式预算”改革[5]。