三、村民委员会依法办理公共事务和公益事业的行政主体地位
(一)行政主体概念辨析
虽然我国的行政主体理论从法国、日本等国移植而来,但却大相径庭。在法国和日本行政主体是一种法律制度,是地方或公务分权的法律技术,两国的行政主体均为法律创造,包括国家、地方团体和公务法人三类。[10]我国台湾地区将国家与地方自治团体认为行政主体,但不以此为限,其他公法人及被委托行使公权力者亦属之,也可能包括不具公法人地位之机关、学校或其他营造物。[11]目前来看,依法享有行政职权,能够以自己名义实施行政活动,能独立承担行政责任还是我国当前定义行政管理法律关系中“行政主体”的主流观点。[12]
(二)行政诉讼法的有关规定
由于我国行政主体理论比较特殊,一开始就与行政诉讼被告相联系。最早的行政法理论认为,“村民委员会是基层性群众自治组织,不是一级行政机关,也不属于行政机构,因此村民委员会不是行政主体”,这种理论在背后仍然隐藏着行政的专权只属于国家的思想。[13]在简政放权为重要内容的国家治理体系和治理能力现代化大背景下,培育更多的社会组织承担公共事务管理职能是大势所趋,因此修订后的《行政诉讼法》第2条规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为,包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。增加第2款的主要理由有:行政诉讼法调整范围对应的是公共行政关系。实践中,除行政机关能够做出行政行为外,依照法律、法规、规章授权的组织也能做出行政行为,应将其纳入行政诉讼法的调整范围。所谓法律、法规、规章授权的组织,是指依据法律、法规、规章授权而行使特定公共管理职能的非国家机关组织,被授权组织在行使职权时享有行政主体地位,可以自己的名义作出行政行为,并由其本身对外承担法律责任。[14]
(三)村民自治权的实质
在我国,学界对村民自治权的性质有不同的观点,有学者认为村民自治权是一种自治权利而不是自治权力[15];有人认为村民自治权具有权利与权力双重性质[16];有人认为村民自治权是一种准政府组织的权力[17];比较新的观点认为是社会公权力,即国家之外的社会组织以“准公共产品”供给为目的,以社会利益实现为宗旨,对组织成员所产生的影响力与支配力。[18]囿于篇幅所限在此不展开论述,但无论哪一种观点都可以推断出村民自治的实质是村民通过选举产生村民委员会,由这个自治组织来依法行使公共权力、管理公共事务和提供公共服务,实现村民自我管理、自我教育和自我服务。[19]
有关村民委员会是否具备行政主体资格关键在于如何判断有无“法律、法规、规章的授权”,在土地管理法等部门法有明确授权,以及村委会违法收取乡镇统筹,村提留,违法要求承担劳务、摊派、集资等情形下,村民委员会充当行政诉讼被告已趋于共识。矛盾的焦点是,尽管权威教科书上认为居民委员会、村民委员会根据相应组织法的授权行使多种行政职能,如村民委员会组织法授权村民委员会办理本村的公共事务和公益事业,调解民间纠纷等。[20]但是由于规定过于笼统,自治权能否通过组织法转化为行政职权极具争议,导致村委会能否成为行政诉讼的被告各地做法极不统一。建议村民委员会组织法修订时对村民委员会有关公共事务和公益事业管理的具体职权进行细化,从而明确村民委员会的行政主体资格。
(四)村民委员会、居民委员会参与行政诉讼的司法实践
经过查询近三年来全国村委会、居委会参与诉讼的行政裁判文书20件左右,除去村委会作为行政裁决纠纷案件第三人应诉外,裁判文书充分论证该案中村民委员会具备行政诉讼被告主体资格的只有同一个法院对类似案件的三份判决;其他判决差异较大,而且无论是村委会答辩还是法院认定,都把自治权和行政职权截然对立,具体归纳如下:
1.和行政机关一起作为共同被告,判决明确认定村委会不具备行政主体资格
例如,武汉市中级人民法院(2015)鄂武汉中行初字第00296号行政裁定书显示,村委会并非行政机关,不是本案的适格被告。南部县人民法院(2016)川1321行初43号行政裁定书显示,因村委会不具有行政案件被告的主体资格,开庭时本院向双方当事人进行法律释明后,通知其退出了本案诉讼。江阴市人民法院(2014)澄行初字第0060号行政判决书显示,行政诉讼的被告应是作出行政行为的行政机关……村委会的性质是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,不属于行政机关,不具备行政诉讼被告的主体资格,故原告对涂镇村委会的起诉应予以驳回。
2.和行政机关一起作为共同被告,判决认为其协助政府行使公权力,系适格被告
例如,嘉祥县人民法院(2014)嘉行初字第44号判决书显示,被告陆庄村委会虽不是行政机关,但其拆除原告房屋及院墙的行为不是处理村民自治范围内的事务,而是协助乡镇人民政府即本案被告拳铺镇政府开展工作的行政管理行为。其行使的是一种公权力,而并非村民自治权。……确认被告拳铺镇政府、陆庄村委会均系本案适格的被告,确认强制拆除原告乔明锋院墙的行为违法。
3.和行政机关一起作为共同被告,判决书回避村委会的被告主体资格问题
例如,宫某杰、梁某与赤峰市人民政府、喀喇沁旗人民政府、喀喇沁旗河北街道办事处、喀喇沁旗河北街道西府村民委员会要求履行行政给付法定职责纠纷一审,赤峰市中级人民法院(2015)赤行初字第136号行政判决书。
4.判决认为居民委员会不是行政诉讼的被告
例如,郭某琴、陈某林与扬州市蜀岗—瘦西湖风景名胜区平山乡雷塘社区居民委员会行政撤销二审案,扬州市中级人民法院(2015)扬行终字第00125号行政裁定书显示,涉案的协议非行政机关的行政行为,不属于行政诉讼调整的范围……被告是扬州市蜀岗—瘦西湖风景名胜区平山乡雷塘社区居民委员会,该居委会非国家行政机关,也非法律、法规、规章授权的组织,故原告的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围,依法应予驳回。
5.判决回避村委会行政诉讼被告主体资格的问题,以不属于受案范围或不具备法定职责为由驳回起诉。
例如,范某刚、王某、范某某、范某甲诉胶州市胶莱镇徐家闸子村民委员会不分配土地,不发放生育补助纠纷一审,胶州市人民法院(2015)胶行初字第104号行政裁定书显示,原告所提出的诉讼请求,不属于人民法院行政诉讼的受案范围,裁定驳回起诉。邹平县人民法院(2015)邹行初字第23号行政判决书显示,原告李某峰要求被告村委会履行在其林木采伐许可申请上加盖公章的法定职责,于法无据,本院不予支持。
(五)明确村民委员会行政主体地位的现实意义
近年来各地频发的一些群体性事件,起因均为村委会在广大村民不知情的情况下,以极低的价格与政府达成土地征收补偿协议或者与他人签订合作开发合同等,村民实际拿到的补贴与土地价格相距甚远,严重侵害了村民和集体的合法权益。实践中长期存在的“村社合一”的局面容易导致二者职责不明,关系不清,甚至可能导致少数村委会干部控制集体财产,导致集体资产流失和滋生腐败,这不利于农村集体经济长远发展,也不利于农村集体经济的规范运作。民法总则实施后,明确村民委员会的行政主体地位有以下重要意义:
1.保证村委会与村集体经济组织原则上相分离,并从法律上对村委会和农村集体经济组织之间的关系作出更为清晰的规定,突出村委会的公共服务功能,剥离其在农村集体资产管理方面的功能,使之成为单纯的村民自治组织,其所需经费由公共财政和集体经济收益支付,村集体资产经营管理由村集体经济组织全权负责。[21]
2.明确村民委员会的行政主体地位,有助于对其按照依法行使行政职权的要求进行规制,特别是程序正当方面,需特别加强民主管理和民主监督,明确村民会议的职权、村民会议对村民代表大会的授权范围,规范村民代表履职行为;规定村务公开范围、公开方式,建立村民对公开事项有异议时的常规申诉途径;加强对村委会成员的监督,建立健全经济责任审计制度,对村委会成员任期和离任经济责任审计中具体的审计事项、组织和审计结果进行公示等,通过上述手段,确保村民委员会行使行政职权时做到公开、公平、公正,减少纠纷隐患。
3.在村民委员会为实现公共利益或公益事业而实施的管理行为都纳入公法领域进行调整,明确村委会具备行政主体资格后,村民个体若认为村民委员会行使行政职权的行为侵犯其合法权益,将有权依法提起行政诉讼,通过人民法院对被诉行政行为进行合法性审查,将有效监督村民委员会依法行使自治权。