二、路径设计:农地产权三权分置制度之完善

(一)理论层面:明确界定经营权与承包权的权能

推进经营权和承包权分离是三权分置制度的基本特征,因而妥善协调好经营权和承包权间的关系是三权分置制度的关键与核心。承包经营权分离出经营权以后,承包权人同农地所在经济组织的关系并未发生实质性变化,仍然可通过该组织成员身份获取承包地,且在流转承包地经营权时获得租金等对价收益,并对经营权人利用农地的生产经营行为进行监督,在流转农地期限届满后可重新流转承包地给新的经营权人。在政府征收征用承包地时,承包权人享有获取对应农地补偿的权利;在承包权人逝世时,其父母及配偶等继承人享有承包地的继承权;在承包权人进城务工并扎根于城市时,其仍有农地的承包经营权,可将农地经营权流转为土地财产权,但也可以放弃农地承包资格,有偿自愿地退出承包权。从上述可看出,三权分置制度改革后农地承包权应属于物权,其应涵括承包地维持权、土地征收征用补偿获取权、监督流转土地使用权、到期收回承包地权、经营权分离时的对价请求权、再次转包权、有偿退出权、继承权等。

而农地经营权的权能究竟是物权还是债权,要依据农地具体流转方式进行分析确定。但尽管如此,当农地经营权属于债权范畴时,相对于农地权属人来说其性质不稳定、对抗效力较弱且占有使用期限较短。在域外,为了防止农地权属人侵害租赁权人的正当利益,明确农地经营的物权属性是通行做法。相较于我国,为了鼓励农地经营权人加长投资期限及推进农地适度规模化生产、集约化经营,亦应使农地经营权物权化。[13]只有这样,农地经营权人才能对承包地享有自主有偿使用、继受间接占有、土地征收地上物补偿、享受相关农业政策补贴、全额农作物处置收益等权利,且在承包权人同意的情况下享有对农地抵押担保权和再流转权。但不管怎样,经营权要独立发挥作用,其前提必须是经营权和承包权分离且农地可自由流转。

(二)法律层面:在立法完善上进行适当探索

为充分发挥三权分置后经营权和承包权的功能作用,必须对土地管理法、物权法、农村土地承包法、担保法等相关法律法规进行相应的修订,明确经营权与承包权的法律地位与权属,规定农地所有权、承包权、经营权在使用、占有、处置和收益方面的权利界限及权责内容;将经营权和承包权增添为新的权利类别,对经营权和承包权的权利行使条件、权利内容、取得方式、权利保护和丧失等在法律层面进行重新设计。例如,经营权的流转方式包括入股、转包、赠与、继承、担保、抵押等,流转对象包括非农身份主体以及农户,流转条件为要求流入方具备一定资质和能力且严格限制农地农用,流转程序为报发包人备案而无须经发包人同意。[14]制定单行的农地经营权法,明确农地经营权的权属、流转方式、确权方式和登记要件、价值评估、抵押、处置条件、监管和管理方式等内容,农地经营者的条件、范围和权责事项等。同时,对于外来业主、工商资本获得农地经营权的条件、资格、流转农地的规模、面积和用途、再次流转的期限等作出细化规定。但立法的修订不能操之过急,应需要一定的时间来检验,当前可在农村综合改革试点地区在法律允许范围内进行地方性立法探索,再在总结经验的基础上逐步将相关实践上升为全国性立法规定。

(三)政策层面:对土地征收与农业补贴等政策进行调整

对现行土地征收征用与农业补贴等政策进行调整,使第三方经营权人与农地承包权人的利益实现均衡。应明确现行耕地征收征用补偿项目的类型,对于关涉征收农地本身且导致承包权人丧失承包地的补偿项目,承包权人系唯一的补偿对象,对于关涉到征收征用农地上的附着物及对承包地经营权行使形成障碍的补偿,农地经营权人系对应的补偿对象,这样可以使农地征收征用补偿公平合理,并不断弱化农地社会保障的功能,提升承包权人流转农地的意愿,实现农地自由流转、农地经营权抵押融资与承包权人意愿、态度的有机统一;应明确国家农业补贴项目的类型,涉及与农地经营直接关联的农业综合补贴等项目,补贴对象仅能为实际的经营权人,从而最大限度发挥政策补贴的激励作用。为鼓励农地经营权在更大范围内进行抵押融资与自由流转,应从城乡一体化的高度健全农村社保体系,进一步推进城乡统筹协调发展,以完善的农村社保体系来逐渐挤占并最终全部代替农地的社会保障功能。此外,为根治三权分置制度实施过程中滋生的诸多难题,应及时制定并实施农户农地承包经营权有偿退出的制度,大力鼓励在城镇居住、工作及生活的农户有偿有序地退出承包经营权,使享有农地承包权的农民逐渐减少。从长期来看,这是实现农地适度规模化生产、破解经营权和承包权分置实践问题的必然选择。

(四)路径层面:鼓励以合作社形式实现农地抵押

当前,我国土地产权市场仍未真正形成,农地依然呈细碎化、分散使用状态,农户通过转包、出租等方式自发地进行土地交易,不仅流转交易成本较高,而且易因农地分散经营导致农地抵押融资功能难以实现。从契约理论角度看,中间组织的交易引入,可借助其要素契约的间接定价机制来替代并使商品直接定价成本有效降低。因而,引入以承包权人的农地经营权入股而设立的经济合作社,实质上就是一个比较典型的中间组织,借助这一组织可以使农地集中经营的交易成本极大地降低,且对农业的产业化、规模化起到促进作用。此外,合作社的存在形式并未改变农地所在集体与承包权人的关系,也可以让经营权和承包权实现有效分置,且通过物权性流转使农地抵押融资和流转方式实现有机融合。虽然在当前土地流转方式占比中比较少,但一些地方的先行先试已充分展现出其旺盛的生命力与强大的市场需求,相信随着自身内部治理机制的不断完善及各项配套制度的健全,这一有效治理方式必将获得政策的大力扶持,并成为维护农户权益、实现三权分置的最佳方式。

(五)操作层面:化解农地经营权抵押评估与处置困难

农户经营权和承包权两权分置后,抵押融资权作为农地经营权的一项重要权能,其在实践中难以操作的现状急需破解。首先要健全农地经营权价值评估机制。建立政府鼓励、政策倾斜制度,引导商业资本进入农地经营权价值评估领域,设立专业评估机构。完善农地经营权的价值评估方法,应将流转市场发育程度、流转类型、租金缴纳方式等要素作为评估农地承包经营权价值的重要影响因子,在综合衡量各因子间内在关联性基础上进行合理的评估测算。而为便于实践操作,对于金额较小的贷款,农地经营权的担保价值应允许抵押双方充分协调确定,而金额较大的贷款,则必须交与中立的第三方评估机构确定农地经营权的担保价值。其次要健全农地经营权的抵押处置机制。抵押权人行使优先受偿权或者实现抵押权是其主要权利,在抵押人债务履行期限届满不履行债务或符合法律规定的提前实现抵押权的情形的[15],必须通过对抵押物的优先处置来保障抵押权人的正当利益。但由于土地产权交易市场在我国尚未形成,当前通常会在抵押双方经协商一致后,对农地经营权上的附着物实行收益优先权,不足部分再借助对抵押的农地的再流转,最终以农地租金形式清偿;也可由农村产权抵押融资风险基金或农地所在经济组织根据市场价格收购抵押的土地来替代偿还贷款。假若抵押双方不能协商一致,应按照抵押合同约定,向人民法院或仲裁机构提起诉讼或仲裁。对抵押的农地经营权进行处置后所得价款,抵押权人享有优先受偿权,如所得价款超出贷款数额,超出部分应交还抵押人;如不能完全清偿,不足部分由抵押人继续清偿。要遵循市场经济原则转让农地经营权抵押权,借助农地产权交易市场发育成熟,不断探索扩大农地经营权流转方式,将农地经营权转化为资本价值在市场中自由灵活流转。

(六)风险层面:建立流转农地经营权的风险防范机制

三权分置改革的重要目的就是要优化农地经营权、允许农地经营权流转抵押。不过,在扩大农地经营权流转抵押方式的同时,要强化监管和规范,避免发生次生风险。首先要建立高效便民、程序规范的农地经营监管体系。针对非农主体参与农地经营可能造成的“非粮化”和“非农化”风险,[16]强化农地承包经营权的登记确权,完善农地经营权流转程序,加强农地经营权流转的程序监管及流转期限、价格、用途、规模监管,强化警惕与甄别,防范隐患风险产生。其次要健全社会资本参与经营农地分级备案、风险保障金、上限控制、事中事后监管、审查审核等制度,要坚决制止社会资本流转土地后擅自改变农地用途、恶意囤积农地、闲置浪费农地等影响农业生产的行为,情节严重的要加大法律责任追究力度;对恶意囤积农地及炒地的行为,要明确界定它们的具体特征。再次要积极稳妥推进农地经营权抵押的试点工作。可尝试让部分经济条件较好、融资担保制度较为完善、已经完成土地确权登记的地区作为农地经营权抵押的先行区,以降低农地抵押的地区性融资风险。复次要严格审查抵押人的融资资格,严厉打击以农地经营权为幌子进行投机套利的违法行为。必须严审的内容有:(1)抵押人征信情况;(2)抵押物也即农地经营权是否存在权属瑕疵;(3)自有资金是否充足;(4)农地经营权权属证明与农地流转合同是否齐全;(5)从事农业种养业是否已累积一定生产经营经验等。最后要建立农地经营权抵押融资的补偿和风险缓释机制。可凭借发展社会资本成立的担保公司、建立农地经营权抵押风险保障金、建构多元化抵押融资模式、建立成熟的农地产权交易平台以提供担保等途径,使贷款风险实现分散化。此外,还应健全农业保险制度,大力支持商业性保险机构开展涉农业务,逐步扩大农业保险范围,使保险的风险保障作用在农业领域得到充分有效发挥。