第三节 我国《反垄断法》的立法和制度特征

一、我国《反垄断法》的立法

我国自1992年提出建设社会主义市场经济的战略目标之后，各项经济体制改革和法制建设都围绕着这个目标展开。时至今日，我国社会主义市场经济体制已经初步形成，法制建设正按照既定的方略稳步进行。随着《公司法》、《合同法》、《物权法》、《侵权责任法》等一大批重要法律制度的出台，我国社会主义法律体系已经初具规模，形成了与时俱进、兼容并包的现代市场经济法律体制。

1993年9月2日，第八届全国人大常委会第三次会议审议通过《反不正当竞争法》，自1993年12月1日起施行。1997年12月29日，第八届全国人大常委会第二十九次会议通过《价格法》，自1998年5月1日起施行。《反不正当竞争法》以及《价格法》实施以来，作为负责法律实施的主要机关，国家工商行政管理局（2001年3月改为国家工商行政管理总局，以下简称“工商总局”）与国家发展和改革委员会（以下简称“发改委”）出台了一系列配套的规章制度。在反垄断法出台之前，我国形成了以《反不正当竞争法》和《价格法》为主、以一系列配套的部门规章为辅的竞争法律制度。这些法律、法规及规章对于维护经济转型时期的我国市场竞争秩序，制止不正当竞争行为或价格垄断行为发挥了重要作用。

1999年11月，国家工商行政管理局和国家经济贸易委员会制定了《反垄断法（征求意见稿）》的最初草案。该草案搭建起我国反垄断法的基本框架结构，反映了相关起草部门对于我国反垄断法律制度的整体设想。征求意见稿继承了国际上反垄断法的三大基本规制，即垄断协议、滥用市场支配地位以及经营者集中规制，与此同时，还增加了关于禁止“行政性垄断”的规定。征求意见稿也清晰地绘制出我国反垄断执法机关的构成图，虽然这一设想参考了发达国家反垄断执法的机关构成模式，但是当时的设想非常明确。[44]如果把我国反垄断法起草阶段的各个征求意见稿版本进行比较，可以清晰地发现我国《反垄断法》立法走过的路线。我国反垄断法是从学习和借鉴发达国家的反垄断法律制度开始的，初期的意见稿比较笼统，带有明显模仿的色彩，特别是模仿欧盟或德国反垄断法的诸多制度。随着法律起草部门对反垄断法律制度的理解加深，意见稿开始越来越注重要切合我国实际，注重对于我国特有问题的解决或处理。征求意见稿的相关法律条款逐步细化。

2003年3月，第十届全国人大第一次会议决定在原国家经济贸易委员会、对外经济贸易部的基础上组建商务部，由商务部担任起草、制定反垄断法的主要任务。2004年7月，商务部将《反垄断法（送审稿）》报请国务院审议。国务院法制办于2005年正式启动《反垄断法（送审稿）》的审查修改工作，经过一年多的努力，于2006年6月形成了《反垄断法（草案）》。2006年6月7日，国务院第139次常务会议通过《反垄断法（草案）》，并于同月由国务院提请全国人大常委会审议。在全国人大常委会审议期间，《反垄断法（草案）》又经过三次审议。2007年8月30日，第十届全国人大常委会第二十九次会议通过《中华人民共和国反垄断法》，同日国家主席胡锦涛签发第68号主席令，我国《反垄断法》正式公布。

从国务院最初决定起草《反不正当竞争法》到最后通过《反垄断法》，我国《反垄断法》的制定经过了整整20年时间。这一时期既是我国市场经济改革日益深化的过程，又是我国法律起草部门不断学习外国法律制度的过程。在《反垄断法》的起草和制定过程中，相关立法部门召开各种形式的研讨会，广泛听取专家学者、行业代表、相关政府部门的意见和看法，还与外国反垄断法的理论及实务部门进行多层次交流，吸取国外同行的经验和建议，这在我国同类的国内立法中是比较少见的。[45]当然，由于这部法律本身的重要性以及我国正处于经济转型时期，《反垄断法》的制定过程中既牵涉法律执行部门之间的权力博弈，又涉及包括国有企业、公共企业在内的各种经济利益集团之间的利益博弈。《反垄断法》起草过程中，选择回避那些容易引起争议的法律问题，将难题留待将来立法解决，这种策略就是多方博弈后的妥协表现。[46]从整体上看，我国《反垄断法》吸收了当今国际上关于反垄断法研究的各项有益成果，照顾到已经形成的利益格局及法律执行现状，做到了维护各种利益群体之间的最大平衡。我国《反垄断法》最终剔除了早期的理想主义成分，切合我国处于经济转型时期特殊的政治经济体制，可以说是一部比较务实也比较灵活的法律。[47]

二、我国《反垄断法》的制度特征

社会主义市场经济与资本主义市场经济既有一致性的一面，又具有各自的不同特征。由于社会主义市场经济和资本主义市场经济具有的一致性，即都尊重市场在资源配置中的基础作用，因而决定了资本主义国家的相关市场经济法律可以为社会主义国家在进行市场经济立法时所参考和借鉴。我国改革开放以来制定的大量经济法律都是适应市场经济发展的需要，学习和借鉴西方资本主义国家相关法律制度的基础上制定的。但是，我国在坚持学习和借鉴西方资本主义国家的法律制度时，并没有照搬照抄，而是有选择地学习和借鉴其能够物为我用的有益经验，做到“扬弃”。我国的经济立法工作顺应时代发展，在学习和借鉴西方资本主义国家的市场经济法律的同时，建立起具有自身特色的社会主义市场经济法律体制。

我国自改革开放以来，经济获得快速发展，到本世纪开始，社会主义市场经济已经初具规模。同时，我国市场上各种形式的不正当竞争或垄断行为也日益增多，各种限制竞争的行为方式日趋复杂，需要制定一部较为系统、全面的反垄断法，为进一步深化改革、营造公平有序的市场竞争环境服务。加入世界贸易组织（WTO）以来，我国经济和世界经济发展高度融为一体，国际市场上的风吹草动都对我国经济发展产生重要的影响。为了维护经济全球化背景下我国的经济利益，促进我国市场竞争环境的良性发展，提高利用外资的质量和水平，需要我国制定相关法律防止外国资本在我国市场形成垄断的可能性。新形势下，原来分散的反垄断法律法规以及政策调节的方式已经越来越不能适应我国经济发展的需要。通过立法为企业明确从事竞争的行为规范，对违反竞争规范的行为进行调查和处罚，已经成为维持经济健康发展的必要制度建设。正是在这样的背景下，我国《反垄断法》应运而生。

《反垄断法》的颁布和实施反映了我国市场经济发展到一定水平之后和西方资本主义国家在市场经济立法方面的殊途同归。经济的发展需要市场竞争为其提供内在动力和创新能力，市场竞争呼唤反垄断法为其提供稳定、公平的竞争环境。由于市场本身不具备维护自由和公平竞争的机制，相反，处于竞争中的企业为了减少竞争压力和逃避风险，总想通过各种手段来限制或排除竞争。西方资本主义国家通过几百年的发展验证了用反垄断法来维持市场经济秩序，促进和保护公平竞争的必要性。我国社会主义市场经济的发展同样需要反垄断法来维持竞争秩序，提高经济运行效率，保护消费者权益和社会公共利益。可以说，社会主义市场经济和反垄断法是密不可分的，市场经济需要反垄断法为其顺利发展保驾护航，反垄断法也需要市场经济为其提供基本的制度基础。

我国《反垄断法》作为世界上较晚出台的一部法律，充分地学习和借鉴了西方发达国家反垄断法律制度的所有有效的成果，同时也吸收了与我国处于相同发展阶段的发展中国家及转轨国家的反垄断法制建设的经验教训，是反垄断法立法的集大成者。我国《反垄断法》既维持了和世界各国反垄断法共通的规制对象，也保留了我国作为社会主义国家以及发展中大国的一些特有规制。这具体表现在：《反垄断法》确立了垄断协议、滥用市场支配地位以及经营者集中为主的三大规制体系，导入了国际反垄断法实践中卓有成效的宽大制度、垄断协议的豁免制度、市场支配地位的认定及推定制度、经营者集中的事前申报及审查制度，等等；《反垄断法》还确立了规制行政机关以及公共组织行使行政权力排除或限制竞争的行政性限制竞争行为的制度、中央层面的“双层次多机构”的执法模式、国家安全审查制度等具有我国特色的制度。我国《反垄断法》对于一些在当前阶段难以解决的棘手问题采取了回避或模糊处理的方式，例如，关于反垄断执法与行业部门执法的关系问题、对于行政性限制竞争行为的责任追究方式问题，以及国有企业的反垄断监管等问题。作为经济转型时期的重要经济立法，我国《反垄断法》在诸多方面的规定带有较强的原则性，但对于当前急需的一些法律规制，如经营者集中规制问题，又规定得非常具体和明确。