第四节 研究思路、方法及可能的创新
一、研究思路与分析框架
本书的研究目的是以整体政府理论为视角，探索中国的跨部门协同机制，梳理我国跨部门协同机制的现状，厘清其存在的问题及产生的原因，并在此基础上提出完善中国跨部门协同机制的对策。为了达到这一目的，需要建立一个以既有研究为基础的、更为统合的分析框架，以确定研究的具体方向、研究步骤和研究范围。
正如前述一系列观点所揭示的，“整体政府”涉及的范围和层面很广，既包括上下级政府之间的“纵向协同”，同级政府之间、同一政府不同职能部门之间的“横向协同”也包括政府公共部门与非政府组织之间的“内外协同”。[118]然而，正如波利特（Politt）分析的那样，“公—私”合作是“新公共管理”改革的主要内容之一，新一轮的“整体政府”改革从本质上讲固然要涉及政府与私营组织之间的合作，但这并不构成本轮改革的主要侧重。英国政府在《现代化白皮书》中开宗明义地说道：“政府很重要（Government mat-ters.）”[119]，明确地表明整体政府改革的重点在于关注政府本身，从政府自身出发解决问题。因此，尽管“整体政府”包含的范围很广，但是其重点被明确在政府部门自身是改革者的初衷；如何解决政府部门之间的、跨越组织边界的矛盾问题、实现公共部门之间的整合，才是“整体政府”改革关注的重点。与之相一致，本书对“整体政府”的讨论范围也将限定于政府内部各个部门之间，尤其是水平层级的政府部门之间。需要强调的是本书所探讨的“政府跨部门协同机制”中的“政府”是小政府即仅仅指行政机关，不涉及立法、司法机关，也不涉及政党。尽管不可否认，“党组织”在我国的政府体系中发挥着不可忽视的协调作用，但是一方面“党组织”的协调运作比较难以观察，另一方面都纳入研究范畴，可能导致研究对象过宽从而影响研究的深度，因此本书侧重的是行政部门内部的跨部门协同研究[120]。
研究范围的确定为我们的研究框架画了一个大圈，然而内部框架该如何搭建是我们下一步要考虑的问题。希克斯等学者将跨界合作归纳为四个层次：（1）政策制定中的协同或政策协同，例如地区级的环境、经济和交通政策的整合、地方战略规划伙伴关系以及跨部门的社区战略等。（2）项目管理中的协同或项目协同，例如地方当局和卫生部门联合委派的卫生与社会统一服务、跨部门的公共卫生或就业行动网络等；（3）服务提供（包括管制）中的协同，即强调服务之间关系的协调与整合，而不必考虑地理位置的匹配性，例如由卫生、安全、环境和数据保护等监管机构进行的联合检查，统一的航空—铁路—公路—出租车票务制度，学校、警察局和卫生部门等机构之间发起联合行动，共同解决青少年的不良行为等；（4）面向个体的服务协同，即围绕个体客户的需求、偏好提供整合的服务，例如提供针对个体服务的“一站式服务中心”、在线提供与人们生活息息相关的一揽子服务等。[121]
澳大利亚政府从实践出发将跨部门协同简化为三个主要层次，即政策制定、政策执行和项目管理、公共服务提供。[122]由于面向个体的公共服务协同相较于前三个层次而言是更高的要求，因而在实践中较难实现。从政府行政管理的过程来看，政策制定——政策执行和项目管理——公共服务提供基本上涵盖了政府所有的行为与功能，因此本书在构建中国政府跨部门协同机制的分析框架时也借鉴了这一层次分类。
根据本书的研究目的，笔者将研究框架分为三个主要部分：叙事框架、诊断框架和对策框架。叙事框架所要回答的问题是：中国跨部门协同机制的现状如何？存在哪些协同失灵的现象？诊断框架要回答的则是：为什么我国会出现这么多协同失灵的现象？有哪些因素影响了跨部门协同的达成？最后，对策框架是要根据前两个框架的描述、分析及诊断，开出解决中国跨部门协同问题的有效“药方”。本书的分析框架见图1-4：
依据分析框架，本书的研究思路是首先按照OECD对协同机制的划分，从结构性机制和程序性机制两个维度对中国当前的跨部门协同的主要组织模式及协调方式进行梳理，确认中国跨部门协同的主导模式及其主要特征。其次从实际效果或者“绩效差距”着眼，围绕政策制定、政策执行与项目管理、公共服务提供三个层面，总结描述我国存在的跨部门协同失灵的现象；再次，从中国跨部门协同的“技术理性”和“制度理性”层面对造成跨部门协同失灵的原因进行剖析，从微观到宏观，由浅入深，探究中国跨部门协同失灵的体制因素及深层次原因。最后，根据对协同失灵的原因分析的“诊断”，开出“对症药方”寻找中国跨部门协同的发展路径。
按照上述思路，本书共分为六章。
第一章导论，主要阐述了研究的背景、问题和意义，对国内外相关文献进行系统梳理和评析；对本研究中的主要概念进行了简单的界定，阐明了本书的研究框架、研究方法，并对可能的创新点进行了说明。
第二章分析了当代中国跨部门协同机制的主要组织模式及对应的协同方式。分析了以副职分口管理、议事协调机构、部际联席会议等为代表的结构性协同机制以及以“三定”方案、行政协助制度等为代表的程序性协同机制并对中国跨部门协同机制的特点进行了简要概括。
图1-4 本书的分析框架
第三章对中国现有的跨部门协同机制的实际效果进行了说明。本章对我国跨部门协同机制效用的讨论遵循问题导向的原则，即无意对跨部门协同的现状进行全面总结和评价，而是聚焦于现实问题的系统审视和梳理。从公共政策制定、政策执行与项目管理、公共服务提供三个层面，借用若干案例片段或连续发生的多个具体相关细节组成的静态和动态场景，呈现中国跨部门协同的“碎片化”困境。[123]这一批判视角的意义在于：用系统事实和证据展示“健全部门间协调配合机制”的必要性和迫切性；体现行政管理学以解决问题为导向的学科特征；为后面的问题诊断提供事实铺垫。
第四章从技术理性层面对跨部门协同失灵的原因进行分析。研究认为，首先部门之间资源的不对称及“核心使命与边缘目标”之间的冲突抑制了协同动力的产生；其次，以权威为依托的等级制纵向协同本身存在的逻辑悖论给协同带来了挑战；再次，部门之间职责交叉，权责不清，客观上导致部门之间协调配合难度很大，而大部制的改革方案由于其自身的限度，也不能从根本上解决机构重叠、职能交叉以及协同难的问题；最后，中国粗放式的管理模式以及部门之间信息沟通的失灵也加剧了协同失灵的产生。
第五章在第四章分析的基础上，在制度理性层面，进一步从人治与法治、权力部门化与部门利益化、官本位意识与官员自利性冲动、跨部门协同的文化障碍四个维度对我国跨部门协同困境的深层诱因进行剖析，深入考察了阻止跨部门协同关系的体制性因素和文化因素。
第六章主要探讨了适合中国国情的跨部门协同机制建设的行动指南，所要解决的是“怎么办”的问题。本章立足于整体政府的最佳实践模式，结合中国的实际情况，构建了中国的整体政府治理框架，并提出了切实可行的政策措施，认为要在管理体制、机构设置和运行机制三个方面共同推进中国的跨部门协同机制的建设。
二、研究方法
合适的方法是正确认识事物的手段、途径和保证。“不仅探讨的结果应当是合乎真理的，而且引向结果的途径也应当是合乎真理的。”[124]对于一个研究者而言，研究方法的选择和运用既受自己的认识水平、知识背景、研究能力等因素的制约，又受制于研究对象的实际状况，同时还和自己在研究中的学术追求有关。从现实中发现问题，从历史中获取智慧，从比较中激发灵感，从经典中寻求启迪，是本书选择研究方法的指导思想。具体来说，本研究主要采取以下几种研究方法：
文献研究是一种通过收集和分析现存的，以文字、数字、符号、画面等信息形式出现的文献资料，来探讨和分析各种社会行为、社会关系及其他社会现象的研究方式[125]。本研究的文献（数据）收集包括理论和实证两个方面。在理论方面，本书系统梳理整体政府理论、跨部门协同等方面研究的国内外专著、期刊文献、学位论文、调查研究报告等文献资料，理清中国跨部门协同的研究现状，以利于“站在巨人肩膀上”构建本书的分析框架和确立研究切入点。在实证资料方面，从网络报道、报刊和杂志中收集相关案例资料，并通过现场调研获得政府文件、报告、资料汇编等第一手的资料。
案例研究方法是一种常用的定性研究方法。这种方法适合对现实中复杂而又具体的问题进行深入且全面的考察。与其他大样本数据分析方法相比，案例研究方法具有能够获取极其丰富、详细和深入信息的特征。根据研究需要和设计的不同，案例研究方法可以分为探索性的案例研究（exploratory case study）、描述性的案例研究（descriptive case study）以及解释性的案例研究（explanatory case study）。探索性案例研究往往是界定一个研究问题前的试验性研究；描述性案例研究是指在研究前就形成和明确一个理论导向，以此作为案例分析的理论框架，它一般要求在研究前明确分析单元。解释性案例研究则通常用于因果关系的探索，通过揭示案例的多维信息来阐明相关理论陈述[126]。本研究综合使用了描述性案例研究和解释性案例研究两种方法，通过一系列跨部门协同的案例分析了影响协同的因素，验证本书的分析框架。
从研究思路和论证逻辑来看，比较的研究方法始终贯穿于研究的始终。从协作、协调、协同不同概念的比较到中西方跨部门协同机制的比较，再到不同文化理念下信任制度的比较等。可以说本研究虽然没有专门的一章介绍西方发达国家的跨部门协同机制，但是却在各个层面从不同的角度对中西方跨部门协同的理念、做法和实际效果的差异等做了比较。因此，比较研究法也是本书的一个重要的研究方法。
调查研究法是指“通过直接或间接的接触，考察了解政治现象的客观情况，直接获取有关资料，并对这些资料进行分析的研究方法”。[127]本研究力求将实证研究与理论研究相结合，运用具体的实践案例对理论论证的结论加以佐证。为此，有必要对中国跨部门协同的状况进行实地调研，笔者在研究期间曾前往Y省政府扶贫办调研，通过参与观察和访谈的方法，获得了部分有价值的一手资料。
三、可能的创新
一是研究主体具有新颖性。本书选择中国政府跨部门协同机制进行专门研究，研究主题上力图体现出“广度”和“深度”的合理平衡。首先，“广度”即研究的系统性，本书将研究主题定位于中国政府跨部门协同机制的系统梳理和审视。从研究综述部分可以看出，既有研究或聚焦于特定领域进行个案研究，或从某个特定层次（如政策协同、公共服务协同）、特定方面（如从大部制的角度阐述）研究跨部门协同，还鲜有从较为统合的层面进行的系统研究。其次，“深度”则是指研究相对聚焦。整体政府视角下的政府协同包括公私部门之间、政府与非政府之间、政府部门之间、中央与地方政府之间以及地方政府之间的合作等多种表现形式。已有的研究大都集中在政府与外部组织之间或者地方政府之间的合作，专门研究政府内部“跨部门”协同的文献较少。本书将研究的对象聚焦在政府内部，并非“横向、上下和内外”通吃，这样在一定程度上保证了研究的相对深入。
二是采用了新的叙事框架，重视案例和经验材料的举证。本研究对中国跨部门协同机制现状的分析及实际运行效果的评价借鉴了西方整体政府理论的相关分析工具，在结合我国国情的基础上从政策制定、政策执行与项目管理、公共服务提供三个层面搭建分析框架，并从海量的新闻报道和政府文件等资料中搜集零散的证据，以生动的案例和丰富的经验材料充实全书的“骨架”，以“放映式”的方式考察了我国存在的跨部门协同失灵现象，得出中国的协调机构数量、级别、规模以及资源等方面不亚于发达国家，但效果存在差距的结论。这种研究路径区别于已有的罗列问题的方式，能更加生动形象地说明问题。
三是本书构建的“诊断框架”具有一定的新颖性。本书的叙事框架的设计路径是从学理到现实，即按照整体政府的相关理论设计框架再把现实证据和案例等整合进框架，描述一个整体图景；而诊断框架的设计路径则跳出“窠臼”，力图从现实需求到理论，即不是按照有关理论文献和需求构建普适性系统理论框架，而是基于对现有理论的梳理和中国特色的系统思考，对中国政府跨部门协同面临的特殊障碍做了重点的思考与选择，从技术理性和制度理性两个层面对影响政府跨部门协同的浅层次原因和深层次的影响因素进行了分析，在吸收理解西方理论的基础上，更多地考虑了“本土化”的因素，具有一定的创新性。
四是本研究立足于中国国情，对一些传统的观点作出新的理论解释，如集体主义文化对协同的影响、社会信任与跨部门协同、官本位意识与人治协同等，通过规范研究与经验材料的结合得出中观、微观层次的理论。对一些似是而非的说法，如“中国集体主义的文化有利于跨部门协同”，“人治协同具有较高的效率优势”等观点从学理上作出了自己的分析和阐释。
——林肯