五、政策过程的社会影响评估：评估方法与技术

政策评估是政策过程的一个重要环节。只有通过政策评估，人们才能够判断政策是否收到了预期效果，从而决定这项政策是应该继续、调整，还是终结；同时，通过政策评估，还可以总结政策执行的经验教训。政策评估的着眼点应是政策的社会效果，既包括对政策方案的评估，又强调对政策执行以及政策结果的评估，政策评估就是发现误差，修正误差。“如果把政策过程看作某种有序的活动的话，那么，它的最后一个阶段便是政策评价。总的说来，政策评价与政策（包括它的内容、实施及后果）的估计、评价和鉴定相关。作为某种功能活动，政策评价能够而且确定发生在整个政策过程中，而不能简单地将其作为最后的阶段。”（詹姆斯·E·安德森，1990:183）依这种看法，政策评估的目的是评价人们所执行的政策在实现其预定目标上的效果，该政策在多大程度上解决了政策所指向的问题，以及效果的取得是政策本身的作用还是政策以外其他因素所导致的，等等。社会政策的社会影响评估是政策评估的一个重要环节，是检验政策的效果、效益和效率的基本途径，也是政策评估决定政策去向的重要依据。政策评估是制定政策过程的有力工具，因为它具有对政策制定者曾经认为已经解决的问题进行再度设计的可能性。在民主国家，政策评估为政策的制定和随后的实施产生的利弊提供了检查方法。如果没有政策评估工作，就无法对政策的可靠性、实施人员的责任以及政策制定机构的职责做出判断（拉雷·N·格斯顿，2001:130～132）。

1．社会影响评估的框架、阶段及其要素

国家调整农民工社会政策的社会影响评估强调评估是过程的评估，是动态的评估。可以深入理解国家调整农民工社会政策对不同群体的潜在影响，这样有助于包含各利益相关方的观点，将其设计到政策调整举措或项目中。有时可以单独对社会政策的某一方面进行社会影响评价，但现在越来越多的是与影响评价的其他形式相结合，如经济和政治影响评价，从利益分配的角度分析特定的政策或政策调整对农民工的生活质量所造成的影响，特别是对贫困和弱势人群的生活质量所造成的影响。

在发展语境中社会影响被定义为“由于一种干预带来的所有变化的结果，是正面的抑或是负面的”，这种干预可以是一个方案、项目、社会政策、规章或法律。根据一种方案或项目所计划的进展从下面的方式得到监测：投入—产出—结果—影响。事实上，最终的影响很难跟踪，因为发展干预是以复杂的、可变的和动态的方式发生的。人们生活在一个开放的系统中，而不是一个封闭的、可控制的实验室环境中，因此，评价影响和影响的归因是困难的。因此，在进行影响评价时，评定影响的范围就是重要的，因为不同的方法适合不同的范围和水平，可以回答不同的关键问题。当一项发展干预有完善的计划和控制、有基线调查资料，且执行得到良好的监测和评估时，其影响的测量可能是精确的。在国家调整农民工社会政策中，可通过某些项目中的经过完善设计的参与式监测，得到关于不同群体（如农民工群体、城市居民等）的态度、行为生活质量以及宏观层面的社会质量与社会发展的各方面信息。传统的社会影响评价是在一项干预结束时进行的，但现在越来越多的政策或项目在执行之前就进行影响评价（这被称为前期影响评价），通过提供良好的设计，可以使负面影响最小化和正面影响最大化，预先评价的另一个目的，是有助于在不同的方法中进行选择，以实现政策目标。

社会影响评估关注的关键议题是，在不同目标群体和区域之间的效果分布状态。传统意义上的社会影响评价注重识别和减轻不利的影响，而且主要是与发展相关的，与国家发展宏观战略相关的。现在已经扩展到，包括识别和评价正面影响以及提高不同人群生活质量的机会，特别是更关注穷人和脆弱群体，并且不断地应用到宏观层面，体现在社会质量的提高、社会进步与社会发展的程度等方面。对任何形式的贫困或社会影响评价，“利益相关方”分析是至关重要的基础，这种社会经济数据的事前收集和分析，可以支撑政策方针的制定，这将使穷人和脆弱群体的机会最大化和风险最小化。

在评价任何社会政策的实际和潜在影响中，我们原则上需要：（1）识别对与农民工人口或地区相关的所有方面的影响，如城市和农村、家庭和婚姻，同时需要特别关注作为脆弱群体的农民工的场景组织，它们往往被忽视（例如，非正规部门的农民工的劳动条件和空间生态）;（2）理解不同农民工群体社会参与的结构性制约因素，例如，无地者缺乏资产来享用改革的机会、资本结构、机会结构；（3）理解社会和文化变量的影响的差别，例如，性别的不同、城乡文化的差异性；（4）评价什么样的机构和组织是农民工群体容易接近的，例如，社会权益保障部门、得到权利和机会的信息和途径、能够对农民工群体的需要作出回应的外部条件等。

基于社会影响评估的基本思路和框架，我们建立了一种国家调整农民工社会政策的社会影响评估的基本分析框架：（1）国家调整农民工社会政策对农民工行为和心理的影响；（2）国家调整农民工社会政策对农民工生活质量的影响，包括农民工在日常生活中的社会交往、个人发展、收入水平、劳资关系、子女教育，也包括农民工在城市中所感受到的社会剥夺感、社会公平感和社会生活的满意度等；（3）国家调整农民工社会政策对社会质量的影响，包括社会融合或社会整合研究、社会信任研究、社会分层和社会流动性研究、社会经济安全等；（4）国家调整农民工社会政策与城乡社会发展研究，包括城乡一体化研究、社会排斥研究、国家调整农民工社会政策与可持续发展研究，包括对经济、社会和环境的影响评价；（5）国家调整农民工社会政策与城市贫穷或弱势群体、外来移民研究。

国家调整农民工社会政策的主导原则体现在：（1）基于城乡发展的统一体概念，即国家调整农民工社会政策的目的是实现城乡社会发展；（2）群体与合作社的概念，即实现互助、社会支持和社会行动的传统，实现个人、社会和经济的发展；（3）基于区域性的“地方性”概念，即将国家调整农民工社会政策看成是一个独立的物质、经济、社会和政治单位；（4）结构功能的概念，即国家调整农民工社会政策是社会政策框架的一部分，即国家和政府机关、非政府组织、志愿部门以及作为预定受益人的目标群体或组织都是不同的发展伙伴；（5）实现社会整合或化解冲突的概念，可以说，决定国家调整农民工社会政策实践的价值和实质发生了重大变化，目前主要体现在实现社会整合、个人能力的提升、地方或群体主动性的发挥、促进更加有效的参与性的民主以及对社会争议和人权的高度关心等方面。

国家调整农民工社会政策的社会影响的分析的要素和阶段包括：（1）确定评估对象和利益相关方。确定评估对象实质上是解决评估什么的问题。政策具有相关性，某一结果的产生往往是多项政策共同作用的产物，要清楚地划出一项政策作用范围的边界。利益相关方是指不同的利益主体或利益集团，是指所有对政策（项目）的目标和执行感兴趣，并对其具有影响的团体和个人。“利益相关方”分析模式关心的是所有对象，应用利益相关方模式首先要找出卷入或对项目的出台、执行和结果感兴趣的主要团体和个人，包括作为高层决策者的中央政府、地方政府，支持联盟、不同层级的政府的行政机构、立法机构，压力集团、专家系统、政策网络、政策社团、政治精英、媒体与慈善主义者，也包括政策的对象和群体，如农民工、城市居民等。（2）制定评估方案，提出社会影响与社会效益问题的框架。识别社会影响和效益问题是至关重要的，这在很大程度上依赖于国家调整农民工政策的项目、部门。研究的问题，应当以政策将强调和明确的发展目标（与减缓贫穷和公平地分配与发展相关）中的关键问题和制约因素为基础，并且概念框架、假设应当将目标与行动的短期和长期的社会影响相联系。制定评估方案包括阐述评估对象，明确指出评估什么，明确评估的目的、意义和要求，确定评估标准。评估目的决定评估的基本方向，解决的是为什么进行评估的问题。事实分析和价值分析以及它们的有机结合是评估标准的基本内容（陈庆云，1996:262），评估标准通常体现为评估指标体系，它决定评估类型和评估方法。最后提出评估的基本设想，根据评估目标确定评估的内容、范围，制定出评估方案，评估方案还要说明评估的场所、时间和工作进度，以及评估经费的筹措和使用等问题。（3）理解社会政策的社会影响的传输渠道。研究影响是如何传输的、被感受到的，如通过促进就业、提高就业质量、社会资本积累、社会关系网络建构、获得商品和服务，又如通过社会保障和公共服务、转移支付和税收、创造收入等。（4）评定机构和培训评估人员。关键的机构，能够调节政策或项目的效果，控制在执行期间人们的福利（正式的或非正式的，如劳动力和商品市场与社会组织）的改变，关键机构的能力和业绩包括在执行中。评估人员自身素质和理论水平将直接影响评估的质量，因此，必须选择适当的评估人员，提高他们的理论分析水平和实际操作能力，构建具有较高水准的评估队伍。（5）收集数据和信息。信息是政策评估的基础，评估政策的过程其实也是收集信息、处理信息的过程。为了保证所获信息具有全面性、系统性和准确性，需要综合采用各种科学方法来收集信息，常用的方法有：观察法、查阅资料法、调查法、个案法、实验法等。经验表明：在国家调整农民工社会政策的社会影响分析中，混合方法的作用最好。（6）分析影响。在收集信息的基础上对那些有关政策的原始数据和信息资料进行系统的整理、归类、统计和分析。以数据为依据，分析实际的和预期的影响的方向和数量。描述主要影响的特征和大小（直接的和间接的，收入的和非收入的，长期的和短期的），阐述在假设条件下预计的收益，组织的能力和机构的业绩，以及利益相关方的行为。这样的分析需要多学科的技能。（7）监测和评估影响。识别监测和评估政策执行和影响的指标，选择出与特定政策、改革高度相关的指标，可以不太困难地测量，分解为关键变量（目标群体、区位等）；及时显示出变化以便改进。确定出用于输入、输出、过程、结果和影响的指标，包括性别敏感性指标等。有可能的话，建立在现行的国家系统上用于监测和评估。（8）获取社会政策反馈。国家调整农民工社会政策的社会影响分析促进和要求公开的反思、论证和批判。应当提出和讨论群体差异的发现和建议，确保不同群体参与的渠道，提供可选择的政策讨论和建议。

国家调整农民工社会政策的社会影响评估有助于达成以下目标：（1）在社会政策执行前预测和执行期间评估政策、方案和项目的社会影响；（2）评估什么因素能够促进农民工群体提高经济收入、提升个人能力、建立可持续生计的框架；（3）完成国家调整农民工社会政策和减轻贫穷与促进就业内容的社会效果评估；（4）重新设计社会政策方案，特别顾及穷人、妇女或其他特殊弱势群体；（5）经由涉及受惠人、政府、民间社会和其他相关行动者的参与过程来加强方案所有权。

对国家调整农民工社会政策的社会影响评估，属于社会评价的范畴，社会评价的标准体现和反映着人们对特定领域、特定实践活动的发展目标和方向的认识与理解程度。通过确定国家调整农民工社会政策的社会影响的评估标准、评估原则、评估要求、评估内容与体系、评估方法、评估指标体系，展开对国家调整农民工社会政策的社会影响的需求评估、过程评估以及效果评估，可以对国家调整农民工社会政策的成败得失，对其相关要素、环节和步骤安排运行合理与否，以及对其可行性和效果等做出相应的判断。

2．社会政策调整与社会影响：评估标准和框架建构

从哲学认识论的角度看，评估是对以往认识的再认识，即“反思”。从管理学角度来看，它是对系统运行进行控制，即“反馈”。一般而言，政策评估有如下五个标准：生产力标准、效益标准、效率标准、公正标准和政策回应度。“选择什么样的评估标准，不仅取决于评估目的、评价者，而且还决定于评价的技术与方法”（陈庆云，1996:257）。

国家调整农民工社会政策的社会效果标准体现为一种宏观标准，社会效果是指某项实践的过程及结果对客体及周围环境发生的影响的总和。社会效果标准是社会学意义上的标准，用以检验实践活动对于社会的总体和局部所发生的影响的深度、广度，并做出价值上的判断。社会效果标准是从社会需求、社会影响、社会评价或社会结构的角度，在一个较长的历史时期内，评估国家调整农民工政策在现代化建设或社会发展的总体布局中的地位及它所发挥的社会作用、社会影响和社会效益。

另外，国家调整农民工社会政策的社会影响的微观标准体现为社会行为、生活质量标准。社会行为标准属于微观角度，是基于微观评估的标准。国家调整农民工社会政策的社会影响的微观标准要通过行为主体的行为效果来测量，主要体现为在践行过程中行动主体的政策认知、政策认同和政策践行过程；社会质量标准体现为农民工生活水平的提高程度、农民工的可持续生计框架以及农民工的幸福感、社会剥夺感、社会公平感和生活满意度等。

国家调整农民工社会政策的社会效果标准表现为社会质量和社会发展标准。社会质量意指社会经济保障、包容性发展框架、社会整合度及社会参与与社会赋权等。社会发展即在国家调整农民工社会政策过程中是否推动了社会经济、政治和文化的全面发展；是否有利于社会正义理想的实现；是否有利于政治秩序的稳定和政治关系的和谐状况的实现。政治秩序是政治体系良性运行的重要条件。对于特定的政治社会而言，政治道德的价值就在于确认、维系一定的政治秩序。对于政治发展来说，若无政治秩序的保证和规范，一旦进行深入、广泛的社会动员，政治参与因缺乏秩序保障和规约，便会对政治权威形成威胁，使政治控制发生困难，势必带来政治不稳定，政治发展也就不可能了。同时，良好的政治秩序体现了人类保障自身生存和发展的过程中对安全性、功利性、确定性等的渴望和期待。所以，“衡量一种道德是否有效，首先必须看它是否出于对社会有序的价值关怀，在多大程度上能消除社会的失序状态”。

3．社会影响评估的基本原则

政策的评估过程是紧紧围绕着政策效果而展开的活动。为了了解一项政策的效果究竟是好是坏，是否实现了预期的目标，必须首先建立一套评估的原则或标准，即进行价值判断的尺度。没有标准将无法对一项政策进行正确客观的评估。而且这些标准是“所要分析问题的核心所在”。由此可见标准在评估中的重要地位。此外，“较早说明评估标准也有助于日后避免出现选择个人偏好的方案的倾向”（欧文·E·休斯，2000）。政策评估原则表现在以下几个方面：

（1）科学性原则。科学性是国家调整农民工社会政策的社会影响评估制定评估指标体系的最基本的原则。评估过程、评估方式和指标体系的设计既要能揭示国家调整农民工社会政策的本质特征，又要能反映国家调整农民工社会政策的内在要求，遵循国家调整农民工社会政策的基本规律和反映国家调整农民工社会政策的社会影响的客观实际。

（2）客观性原则。国家调整农民工社会政策的社会影响的有效性评估应采取科学的方法和技术手段进行整体考核和综合评定，力求客观公正。同时也要求从评估人员的组成、评估程序的设定，到评估过程的组织和进行，都严格防止个人意气用事，主观猜测，而应严格按科学态度办事，严格按照社会评估的方法，反对形式主义和主观主义。

（3）综合性与系统性原则。国家调整农民工社会政策的社会影响评估是一个广泛、综合、系统的范畴，国家调整农民工社会政策的社会影响评估的有效性标准必须体现这种综合性与系统性，各个指标之间，要形成有机、有序的联系。该原则要求在评估过程中采用系统分析法，系统分析法是指根据系统论的基本原理，采用系统分析技术，坚持整体分析和相关分析，一方面将国家调整农民工社会政策作为一个有机统一的整体，从系统整体的角度出发来评估和检验，另一方面国家调整农民工社会政策的行为之间存在着各种各样的相互关联性，这种关联性是多质、多变量和多向性的，需要从其相关性的角度出发来分析。

（4）独立性原则。国家调整农民工社会政策的社会影响评估指标体系是由一组相互间有着密切联系的指标要素构成的。系统内各项指标间必须是相互独立的，不应混淆不清，同时也不应相互矛盾。在同一层次指标内不存在任何包含与被包含的关系，相互不应重叠。

（5）可测性原则。就是指评估的内容分解为具体的目标，是实际数据的直接测量，便于操作，以获得明确结论。

（6）主客观指标相结合原则。评估指标的选取及指标体系的建立，应当注重客观指标和主观指标的合理结合，要对初拟的指标进行分析，然后对它们进行归类、合并、筛选并论证。对此，可采用聚类分析法，把初拟的各项指标看成各自独立的一类，计算它们相关系数的值，并列出相关数矩阵，再将矩阵中相关值最大的两类并成新的一类，求出新类与他类之间的相关系数，并构成新的相关系数矩阵，如此重复，直到将所有的指标系统归为一个同类为止，从而达到归并、简化指标的目的。

（7）可操作性原则。指标的本质在于给具体的事物以明确的规定性。度量国家调整农民工社会政策的社会影响的指标体系，应尽量简单明了，易于理解，便于操作；用尽量少的指标反映尽量多的内容，同时便于收集和计算分析。

总之，评估国家调整农民工社会政策的社会影响是一项相当复杂的工作，需要科学地制定相关的标准和选择相关的方法，并且坚持将求实精神与科学方法结合起来。只有这样，才能得出比较正确的结论，进而促进国家调整农民工社会政策的策略和方式、项目以及过程的改革和完善。

4．评估的要素、步骤和内容

在国外评估研究的文献中，有不少关于政策评估的分类方法：美国评估研究协会根据工作程式把方案评估分为六类，即前端分析、评估性测定、过程评价、效力评估或称影响力评估、方案和问题监控以及元评估（或称综合评估），这六种评估类型构成了方案评估的日常内容。美国社区服务管理局曾提出三种类型：方案影响评估、方案策略评估和方案监控。而学者R.M.克朗赞同R．施赖德的看法，认为评估是一种循环的问题过程，并将评估分为五类：系统评估、投入评估、过程评估、总结评估和测评估。德尔金斯（D.N.T.Derkins）则根据政策发展过程建立了六种评估类别，分别是策略评估、顺服评估、政策设计评估、管理评估、干预效果评估和影响评估。国家调整农民工社会政策的社会影响的评估活动一般包括如下几个要素，即评估者、评估对象、评估方法、评估结果（及表达和解释）、评估标准和评估法则。具体程序和内容包括：需求评估、项目评估、项目过程评估、有效引领的社会效果和社会效益评估等。评估国家调整农民工社会政策的社会影响，步骤主要包括如下几项：

第一步，对政策需求的评估。需求评估是用来回答对社会政策需求的一项评价性研究，需求评估需要诊断社会状况，包括对社会问题的充分诊断、对政策需求目标人群的识别、问题的范围和发布状况、目标人群和需求的社会背景分析。需求评估首先就是社会问题的界定，即建构出一个社会公认问题的社会事实；其次是将社会问题具体化，包括具体的项目、事件、时间、地点和范围等；再次是运用现有的资料来源进行分析和判断，包括运用社会指标和社会调查数据来确认其趋势；最后就是根据研究发现来确认问题参数，包括界定和识别干预对象，国家调整农民工社会政策的重要性、必要性和需求程度的分析。国家调整农民工社会政策需求评估主要体现在：社会秩序与社会稳定的逻辑，现代化与城乡社会发展的诉求，社会整合与社会失序变量。

第二步，对政策过程的评估。国家调整农民工社会政策的过程评估一般描述政策调整项目是如何运作的、政策调整项目实现预期目标的程度，也包括政策调整项目是否按照预期的或者恰当的标准运行，是否实现了预期的目标。在这里，国家调整农民工社会政策的过程评估主要从调整过程中实践对象，即社会实施对象的内在心理过程和外在行为方式来检测，即体现为社会行为标准，体现为在社会政策实践过程中行动主体的认知、认同和践行过程，体现在生活政策的实践逻辑与悖论形态、政策认知与行为意愿等方面。

第三步，对政策结果的评估。包括绩效监测和社会影响评估，其目的就是检查是否产生了预期的效果，具体包括社会政策的效果、社会政策的技术性手段、社会政策效果的微观和宏观变量，微观变量主要体现为社会政策对象的社会行为，宏观变量主要体现为社会政策的社会影响和社会效果，例如：社会政策调整过程与农民工生活质量的提升，社会政策调整与社会质量的提高，社会政策对社会发展的影响等。可以说，社会政策的社会影响评估层面强调社会政策的经验向度和社会政策的评估体系，具体包括行动的量度，即政策调整行为意愿、政策调整行为策略等；也包括社会发展的量度，即生活质量和社会质量的提高与改善。

具体的评估内容如下。（1）社会影响分析：正效应和负效应。具体包括：对农民工收入的影响，对农民工生活水平和生活质量的影响，对不同利益相关方的影响，对弱势群体的影响，对地区文化、教育、卫生的影响，对地区基础设施、社会服务质量和城市化进程的影响。（2）社会互适性分析：适应性与不适应性。具体包括：不同利益相关方的态度，当地社会组织的态度，当地社会环境的条件。（3）社会风险分析：风险因素。具体包括：移民安置问题，城乡矛盾、社会问题，弱势群体社会支持问题，弱势群体受损补偿问题。（4）利益相关方分析：确定将会受干预影响和/或能够影响变革过程的团体/个人；制定管理这些利益相关方的策略。利益相关方既可以影响干预，也会受干预影响，干预指政策、计划、方案或项目。利益相关方包括目标受益者（主要利益相关方），中介机构或实施者（二级利益相关方），赢家和输家，有权力者和无权力者。其他主要利益相关方包括那些受到不利影响的人。注意要使分组有意义。例如，把“村民”归类为一个利益相关群体可能是不恰当的，因为这样可能会包含由诸如性别、地位、财产等变量引起的一系列不同的利益。一个全面的利益相关方分析有助于确保分析考虑进了当地的知识和认识，有助于重要利益群体利益的透明化和构造改革过程的所有权。这个分析还应该能评估反对意见，并分析是否存在缓和反对的方法，或者是否这种反对太强大以致不可能得到预期的成果。它还应该有助于评估对于所提议的改革方案能够解决实际问题的信心水平。这个分析将帮助识别潜在的赢家和输家，并确认不同的群体可以施加的力量和影响。利益相关方分析利用利益相关方表格列出所有的利益相关方，列出他们在这一干预活动中的利益所在，评定利益相关方的重要性和影响力。重要性是满足每一个利益相关方的需要和利益的优先考虑。影响力是指利益相关者所拥有的促进或阻止实现目标的力量。