以公益上书方式启动违宪审查的法律机制研究
马 力[1]
目 次
一、背景和问题
二、公益上书的界定
三、公益上书与中国违宪审查制度
四、公益上书的改进和建立违宪审查程序制度
一、背景和问题
二十世纪九十年代以来，中国公民社会建设取得了长足的发展，公民的法治意识尤其是权利保护意识、权利表达意识和立法参与意识不断增强。然而，与之对应的是，公民基本权利的保护和救济渠道，利益表达渠道及立法参与渠道的构建并没有跟上法治建设的步伐。从规范法学的角度讲，中国宪法和宪政运行处于一种剥离状态，无法实现由宪法规范向规范宪法的演进，究其原因，一个主要方面是中国宪法制度中的宪法司法化的阙如，尤其是有效的违宪审查制度的缺失，已然成为中国宪政制度建设过程中最难逾越的阻碍。
古已有之的公益上书行为给予了普通公民和社会团体表达利益诉求和参与政治生活尤其是立法活动的途径，然而公民“上书”行为究竟能否启动违宪审查程序，为何在随后的大量的公益上书事件中却鲜有成功的案例，以公益上书启动违宪审查的法律机制究竟存在与否？本文主要关注的正是公益上书与违宪审查之间的特殊关系问题，在回答公益上书是以何种方式启动违宪审查之后，进一步地探讨建立以公益上书为导向启动违宪审查的法律机制。
二、公益上书的界定
公益上书与公民启动违宪审查的关联点在于是否存在规范性文件改变或撤销的情形，公民启动违宪审查成为了结果而不是原因，或者说公益上书似乎并没有与公民启动违宪审查存在必然的、直接的联系。事实上，这也是本文要揭示的首要问题。然而，在弄清楚这个问题之前，有必要首先对公益上书作出清楚的界定。
（一）上书的历史渊源
“上书”，它是中国独特的政治沟通方式，对中国政治社会的发展产生过巨大的影响。它出现于战国时期，根据上书者的身份分为民间上书和官员上书。古代的“上书”活动既是人治化时代中统治者赢得民心背向的舆论工具，又是“庙堂精英”和“江湖精英”的专利。同时，对于底层的平民老百姓而言，基本是没有机会参与到“上书”活动中，他们不但没有任何能力维护自身利益又深受封建思想的束缚，也没有任何自觉性的权利意识。
自中华民国成立至新中国建立，这段时期中国四分五裂，内部纷争不断，外部受列强侵略，“上书”资料有限，保存较少，笔者不在此赘述。
1949年新中国成立以后的相当长的时期内，我国仍然存在一定数量的“上书”事件。此时国家百废待兴，一批社会精英或知名人士为了民族复兴，殚精竭虑，通过上书力呈治国兴邦的良策，上书成为了当时政治生活的一项重要内容。这时“上书”的对象集中为当时的国家领导人，上书者的行为具有明显的时代印记和个人印记，上书内容也千差万别。从内容上看，该时期“上书”与具体历史阶段紧密相连。
改革开放前的“上书”活动总体表现为是民众参政议政、参与国家建设发展、表达政治意愿的渠道和方式，该表达方式也被写进了1954年宪法。但是，该权利与真正权利保障和实现相去甚远，盖因当时的中国并不是法治社会，“上书”中法律因子极为稀缺，“上书”形式也非法律形式，政治化色彩极为浓厚。此时的“上书”与下文所要重点论述的“公益上书”大不相同。
（二）当代公益上书
1.公益上书的背景
当代中国公益上书主要是指根据现行制定法的相关条款，公民个人或者社会团体、企事业组织向全国人民代表大会常务委员会或者国务院等有权国家机关提出建议，要求对行政法规、部门规章、地方性法规、地方规章、司法解释等规范性文件进行审查的法律活动。
中国社会的急剧变迁已经为公益上书的出现埋下了种子。从社会利益化、权利化、法治化角度看，这些变化主要表现在：第一，社会分层以及利益集团的形成；第二，公民权利意识的觉醒、发展、积累；第三，权力寻租和中国公民的“受法侵害”；第四，两个诉求途径存在根本缺陷：首先，传统表达民意的渠道——信访逐渐失效；其次，宪法监督司法化一直未能成行，诉讼途径不能实现权利救济。
2.公益上书的理论渊源
公益上书的法理基础来自公民宪法权利意愿的表达和权利对权力的制约，权利表达的目的是对公民利益或公共利益的重新分配和调整，而权利对权力的制约是为了破除所有阻碍公民权利由应然状态转化为实然状态的机制体制。
从法的抽象性来看，宪法是公民一系列自由和权利的抽象载体，该载体同时将公民权利和自由的实现设定为国家义务。但国家履行义务的过程并不总以保护和实现公民权利和自由为其所有行为的出发点，公民权利意愿的表达从意识层面反映出公民与国家的对抗性，这正是公民社会得以存在和发展的重要因素。
从权利救济角度来看，侵害公民宪法权利的主体既有公权力的行使者也有私权利的行使者。但是，公权力的强大和专横必然使其成为侵害公民权利的主要主体。违宪审查制度为权利的斗争演化成一项重要的制度设置，在庞大的国家机器面前，公民利益也有了坚实的保护力量。
从权利的实践性来看，通过违宪审查对公民基本权利和自由的保护已经成为宪政制度的核心，其范畴也在不断扩大。公益与公民基本权利之间千丝万缕的联系使得违宪审查制度作用层面从公民个人利益转变成为社会公共利益、公共福利等。
3.公益上书的特点和功能
总结公益上书在各个阶段的发展变化，其特点可以概括为以下四个方面：一是民间主体广泛参与；二是上书的对象以全国人大和国务院为主，同时包括中央部委；三是上书的内容丰富多彩；四是上书活动多与诉讼活动、媒体宣传相结合。
公益上书在短时间内取得快速发展，与其发挥的功能密不可分。公益上书主要功能表现为：
首先，立法参与公益上书是公民或社会组织自发的、针对具体法律问题采取的、合法且平和的表达利益意愿的途径。它为公民切实与法律的制定、废除、修改提供了一个有效的渠道，同时也为立法机关和国家领导人，了解民情、掌握民意提供了一个便捷的渠道。
其次，利益表达公民通过公益上书提请对规范性法律文件的审查过程，既是争取自身利益的过程，也呈现出一种对公共利益的表达。公益上书作为一种利益表达方式有其自身的优势，它是一种和平理性的表达而不是像群体性事件那样比较激烈的利益表达，这有利于通过制度改革和调整化解社会冲突。而且公民的利益表达来自身处社会矛盾和弊病的丛生处那部分弱势群体的诉求，他们的问题可能代表了中国社会最尖锐和最需解决的问题，这种通过建议书表达利益需求的方式，成本较低，操作难度不大。
最后，监督制衡。《立法法》第90条第2款所规定的公益上书是以民间力量启动违宪审查的方式，《立法法》第90条第1款所规定的五类国家机关的上书则是以官方力量启动违宪审查的方式，但是在笔者统计的诸多“上书”事件中，鲜有五类国家机关上书的案例，这反映了国家机关自我监督的失灵。在自我监督失灵的时候，只有独立于体制之外的外部制约才能对立法、司法及公权力的运行构成具有现实意义的制衡。公益上书正是普通公民和组织依法对立法、司法和公权力运行的民主监督模式，已达到权利对权力的制衡。
三、公益上书与中国违宪审查制度
（一）各国违宪审查制度比较研究
违宪审查制度即宪法监督，是指由特定国家机关，为保障宪法实施，对国家根本活动，主要是立法活动是否合宪进行审查，并对违反宪法的行为给予纠正和必要制裁的专门活动。
目前，世界上比较有代表性的违宪审查制度主要有四种：以美国为代表的司法审查制度、以法国为代表的宪法委员会制度、以英国为代表的议会（立法）监督制度和以德国为代表的宪法法院制度。
1.美国普通法院审查制度
美国普通法院行使宪法监督权的特点在于：第一，由普通法院行使违宪审查；第二，普通法院的判例可以对法律的制定和修改产生直接作用；第三，公民宪法权利受到侵害时可以通过普通法院得到必要的法律救济；第四，它具有“宪法司法化”的性质，宪法也可以如其他法律一样在司法体系中得适用。然而，由于存在间接审查形式、事后审查方式及消极主义态度，使得司法审查具有一定的局限性。
2.德国宪法法院审查制度
德国是实施该制度比较典型的国家，其宪法法院的特点如下：第一，宪法法院具有极大独立性，不受任何其他机关控制，只对宪法负责，其违宪审查判决具有最高法律效力。第二，该宪法法院接受普通公民的宪法诉讼，允许公民在其自身基本权利受侵害时以向宪法法院起诉方式进行救济。第三，其判决具有一定立法性质，对联邦其他宪法机关具有约束力。但是，这种方式也存在一定的弊端：案件累积、工作繁杂，难于应付，并且由于宪法法院的最高权威性，在其做出违法裁判时将没有进一步的救济途径。
3.法国宪法委员会制度
宪法委员会制度主要由法国创建并发展起来。实际上，由于违宪审查权的分离，法国人将三权分立发展为立法、行政、司法、违宪审查四权分立。这可以较好地平衡司法机关和政治机关之间的潜在矛盾，在平息政治和法律的冲突、纠纷中发挥明显的作用。但是，宪法委员会的法律合宪性审查方式比较单一，主要为事先审查，难以保证违宪的法律在颁布以后得到及时有效的处理。
4.英国议会（立法）监督制度
议会监督制度起源于英国。它是指由国家的议会或立法机关依照既定程序审查法律、法规及行政命令等规范性法律文件是否合宪。在这种宪法监督制度中，议会或立法机关有权对任何违反宪法的法律、法规及行政命令予以撤销或改变，从而在源头上防止违宪现象的产生。同时该制度有利于树立宪法监督的权威，保持议会或立法机关在国家机关体系中的至高地位。然而，这种制度也存在一定问题：第一，议会或立法机关行使宪法监督权，审查自身立法是否合宪，变相地导致自己做自己的法官。第二，议会或立法机关本身工作繁忙，而违宪审查又是一项极为重要的工作，这必然会加大议会或立法机关的负担，使其顾此失彼不能很好落实宪法监督的职责。
（二）中国违宪审查制度
中国没有选择上述四种宪法监督制度。1954年宪法中确立了由最高权力机关即全国人民代表大会监督宪法实施的制度。就形式来看，该制度接近于英国议会（立法）监督制度。在实施宪法监督过程中，主要是由全国人大和全国人大常委会的专门机构负责违宪审查工作。
1.中国违宪审查制度建立的背景
中国在宪政制度的建设方面受苏联体制影响较重，在宪法监督的制度选择上也在一定程度上照搬了苏联模式，形成了最高国家权力机关行使宪法监督权的模式。从思想渊源上讲，这是马克思主义国家观和权力观在国家制度上的体现。从政权组织上讲，“议行合一”的制度设计成为了权力组建和开展活动的主要原则。从政治理念上看，全国人大是全国人民意志和利益的根本代表。从政权基础上看，全国人大成为宪法监督机关在于：第一，它是国家的最高权力机关，在国家机构体系中具有最高权威性，其他国家机关均或由它产生或向它负责、受它监督。第二，全国人大是制宪机关，又是修宪机关，由其享有宪法监督权是对宪法实施整个机制的理想保证，它可以防止宪法权力分属不同机关造成的权力分散、纠纷、冲突以及宪法歧义性理解。第三，全国人大自身最了解立法意图，它对法律、法规及其他规范性法律文件的违宪性的判断最具说服力。
2.中国违宪审查的现状和问题
从中国宪法监督运行状况来看，可以将其分为广义宪法监督和狭义宪法监督两类。广义的宪法监督也可以称为“边缘化的宪法监督”，此类宪法监督在改革开放以后，尤其是1982年宪法实施以后，取得一定的积极性成果。然而，在狭义层面上的宪法监督即违宪审查则乏善可陈。最高权力机关“不作为”行为似乎使违宪审查制度成为了一个“空架子”，违宪审查实际上被置于一种虚无的状态。造成这种状态的原因主要有：
第一，现行宪法监督制度存在法理上的矛盾。首先，受苏联法学理论的影响，支配现行宪政体制运行的法律理论比较陈旧但却对国家权力结构产生了至关重要的影响，此种影响体现为国家机关之间的监督为自上而下的具有浓厚行政管理色彩的单向监督。受该监督模式影响，中国的违宪审查在法理上只能在垂直领导的体系内完全实现，而在非领导关系的体系之间违宪审查机关的审查方法显得力不从心。其次，在宪法设计的权力框架体系中，权力的制约因素虽然存在，但以最高国家权力不受约束为前提，这种权力机关至上的法律理念与宪法至上相矛盾。最后，最高权力机关和各级权力机关议行合一的组织原则与国家权力的分散和制衡的配置相矛盾。在这种模式下，代表自身不可能具有强烈的自我监督意识，也不可能向宪法监督提请审查自身制定的规范性文件合宪性的要求。同时，司法独立性不足也会导致司法对行政的监督流于形式。
第二，现行宪法监督体制不完善。该体制缺陷集中体现在以下四点：首先，中国社会经历改革开放以来，已经由粗放型的治国方式向缜密式的治国方式转变。这种治理模式的转变同时要求法治层面的精细化改良。纵观历次宪法修正案，在公民基本权利规定方面增加了不少期待权利，然而，在权利救济方面的改动微乎其微，因而，宪法司法化问题既是导致宪法监督功能先天不足的直接因素，同时也揭露了中国宪法监督体制的根本弊病。其次，在已有的关于宪法监督的制度性规定中，缺乏专门的程序性规定，程序性规定是最高权力机关实施违宪审查的生命线。再次，违宪审查机构不健全，中国没有实施宪法监督的专门机关。最后，地方宪法监督规定不明确。现行宪法确立了中央和地方的分权思想，但是却没有在违宪审查方面对地方各级人大及其常委会作出明确的规定。
第三，以最高权利机关为核心的宪法监督方式存在自我监督的缺陷。全国人大和全国人大常委会既是立法机关又是法律解释、修改和监督机关。从法律违宪审查角度设想，全国人大和全国人大常委会进行的监督其实是自我监督。一旦自己做自己的法官，则很难保证公平正义。此外，全国人大和全国人大常委会对于行政、司法的监督在实际上很难进行。这是因为，尽管全国人大和全国人大常委会是最高权力机关，但是仍要受到更高的政治力量的领导，而更高政治力量的命令在实践中表现为行政、司法机关的规范性文件。如果由全国人大和全国人大常委会对行政、司法实行严格监督，则会使自身处于被动尴尬的境地。
3.完善中国违宪审查制度的尝试
中国违宪审查存在的诸多弊端为学术界和实务界提出了改良和完善该制度的重要课题。笔者对所搜集的文献资料进行了整理，发现目前完善中国违宪审查的措施主要有两类：
第一，尝试建立“宪法委员会”以填补没有专门宪法监督机构的空白。然而，在目前中国的政治格局中，“宪法委员会”难以在国家权利和执政党权力之间找准定位。“宪法委员会”既不能具有高度的政治独立性，又不可能具有最高权威性。它最终的命运可能是被堂而皇之地“虚设”起来，在目前中国宪法监督体制存在重大局限性和缺陷的情况下，“宪法委员会”所能发挥的作用是非常有限的。比较可行的办法是，在全国人大和全国人大常委会的工作机构中增设宪法监督委员会，以该委员会统领宪法监督的基本工作。
第二，尝试宪法司法化的构想。学界提出在中国建立宪法法院，或在最高人民法院建立宪法审判庭的建议并没有与政治决策层达成默契，关于宪法司法化的研究仍在中国宪法监督体制诸多缺陷的泥沼中艰苦前行。在法律实践中，中国虽相继出现了一些宪法性案例，然而，这并不能直接表明宪法司法化已经突破了制度性局限。此外，多种因素干扰着审判机关，使其对于宪法性诉讼的态度多为消极回避式。
（三）公益上书与违宪审查的关系
通过对公益上书的梳理和中国违宪审查制度的分析，现在可以初步回答本文第一部分开头所提出的问题，即公益上书是否启动了违宪审查？答案是否定的，原因如下：
1.公益上书不能启动违宪审查的原因
（1）违宪审查制度内在缺陷的阻碍
通过前文的分析可以发现，公益上书并不以改变或者完善违宪审查制度的缺陷为目的。尽管它从外部以建议书的方式“督促”违宪审查机关履行职责，并且起到了一定的效果。可是，正如曾经出现的宪法性案例一样，公益上书这个外力一旦触及违宪审查的内在缺陷便无法发挥作用了。同时，宪法司法化的困境使得公益上书缺少以穷尽法律救济为前提的提起违宪审查的原则性要求。最后，违宪审查程序的阙如必然使得公益上书启动违宪审查的整个过程无程序可言。以笔者之陋见，违宪审查的程序性问题才是中国宪政建设过程中的“阿基里斯之踵”。
（2）违反违宪审查的基本原则
第一，政治因素不审查原则。从上书效果上看，绝大多数上书没有得到回应。针对这种现象，有学者形象地将其称为“两不”政策，即“不拒”、“不答”。该学者同时指出，正是政治因素导致了审查机关采取该政策，对公益上书持消极不作为态度。政治问题不审查原则是宪法监督过程中一项重要而古老的原则。因此，如果全国人大和全国人大常委会、国务院法制办依据该原则拒绝审查主要涉及政治问题的公益上书，那么这种拒绝从法理上讲是站得住脚的。
第二，穷尽救济原则。违宪审查的基本原则要求与具体案件相关，穷尽其他救济途径，如果普通法律程序不能提供有效的救济途径，或不提起违宪审查亦能获得同样的救济效果时，当事人不能申请违宪审查。据此，并不是每一位公民都能以公益上书形式开启违宪审查。反之，如果公益上书的主体过于广泛，甚至每位公民都可以实行公益上书，那么可以想象全国人大和全国人大常委会的工作将会以几何倍数增加，不堪重负。因此，在实践中公益上书很难达到开启违宪审查的作用。究其根本，中国的宪法监督或者说违宪审查制度存在难以克服的制度性缺陷。
（3）规则冲突的解决机制存在缺陷
中国目前的宪法监督体制中，由于最高立法机关与最高行政机关、司法机关之间特殊的关系，使它们之间不存在不可调和的根本性矛盾。尽管从上书者的角度来看，很多规范性文件存在着下位法违反上位法的情形，但是审查机关并不能采取“全有或全无”的方式解决规则之间的冲突。也就是说，尽管某些公益上书取得了使规范性文件立、废、改的积极效果，但是它所开启的并不是严格意义上的、符合法律条文内涵的违宪审查模式。
（4）公益难以准确界定
公益，概括地来讲就是公共利益，它可能表现为国家利益、政府利益和社会公共利益。我国现行法律更多使用了“社会公共利益”来表示国家利益、政府利益。这表明，国家利益、政府利益在中国目前法律体制中与社会公共利益混淆成一块，以至于难于区分在具体情况中到底是国家利益、政府利益还是社会公共利益受到了损害，还是兼而有之。更有可能出现的情况则是国家利益、政府利益侵害了社会公共利益，附带着国家利益、政府利益同时受损的假象。正是由于公益上书中含糊不清的公益性和对公共政策的影响力，使得审查机关对于依公民申请启动违宪违法审查存在诸多疑虑。
2.公益上书启动违宪审查的特殊方式
经过前文的分析论述，无论是从法理上还是违宪审查的实际运行情况上，都难找出公益上书与启动违宪审查之间必然的、直接的符合一般违宪审查程序的联系。因此，目前中国的公益上书并不能启动违宪审查。然而，也不能就此否定公益上书与违宪审查之间存在某种关系，以公益上书方式启动违宪审查应该将其理解为一种特殊的启动方式。它在实践中取得了使某些涉嫌违宪违法的规范性文件或废除或修改的效果，在某些得到回应的上诉中，尽管上书所要达到的效果没有实现，但的确存在上书者与受理机关之间非正式或非程序性的接触。公益上书主体中越来越多的出现了公益组织和行业协会，其所具有的弥补政府和企业缺陷的功能使其发出的声音越来越受到关注，作为更强大的集团力量能够迫使政策决策者关注某些方面的利益分配和利益平衡，从而对公共政策和社会生活产生作用。在目前中国体制中，一旦引起相关领导重视，那么就可能实现以公益上书方式启动违宪审查的效果。
四、公益上书的改进和建立违宪审查程序制度
（一）公益上书的存留争论
目前，已有学者提出将其他国家机关、企事业组织和公民剔除在可以“审查建议”的范围之外。其理由有四点：一是公益上书的主体“与具体案件无关，也与自身没有直接利害关系”；二是违宪审查程序机制“乃是作为特定宪法机关运作的一种客观程序，申请主体具有特定性和限定性”；三是公益上书在实践中引发的“困扰和诘难已经存在”，这将不利于“维护规范效力等级秩序上的积极价值”；四是公益上书的“程序性、原理性、技术性要求颇高，并非我国在现阶段能消费得起的‘奢侈品’”。
前文已经分析过，中国的宪法监督制度即违宪审查制度存在漏洞，公益上书也存在着理论和实践中的多重矛盾。那么是否可以同时通过改良和完善违宪审查制度和公益上书来实现通过公益上书启动违宪审查的方式呢？如果这个问题的答案是肯定的，那么关于公益上书和违宪审查制度的改良应该成为未来中国宪政建设中的重要一环，公益上书的存在和发展就具有极其深刻的价值和意义。
（二）公益上书的具体改进措施
1.改进公益上书主体
目前，对于公益上书的主体的诟病是因其过于宽泛，没有资格限制，易造成公益上书之泛滥。针对中国司法实际，普通法院没有审查规范性文件是否违宪违法的权力，同时中国也没有建立宪法法院。因此，如果坚持“案件性原则”和“穷尽法律救济原则”，那么只要案件当事人通过法院寻求救济，法院不予受理或不能裁判与案件相关的规范性文件，则可以认定该案当事人已经具有了通过公益上书启动违宪审查的资格。
另外，是否应将非案件当事人的其他公益上书主体排除在外呢？在公益上书统计分类中，笔者发现目前公益上书的主要主体为非案件当事人。这些非案件当事人主要包括了：专家学者、行业协会和公益团体。而这些非案件当事人对公益上书具有较大的推动作用。因此，简单地将非案件当事人排除于公益上书之外，将对公益上书活动造成致命的打击。公益上书根本出发点是为了公共利益，为了基本人权的保护和实现。如果将来中国的公益诉讼制度能够成行，并赋予上述主体以诉讼资格，那么非案件当事人自然可以转变为案件当事人，即具有了以公益上书形式启动违宪审查的资格。
2.改进公益上书形式
目前，有一部分公益上书内容上出现审查政治问题的要求，这与政治问题不审查基本宪法原则相违背；有一部分公益上书格式上也没有严格的考虑，仅仅以平常信件的形式表达宪法诉愿；还有一部分建议书建议审查的内容超过了审查机关的权限。
公益上书从形式上看是信件方式的建议书，但是由于其承载着启动违宪审查的使命，因而应与普通的信件有很大差别。笔者认为，应规范公益上书的内容、格式、时限。
从内容上讲，应排除涉及审查政治问题的审查要求。由于审查机关必须具有甄别政治问题和法律问题的选择权，因此对于法律问题并附随政治问题的情况，也应将其排除在外并说明情况，同时可以建议上书人通过其他途径表达诉愿。
从格式上讲，应出台关于公益上书具体格式的规定。关于公益上书的格式方面，可以参考民事、刑事起诉书的格式要求，同时根据已有的具有较强代表性的公益上书格式加以综合考量。
从时限上讲，应规定案件当事人在寻求法院救济无果后于一定时限内可以上书，超过该时限上书的，审查机关可以不予受理并说明情况。
（三）建立违宪审查程序制度
建立违宪审查程序制度的目的，一方面解决目前公益上书遇到的最大的阻碍即审查机关的不回应行为，另一方面也是对违宪审查制度的强有力保障。
对于公益上书应建立受理、预先审查、正式审查、终审和告知五个环节的审查受理程序和步骤。以法规的备案审查为例：
1.受理阶段，即先由全国人大常委会办公厅有关部门接收公益上书，可以建立专门接受公益上书的科室，该科室接受公益上书后应在网站上公布接收信息。随后，由接收科室进行预先审查，审查内容主要是该公益上书是否符合公益上书格式、时限等形式条件，对于不符合条件的，应在全国人大网站公布该信息。对于符合条件的，交由全国人大常委会法工委的法规备案审查工作室进行二次审查。该步骤期限可以设定为接收公益上书之日起10个工作日内。
2.预先审查阶段，该工作主要由全国人大常委会法工委的法规备案审查工作室完成。审查内容包括公益上书主体资格是否适格，提请要求是否符合审查权限，并预先判断有关规范性文件是否与法律或宪法相抵触。对于审查通过的公益上书，由法规备案审查工作室转送全国人大法律委员会进行正式审查，即进入下一步骤；对于未审查通过的公益上书，在全国人大网站上公布未通过信息及理由。该步骤期限可以设定为接收公益上书之日起30个工作日内。
3.正式审查阶段，法律委员会在接收到法规备案审查工作室转送的公益上书后，于合理期限内通知制定机关在一定期限内提交书面意见书，并通知其参加审议会议。审议会议由法律委员会、有关专门委员会、法工委（主要是法规备案审查室）、制定机关组成，应通知公益上书者或其代表与会发表意见。该审查会议遵循言词辩论原则，最后审议结果按照多数人投票决定，制定机关和公益上书者均没有投票权。审议会议的结果认为有关规范同宪法或法律相抵触，则报委员长会议提请常委会会议审议。如果审议结果不认为有关规范同宪法或法律相抵触，则将会议资料送常委会办公厅进行存档。该步骤期限可以设定为自接收公益上书之日起60日内。
4.终审阶段，由全国人大常委会会议对涉嫌与宪法或法律相抵触的有关规范独自作出最终审查。制定机关可以在全国人大常委会会议终审前修改有关规范或再次提交书面意见予以说明。全国人大常委会依职权做出审查结论，具有终局效力。对于终审认为违宪违法的有关规范，从终审之日起即丧失效力；对于终审认为有关规范并未与宪法或法律相抵触，则该规范继续有效。终审结论需公布在全国人大网站上。该步骤可以设定为自接收公益上书之日起90日内。
5.告知，即将终审结论以书面形式由常委会办公厅寄送给公益上书者。该步骤可以设定为自终审结论做出后10日内。
（四）探讨建立以公益上书为导向的违宪审查体制
以公益上书为导向启动违宪审查仅是中国违宪审查体制建立的一个方面，或者说它是中国违宪审查未来发展过程中三步骤中迈出的一步。公益上书的目标应该是以此实现公民的宪法诉愿的机制性表达。
回顾近年来中国司法建设的进展可以发现：在司法实践方面，抽象审查已经开始纳入立法和法律修改的工作议程，但具体审查则仍然面临着难以突破的困境。中国法院没有裁判适用于具体案件的规范性文件违宪违法的权利，曾经出现的宪法性案例至今没能突破具体审查制度性束缚，法院行使司法审查的前景不容乐观。宪法诉愿，其旨在最大限度地体现“公民对抗国家”的本质，但在前两个阶段没有形成制度性规范时，的确很难期待宪法诉愿的成形。如果依照目前中国法治建设的速度和模式，遵循抽象审查、具体审查、宪法诉愿三步走的步骤和顺序，则建立以公益上书为导向的违宪审查体制在短时间内也是无法实现的。因此，可以在具体审查方面作出更多的努力，这可能是实现三步走的最重要一环。不妨期待在某些时候，违宪审查的三个方面——抽象审查、具体审查和宪法诉愿同时完成，而这三者在中国目前的宪法实践中总是相互作用、相互影响的。
[1]本硕士论文作者马力，2009—2012年在北京师范大学法学院攻读法律硕士学位，2012年通过硕士论文答辩并获得硕士学位，指导教师刘培峰教授。