一、社会政策研究范式：谱系结构与知识的建构逻辑

1．社会政策的范畴体系与经典论述：诉诸历史的语境

“社会政策”概念最早起源于欧洲，其内涵有广义和狭义之分。狭义的社会政策，主要是指社会保障和社会福利方面的政策；而广义的社会政策是指相对于政治、经济、文化而言的社会领域的政策，主要包括就业、社会保障、收入分配、教育、医疗、反贫困、环保等方面的政策。

社会政策的早期经典解释体现为作为社会行政或者增进社会福利的国家行为，包括一系列的行为准则和行为规定。第一个对“社会政策”作出科学界定的是华格纳（Adelph Wagner），他认为社会政策是运用立法和行政的手段，调节财产所得和劳动所得之间的分配不均问题（白秀雄，1981:93）；迈克尔·希尔认为社会政策是“影响公共福利的国家行为”（迈克尔·希尔，2003:13）；英国著名的社会学家马歇尔（T.H.Marshal）认为，社会政策是政府为增进公民福利的行动；英国社会学家、现代福利国家理论创始人之一蒂特姆斯（Richard.M.Titmuss）认为，社会政策“关切着某种共同的人类需求和问题”（Richard M.Titmuss，1974），“是对一系列社会需求，以及在稀缺的条件下人类组织满足这些需求的功能的研究”，这种功能处于市场机制之外，“传统上称之为社会服务或社会福利制度”（Richard M.Titmuss，1976）。从以上论述可以发现，在西方早期的社会政策研究进路中，与通过为公民提供服务或收入而直接影响公民福利的行动相关的政府政策进路称为“社会行政”，它具有三个特征：第一，将政府行动等同于“社会”；第二，假定社会政策的目标是提高福利；第三，社会政策从属于经济。从20世纪80年代西方社会政策理论的新进展来看，这些理论主要以经济效率为目标，从宏观经济稳定和经济增长的角度来研究社会政策问题，进一步揭示了社会政策与宏观经济运行之间的关系。用马歇尔的话说，社会政策运用政治力量去取代、补充或改变经济系统的运行，以便达到经济系统自身无法实现的结果，而且，在这样做的时候，起引导作用的价值观念，与那些由公开市场力量所决定的价值观念是不同的。换句话说，社会政策的作用，就是“干预”市场，以矫正初始收入分配的不平等。

随着社会的进一步发展，社会政策的范畴体系、知识谱系与话语系统发生了重要的变化。在西方关于社会政策研究的理论界，蒂特姆斯首先把社会政策概念从社会行政传统中释放出来。他认为，社会福利或市民的福祉不单只是政府提供的各种社会福利服务或待遇，工作岗位雇员的就业福利及政府的财政、税收优惠，也反映不同社群的资源分配结果。戈夫认为社会政策是政府输出的一个环节，是国家影响劳动力及住户再生产，而最后结果是个人及社群的社会福利（Gough.I，1996:212～213）。拉特里迪斯把社会政策作为一种社会、经济及政治制度的安排，它背后的理念是理想社会的意识形态及国家目标，而结果在于福祉（Iatridis，1995:21）。米德格累则具体将社会政策的重要结果（社会福利）操作化为社会问题的控制、社会需要的满足及社会机会的保障（Midgley，1997:4～5）。另外，沃尔克尔界定社会政策为社会资源及社会关系（地位及权力）的再分配。他把社会政策与经济政策结合起来，强调社会政策促进经济的积极作用及社会政策本身的内在价值（A.Walker，1984）。

在国内，也有很多学者诉诸中国本土的现实语境和西方的理论旨趣，对社会政策予以界定。杨团认为，社会政策是在社会分配领域中为达到社会发展目标以政府为主导的组织化、制度化的社会干预行动，是以社会公正为导向、调节社会财富分配不均导致的社会问题的方案与策略。也可以说，社会政策是一种社会选择，是对公正地进行社会分配与再分配的方案的社会选择（杨团，2005）。吴忠民认为，所谓社会政策，是指以公正为理念依据，以解决社会问题、保证社会安全、改进社会环境、增进社会的整体福利为主要目的，以国家的立法和行政干预为主要途径而制定和实施的一系列的行为准则、措施、法令、条例的总称（吴忠民，2004:305）。杨伟民认为，“社会政策是一定地域范围内的公共权威机构制定的，使个人或家庭可以在市场之外以非等价交换的社会供给方式得到可以支配或使用的资源，以满足社会性地认识到的个人需求、增进公民的个人福利和社会福利的政策”（杨伟民，2004:53）。关信平认为，社会政策是“政府或其他组织在一定社会价值的指导下，为了达到其社会目标而采取的各种社会性行动的总和”（关信平，2004:15）。唐钧认为，“社会政策是通过国家立法和行政干预，解决社会问题，促进社会安全，改善社会环境，增进社会福利的一系列行动准则和规定的总称”（唐钧，2001:2）。不管哪种定义，社会政策的基本含义应该包括：第一，社会政策具有社会性、共享性的目标，如满足社会成员的基本需求、解决社会问题、改善社会环境、增进社会福利、保持社会稳定、提高社会生活质量等。第二，从实践的角度看，社会政策是政府或其他组织在特定的历史发展阶段，向社会成员提供社会服务和实施社会管理的政策体系。第三，社会政策的运行原则是非商业化的。社会政策的基本要素包括：社会政策的行动主体（即社会中哪些组织或群体应该为社会政策行动具体承担责任、担当角色）；社会政策的对象（即社会政策行动的接受者）；社会政策的资源（即维持社会政策行动所需要的各种物质条件）；社会政策的运行机制（即社会政策行动各个环节运行的基本方式）等（关信平，2004:85）。总之，社会政策是一个不断变化、不断更新的领域。在不同的社会背景之下，社会政策的领域不断扩大，而且由于各国国情的不同、发展状况的差异，各国社会政策的内容不尽相同。社会政策的变化具体包括如下几个方面。

（1）社会政策的实践内容和问题域日益多元化。其中涉及了社会服务领域的政策及管理实践，具体包括社会保障（含社会保险、社会救助、部分社会福利）、公共医疗卫生、公共住房、公共教育、劳动就业、社会福利服务政策、社区照顾等；专门针对特殊人群的社会政策，如老年人、残疾人、妇女、未成年人等专门人群的服务政策；各种社会问题，包括犯罪、身残智残、失业、老年问题等；关于社会弱势群体的问题以及这些相关问题的集体性社会反映，包括种族歧视、性别歧视、贫困和反贫困政策等。强调发展性危机干预社会政策行动，强调对于社会问题的“上游干预”，重视中长期的战略。

（2）社会政策理论体现了纵深和内延式拓展的特点。社会政策研究突破了国家与市场的简单二元对立，开始关注国家、政府与市场的结合，如在社会服务领域引入准市场、公私合营、合作等；加强了各种非国家因素在社会保障和救助过程中的角色，如志愿及互助机构的福利提供，社区、亲朋及邻里等非正式的社会救助形式等；社会保障的资金来源和提供手段向多元化方向发展；社会政策的理念与社会变迁、政府干预、社会包容和经济社会和谐发展等问题相关。

（3）社会政策关注的知识领域变得日益广泛。关注的人类基本需求包括：食物及居住，可持续性及安全的环境（包括就业、犯罪、环境等），增进健康及医治病患，对无独立生存能力者提供照顾和支持，对个人提供教育和培训使其有能力融入社会；关注人力资本的积累和以促进就业为导向，关注劳动力人群能否顺利进入劳动力市场；注重社会政策对于经济发展的贡献和社会公平的实现，强调经济社会协调发展，发展和公平最终变为工具性价值与终极性价值的结合；社会政策是对于社会的投资，是增强国家竞争力的手段。

（4）社会政策的目标系统出现了一些新的层次。从比较单一的收入标准，向更加多元化的能力培育指标体系发展；社会政策的目标体系也体现在社会政策可以操作化为社会问题的控制、社会需要的满足及社会机会的保障；社会政策试图将个人、家庭、群体和国家等不同层面的利益和目标有机地结合起来，最后形成一种帮助个人、帮助国家的政策机制（迈克尔·希尔，2005:2）。

（5）社会政策的价值理念和价值内涵发生了很大的变化。在社会政策的变迁之中，“积极福利政策”的理念已经全面渗透到社会政策体系和政策行动之中。吉登斯提出了“积极福利政策”的理念。其目的在于在全球化与新的、强有力的变化力量影响下的动态政治经济环境中，帮助人们处理风险，渡过难关，那些遭受社会排斥的、生活在社会边缘的人，必须学会如何积极参与到环境中，以便在新的、变化莫测的风险世界中，有效地扮演自主性的角色。强调个人选择与社会责任、更加广泛的社会照顾、互惠主义以及其他社群主义的理想，其话语体系包括机会、赋权、保障和参与等。

（6）社会政策科学体系和社会政策评估出现了一些新的技术性手段。20世纪70年代以后，学术界和政府开始注重对政策进行科学评估和预测，比较政策研究成为政策研究中的一个重要分支，随后，新协作主义（neo-corporatism）、新制度主义（neo-institutionalism）、政策网络分析（policy networks）和社会选择理论（social choice）等新的理论和方法在政策过程研究中逐渐产生影响。

2．西方马克思主义社会政策进路及其知识图景：批判结构主义的理论建构

在西方马克思主义理论的社会政策话语体系中，社会政策更多地具有意识形态的特征，社会政策是维护阶级统治模式的工具，体现了结构或系统对个体的压制过程，社会政策体现了通过提高社会福利、发展个体的权能对市场力量的盲目运用施加社会控制的倾向，从而保证一个在医疗和教育方面具有可接受水准的劳动阶层的合法性存在。同时又体现了压制和控制人民、维持社会秩序，即如何实现对大众的惩罚性管制，社会政策如何成为规训穷人的机制，使之适应国家经济发展的要求的倾向。国家的种种角色，在不同的场合，对不同的人而言，可能被视为善意的保护者或提供者、各种竞争性利益的公正的仲裁者，或被视为一种起辅助作用的刺激物，或被视为一种起妨碍作用的、扰民的、压制性的强制力量。

西方马克思主义的社会政策后来进一步走向激进的社会政策进路，激进社会政策表现在对社会政策的激进分析上。这种分析不仅将社会政策看作维护阶级统治模式的工具，而且还视为维护家长制和种族不平等的工具。社会政策的激进主义者一方面将福利国家视为实行激进再分配和追求平等的基础，另一方面将福利视为经济的附庸，他们赞成福利混合经济或福利多元主义。马克思主义政治经济流派将福利国家理解为资本主义和工人阶级冲突的产物，认为福利国家不可能超越资本主义去满足需求，主张利用福利的社会政策加强社会控制。福利政策就像警察和惩罚性措施，是对付社会秩序混乱和犯罪的方法，或者是支持资本主义制度并使其合法化的措施。社会政策的激进主义流派认为，政治经济流派对福利国家的解释具有过分的物质主义色彩。其中，女性主义争辩说，对妇女而言，福利国家代表着一种特殊的矛盾：一方面，福利国家可以提供去商品化的种种好处，另一方面，它又可能强化妇女的依赖和性别分工。反种族主义者则将福利国家视为制度化的种族主义的一个重要元素，认为它再造了种族分裂，强化了排斥。后来的艾斯平·安德森（Esping Andersen）主导了这一领域，并依据这些制度类型的去商品化水平、政府干预市场的性质以及不同社会群体的分层，区分了三种主要的制度类型：自由主义的（美国）、合作主义的（法德）和社会民主的（斯堪的纳维亚国家）。它的核心是政治在扩展社会权力以改变资本主义市场关系的结果方面所起的作用。后来的发展以蒂马斯提出的三种社会政策进路为代表，包括补救型福利模式、工业成就表现模式以及制度再分配模式。

3．发展型社会政策的建构与新的知识谱系：最新发展和前沿问题

从社会现实层面看，发展型社会政策的产生是不同国家面对全球化带来的提升国家竞争力的压力和现代风险社会的压力所做出的一种回应，也是不同国家面对社会老龄化、农村的空壳化、城市新贫困人口的生产与再生产、不断出现的新弱势群体和疾病模式的改变等现实问题所提出的一种整体性的社会政策思路和新社会政策框架。发展型社会政策更加关注那些最基本的问题，如就业来源和就业稳定性、社会援助的制度安排、决定着人民福祉的过程和结构，以及促进和制约人类进步的更广泛的自然和政治因素。社会政策是“一直集体干预，直接影响社会福利、社会机构和社会关系的转变，以及民众获得充足收入和稳定生活的可能性”（安东尼·哈尔、詹姆斯·梅志里，2006:9）。社会政策已经向强调跨部门的、整合的、全面的生计支持的方向发生了转变，包括对某些特殊需要的参与计划。

20世纪70年代以来联合国提出的社会发展主要包括扶贫以及满足基本的生活需求，包括1995年的哥本哈根联合国社会发展高峰会议以及其后的千年发展目标的定义，都将社会发展看成只是在社会领域中的事情。基于经济发展的逻辑，社会政策一直被认为是经济政策的附庸，是负责处理经济政策带来的社会问题的，并不被当作经济战略中的一个支撑条件。社会政策在实践中表现出如下特点：第一，手段性。传统的对社会政策的理解是社会政策是为了解决在经济增长中的不平等和社会不公正问题，这样就把社会政策当作手段，而放大了经济增长的目标，结果，经济增长的最终目的乃是为了增加人类福祉这一点反而模糊了，经济增长实际上有意无意地被当作了发展的最终目标。第二，附属性。社会政策一直是被当作经济政策的附属品，被阐述为是经济发展的稳定器。社会政策总是被当作平衡经济政策中的一些公平和平等的问题，社会发展是经济发展的补充，需要在经济发展的基础上来讨论。这样，对社会政策的探讨，一直是以经济政策作为一个参照。第三，修补性。人们多数时候将经济政策看作创造财富的手段，而将社会政策视为为贫困者提供收入保障的再分配机制，是不得已而为之的事情（张秀兰、徐月宾，2006）。

发展型社会政策集中反映了经济政策和社会政策二者的整合状态，将社会政策的目标从微观领域拓展到中观和宏观领域。第一，在微观领域，从社会政策的目标是为个人的福利服务，转为通过提升个人能力、减少不公平和歧视来推进机会的公平。同时，通过推进特殊群体的参与来促进个人的参与能力。第二，在中观领域，由于发展的内涵包括制度建设，社会政策在中观领域的目标纳入了制度建设的内涵。制度建设的内容包括促进群体之间的公平。第三，在宏观领域，关注社会在水平层面的整合以及垂直层面的畅通。

发展型社会政策超越了传统社会政策的范畴，具体体现在以下几个层面。

（1）发展型社会政策是建立在发展型社会福利（developmental welfare）理论的基础之上的。一些西方学者提出了发展型福利的思想，在联合国等国际组织的帮助下试图着手解决经济与社会发展的关系，协调彼此之间的矛盾，从而实现共同发展。发展型社会福利理论的价值体系是建立在人类尊严（human dignity）、平等（equality）和社会正义（social justice）三个基本原则之上的。该理论倾向于注重社会效益，具有一定的投资取向。与多元化福利主义一样，该理论同样具有主动性，改变了传统对社会群体的被动式救助，更加关注群体本身的自立和自强。该理论强调在发展中解决社会现存问题，这种论点与我国所提倡的科学发展观具有一定相似性，因此，该理论对发展中国家的社会政策具有更多的借鉴意义。

（2）发展型社会政策是建立在全球化对传统社会政策的挑战的框架之中的。随着全球化的推进，很多国家开始实施“积极的社会政策”，即发展型社会政策。传统的社会政策是将资源用于减轻人们的不幸和困境，保障他们的基本生活不受影响；而发展型社会政策则是致力于消除或减少那些在全球化过程中使人们陷入不幸或困境的因素，而不是在风险成为事实后再向他们提供生活保障。相应地，社会政策的对象不再只是现实的贫困者或不幸人士，而是致力于增进全体社会成员的经济和社会能力。因此，在发展型社会政策看来，社会政策不仅是社会发展的问题，对经济发展也有积极的作用。

（3）发展型社会政策的主要理念及策略在于投资人力资本。投资人力资本体现在以下几个方面：投资儿童、支持家庭；围绕就业和工作提供支持；福利多元化与“第三方政府”的社会治理模式。面对全球化对国内经济和社会福利制度的挑战，以投资人力资本为核心的发展型社会政策试图将个人、家庭、群体和国家等不同层面的利益和目标有机地结合起来，最后形成一种帮助个人、帮助国家的政策机制。著名社会福利学者梅志里（J.Midgley）对发展型社会政策与社区发展、经济发展的关系给予了框架性说明。他指出，发展型社会政策的理念与社会变迁、政府干预、社会包容和经济社会和谐发展等问题相关。在实践中，发展型社会政策是要投资于人力资本，投资于就业和创业计划，投资于社会资本，投资于资产发展，消除经济参与的障碍，投资于成本效益高的社会计划。这样，发展型社会政策就是社会投资政策，不仅使贫困者、需要社会帮助的人和传统的社会福利救助对象受益，而且也会改善广大社会成员的福利，进而促进经济与社会协调发展。

（4）发展型社会政策把发展作为社会政策新增的价值基石。这种价值基石体现在：关注人力资本的积累和以促进就业为导向，关注劳动力人群能否顺利进入劳动力市场；注重社会政策对于经济发展的贡献和社会公平的实现，强调经济社会协调发展，发展和公平最终变现为工具性价值与终极性价值的结合；社会政策是对于社会的投资，是增强国家竞争力的手段。由于社会公正水平的提高、社会系统运行的协调、社会资本的增长、社会凝聚力的提高，可以使国家竞争力得以增强，发展型社会政策强调发展性危机干预社会政策行动，强调对于社会问题的“上游干预”，重视中长期的战略，主张采取事先预防的措施以降低解决社会问题的成本。它的投资于人力资本、社会资本，清除参与经济活动的制度障碍，建构支持体系以增进个人、家庭参与经济活动的能力等措施，都是上游干预理念的具体表现。发展型社会政策同样强调以社会治理为手段，强调社会政策的成本效益分析以及强调以事实为依据（张秀兰、徐月宾，2007）。

（5）在社会政策变迁中，“可持续生计框架”已经成为一种分析手段和操作工具。该框架为解决贫困和剥夺问题提供了一种更具有整合性的思路，这种分析框架不再是单一部门的发展战略，而是在更广阔的环境下对生存战略的分析，以及根据地方能力和需求做出调整、因地制宜的解决方式。强调长期的发展需要对人进行投资，强调社会和政治变量在解释经济绩效中的重要性，通过保障人的自由和权利、加强关键性的社会部门（如基础教育和医疗在整个发展中的工具性效益），直接提高生产力，从而取得更高的经济增长率和较为完善的社会指标，获得更高的社会回报（安东尼·哈尔、詹姆斯·梅志里，2006:10）。强调生计的思路诠释着这样一种理念：贫困者既非同质人群，亦非永远处于弱势地位，被动接受政府的施舍。穷人也有自己的长处、财产和能力，可以被动员起来积极参与发展的过程；给穷人赋权可以作为对抗贫穷的一项基本先决条件；发展已经成为多种机构共同面临的挑战，国家、国际发展机构以及捐赠者、非政府组织、民营部门和草根团体必须联合力量，设计出因地制宜的、专门针对特殊问题的办法，并加以实施（安东尼·哈尔、詹姆斯·梅志里，2006:10）。整体性社会政策的目标在于从慈善工作和提供福利服务扩大到更加关注增强维持生计的能力，在于消除贫困、提供社会保护，抵制社会排斥、促进人权，甚至保护那些贫穷地区人群赖以生存的自然资源。