三、近十年北京市演艺业政策绩效评估实证分析

（一）政策质量与政策服务质量的评估

政策质量在本课题研究中是从政策的合规性、适应性、协调性、前瞻性、配套性和可操作性六个方面来考量的。政策的合规性是指北京市近十年出台的演艺业政策是否符合国家的相关法律规定，是否符合国家相关制度的规定，是否与北京市出台的演艺业和文化政策相一致，是否和国家出台的演艺业和文化政策相一致等。政策的适应性是指北京市近十年出台的演艺业政策是否与北京市和国家大的文化思想相适应，是否与北京市的文化需求相适应，政策的调整是否及时等。政策协调性是指北京市近十年的演艺业政策在内容的制定、出台的时机等方面与北京市和国家的相关政策是否相冲突。政策的前瞻性是指北京市近十年出台的演艺业政策是否能与国家和北京市大的演艺业以及文化发展趋势相吻合。政策的配套性是指北京市近十年出台的演艺业政策是否有一系列的相关配套政策的出台，是否有与政策相配套的各种支持条件。政策的可操作性是指近十年北京市出台的演艺业政策目标是否清晰可行、工作流程是否明确便于操作、政策执行是否有有效抓手等。

政策服务质量主要从服务保障、享受政策的目标群体的参与性、政策执行三个方面来考量。政策的服务保障主要是指政策人员的服务态度以及保证政策执行的机构和人员保障。享受政策的目标群体的参与性是指政策受众对相关政策的知晓程度和利用程度。政策执行是指政策在执行中是否有利、有效。

1．评估方法

政策质量与政策服务质量的评价难以找到已有的统计数据进行分析，主要是依靠人们的主观感受和经验判断。因此，对这两个部分进行评价主要是以定性分析为主，定量分析为辅。常用的定性分析方法有专家会议评价法，定量分析法有专家打分法、层次分析法等。根据北京市演艺业发展的特点以及本课题调研现实条件，本研究主要采用了专家打分法、专家会议评价法。

（1）定性评价方法——专家会议评价法

常用的定性评价方法是专家会议评价法。会议评价法一般是由有关专家审阅出台的相关材料后，以会议的形式就相关政策的质量、服务质量、成效作出主观评判，达成相对一致的意见。

会议评价法可以最大限度地听取有关专家评委的意见，还可以提高决策方案的可接受性。由于最终的结果是专家们共同讨论通过的，提高了最终结论的可接受性。

这种评价方法也存在一些问题。会议法由于是定性地评价，缺乏科学定量的评价标准，其结论往往是定性的评语，评价结果粗糙。以会议的形式组织评价，容易形成少数人的专制，结论的形成过程也常常是受他人影响的过程。评委群体中各位成员的地位不会是完全平等的（理论上是平等的），地位比较高、资历比较深、年龄比较大的专家评委的意见往往会左右评价结果。

（2）定量综合评价方法——专家打分评价方法

定量评价方法形式多样，最常用的方法就是专家打分法，专家（评委）对政策评估指标打分进行评价。

专家打分法的基本原理是：针对政策评估的目标，设置一套评价指标体系，赋予这些指标一定的权重，确定相应的评分标准，请专家按要求和规定的评价办法，对演艺业政策绩效评估各项评价指标评分，计算每个指标的得分，最终以所得分值作为评价结果的依据。

设i——评价指标，i=1，2，3，…，n；

j——评审专家，j=1，2，3，…，k；

Rij——第j个评委对第i项评价指标所评分值，

则演艺业政策绩效评估第i项指标得分为Ri，

专家打分法相对于会议评价法来说，评价结果相对量化客观，计算简单，但是从科学性、严密性来说还存在一定的问题。

随着多目标决策技术的发展应用，模糊评价法和层次分析法逐渐应用于定量评价中，一定程度上解决了上述问题。层次分析法是比较理想的确定评价指标权重的方法。模糊评价法可以使评委的打分及分值的计算更加准确、客观，但是此类方法的缺点是统计抽样复杂，运算繁杂。

围绕近十年北京市出台的演艺业政策，课题组精心设计了相关的调查问卷，召开了专家座谈会，听取了专家的看法、意见，并就个别问题进行了专家访谈，形成了如下结果。

2．评估结果

（1）政策质量的评价

在对政策质量的评价过程中，针对合规性、适应性、协调性、前瞻性、配套性、可操作性进行了调查，专家打分评判的结果是：配套性成为影响近十年来北京市演艺业政策质量的首要因素，占比38.9%。其次是可操作性，占比33.33%。再次是前瞻性占比36.67%。接着是协调性、适应性，两者基本持平，占比均约5.56%。大家对政策的合规性没有提出异议。可见影响北京市近十年来演艺业政策质量的主要因素是政策的配套性和可操作性。

从政策的配套性上看：有的政策出台后，没有相关配套的和后续的政策支持使得政策难以落实。比如，演出经纪人制度。北京市出台了《演出经纪人员管理办法》，政策当中对经纪人的考试、从业等方面作了相关规定。但是演出经纪人具体的经纪制度没有建立，经纪市场有待进一步完善。衡量一个地区的演艺业是否成熟，一项重要的指标就是看其经纪人制度是否完善，经纪人运营是否活跃和成功。而我们现在的演出往往还是剧院、剧团在信息不对称情况下的协商，还没有形成一套完备的经纪人制度和市场。经纪人属于市场行为，应当由中介机构负责统筹协调，但是在市场发育不完全的情况下，政府应该为中介机构的发展和经纪制度的建立提供辅助性政策。再比如，北京市出台的《北京市舞台艺术创作生产专项扶持资金管理暂行办法》，规定专项资金的使用范围、资助金额、管理主体等，但是，对申报作品的创作机制没有作出相关的配套规定，造成一系列的问题，诸如创作人才外请大腕为主、本土创作人才被湮灭、人才流失、创作环境不佳等问题，同时，对创作资金的使用也没有建立相应的跟踪监督机制，过于重视前期评审，忽视绩效评估，对受惠主体在取得相应的扶持资金后是否按照规定合理使用、受扶持作品的社会效益和经济效益究竟如何，缺乏相应的评估检验和信息公开机制。

从政策的可操作性上看，有些政策的初衷是好的，但是政策出台以后，政策目标群体感受不到政策的存在，其中一个原因就是政策的可操作性差，没有有力的抓手，政策难以落实。落实较好的往往是扶持资金拨付的相关内容，而对院团长远发展有利的政策内容，如现代企业制度的建立，高效公平的治理结构和机制，人才激励和培养制度等相关政策由于缺乏可操作的具体内容，往往存在落实困难的情况。北京正处于转型发展时期，资源、人口、环境约束较强，而演艺产业发展的核心——人才引进往往要受制于整体城市发展政策，能够实现与相应兄弟省市相比有竞争力的人才引进政策是比较困难的。

（2）政策服务质量的评价

在对政策服务质量的评价过程中，针对服务保障、享受政策的目标群体的参与性、政策执行力三个方面进行了调查。专家打分评判的结果是：政策目标群体的参与性不强占比最大，比例为54.55%，政策执行力不强次之，占比27.27%，服务保障不到位占比最少，占比18.18%。可见，在影响北京市近十年演艺业政策服务质量的因素中，政策目标群体的参与性不强成为最突出的问题，仅次之的是政策执行不力。

从政策目标群体的参与性不强上看，主要体现在一些普惠类的文化产业扶持政策，如在文创资金的评审中，由于在总体体量上演艺产业相对于动漫、电影等其他文化产业门类属于相对较小的类别，所以获得扶持资金的数额以及受惠群体都较为有限，一般能够获得扶持资金的都是国有文化企业或市属重点转制企业，民营企业受惠较少，所以从产业总体角度来看，产业主体的参与度不高。加上政策宣传力度不够，往往知晓群体限于国有演艺院团和转制院团，民营院团由于在信息资源占有上与国有文化单位的不对等，导致其对政策了解不够，往往错过申报机会。

从政策执行力不强上看，执行力问题主要是由于政策制定出台主要是宣传文化系统负责，而很多政策的落实往往需要经济部门、人事部门以及区县政府的统一配合，但是“小文化”的文化管理体制使得宣传文化部门一方面在工作程序上很难协调相应部门，简单说就是没法给相应的单位派活；另一方面在执行监督上，宣传文化单位也无权对相关部门的执行行为予以监督考核。这些都是执行力不强的原因。

（二）政策成效的评估

政策成效是衡量政策绩效的主要标准，基于北京市近十年出台的演艺业政策内容和相关数据的可获得性，确定了经济效益和社会效应两大部分的一级评价指标。在经济效益中确定了实际演出场次、观众人次、演出收入、文艺院团的数量、规模以上文化企业收入占当年文化创意产业收入比重、演艺业吸纳就业人数、北京市演出经纪机构数量、北京市取得演出经纪人资格认证数等指标。在社会效益中确定了获得“五个一工程”奖、“文华大奖”等奖项数、享受北京市文化惠民低价票补贴张数、北京市文化惠民低价票补贴票资金、大型演出场馆平均票价、多功能综合剧场平均票价、“文艺演出星火工程”专项资金资助场次、“文艺演出星火工程”专项资金资助金额、“周末场演出计划”演出场次、“周末场演出计划”投入资金、入选全国文化企业三十强的数量等指标。

1．经济效益指标

（1）艺术演出场次

2006年以来，北京市的艺术演出场次呈现了明显的增长趋势，从2006年的9280次到2013年的23155次，实现了稳步增长。2014年1—6月，52家主要艺术演出场所共有艺术演出7014场，这得益于北京市出台的相关鼓励艺术演出的政策，例如北京市文化局关于进一步完善“百姓周末大舞台”“周末场演出计划”、农村“文艺演出星火工程”等公益惠民演出政策。但是与全国文艺演出情况相比，北京市文艺演出场次并没有明显优势，所占全国演出场次的比重变化较小。数据显示北京市演出场次在自身稳步提升的同时，并没有在发展速度上处于全国领先的位置。这也从侧面反映出近些年来全国其他地区在演出场次上的积极成效。

（2）实际演出场所个数

演出场所是演艺业蓬勃发展的必要条件之一，良好的演出场所是良好演出效果的保障，北京演出场所的发展一是建立在北京演艺资源丰富、文化氛围浓厚的基础之上，很多机构乐于投资发展剧场，如北京的蓬蒿剧场就是私人出于对戏剧的热爱而投资建立的，再如文化创意集聚区的人气吸引效应，又如在中央戏剧学院周边的锣鼓巷地区、人艺的首都剧场附近自然形成了演艺核心区。北京地区还有全国独一无二的中央单位资源以及院校资源优势，如北大百年讲堂、解放军歌剧院等。二是北京的“科技创新”和“文化创新”的双轮驱动使北京将文化产业作为转型发展的主要驱动力，各区县大力支持发展文化创意产业，北京市在2011年左右出台建设天坛和天桥演艺核心区的发展战略，打造首都功能核心区的剧场群。三是北京的联盟组织建设处于全国前列，如2011年成立的首都剧院联盟，到目前为止已有100多家北京地区的剧院加盟，极大地盘活了剧院资源，为剧场的整体发展起到了重要的支撑作用。

（3）观众人次

演艺业政策的主要目的之一就是为大众创造良好的演出环境，丰富和满足大众的精神文化需求，让更多的人能够进行文化消费，愿意进行文化消费。从2006年到2013年北京市文艺演出观众人次统计数据上看，观众人次并没有呈现出不断上升的趋势，从2009年以后，反而略有下降的态势，中央政策的调整使演艺产业进入了整体盘整期。过去文艺福利观念下的免费观演为市场条件下的文化消费所取代，而民众相应的文化消费观念尚未完全建立，有关的演艺消费硬件设施条件有限，相应的配套服务如餐饮、停车等均受市政总体发展的限制，因此，观演人次有所下降。北京市正在努力出台政策鼓励文化消费，如从2013年开始由市文资办牵头的北京文化消费季，整合全市文化资源，演出也在其中，在消费季观众可以打折购买演出票，2014年200场左右可以提供4～5折的折扣，增加了观演人次，对演艺消费是极大的鼓励推动。

（4）演出收入

2006年北京市演出业收入为4亿元，2007—2013年依次是4.16亿元、6.27亿元、9.33亿元、10.9亿元、14.05亿元、15.27亿元、14.42亿元，2013年演出业收入是2006年演出业收入的3.6倍，取得了可喜的成绩。但是与全国范围内近些年演出业的收入相比，北京市所占的比重呈现下滑趋势。2007年，北京市演出业收入占全国演出业收入的比重为20.42%，以后依次是30.61%、32.37%、31.81%、26.67%、23.80%、19.60%。2008年达到峰值之后，所占比重呈下降趋势。之所以出现该种现象，一方面是由于北京市演出扶持政策和文艺院团改制所释放的“改革”和“政策”红利效应，另一方面则是北京奥运会带来的文化消费高峰。而在2008年之后，恰逢经济危机，演出行业也受到整体宏观经济环境的影响进入了震荡调整期，同时从2003年开始的文化体制改革政策持续到2008年也需要通过现实中出现的新问题进行调整，所以从整体上看，演出行业的发展在经历爆发期后进入平稳期。2011年，十七届六中全会给文化产业整体的政策利好带来了产业整体的快速投入，一些非理性的热钱也随之流入演艺产业，带来了表面上的产业繁荣。但自2013年之后，中央新的政策规定则挤出了过去演出行业虚假繁荣的泡沫效应，演艺产业也需要经历这样的“阵痛期”方能实现健康持续的发展。

（5）文艺院团数量

2008年北京市的文艺院团数目为202个，2009年为313个，2010年为338个，2011年为504个，2012年为562个，2013年为620个，文艺院团数量稳步增长。2009年，《关于构建合理演出市场供应体系、促进演出市场繁荣发展的若干意见》中鼓励民营院团建设，降低院团准入门槛，全国艺术表演机构数也呈现出快速增长的势头：2008年全国艺术表演机构数为5114个，2009年为6139个，2010年为6864个，2011年为7055个，2012年7321个，2013年为8180个。在艺术演出机构绝对数量增长的前提下，北京市文艺院团数占全国艺术表演机构数的比重也呈现出增长的趋势。北京市文艺院团数量的快速增长一方面得益于北京这个全国文化中心得天独厚的优势，另一方面得益于北京市关于支持院团建设的政策，如在北京市舞台艺术专项扶持资金等政策的实施执行过程中，对国有和民营文艺院团一视同仁，甚至更多地支持民营院团的发展，自2009年资金设立以来，每年获得扶持的民营院团数量都占获得扶持的文艺院团数量的半壁江山，近年来有的年份甚至达到75%以上，政策环境的优化促使民营文艺院团数量不断增长。

（6）演出经纪机构和演出经纪人资格认证数量

演出经纪人制度的完善或者演出经纪机构的数量是演艺业发展水平的一项重要标准。北京市出台的《演出经纪人管理办法》进一步促进了经纪人制度的建立和完善。2008年至2013年，北京市演出经纪机构数有了较快速度的增长，从2008年的581个，到2009年的698个、2010年855个、2011年的1150个、2012年1540个、2013年的1646个，年年攀升。从2006年设立演出经纪人资格认证以来，每年取得演出经纪人资格的人数稳步提高，2006年至2013年依次是670、703、784、820、885、1177、1295、1371。这说明北京市出台的支持演出经纪人制度发展的辅助性政策取得了可喜的成绩。

（7）规模以上文化艺术企业收入占当年文化创意产业收入比重

近些年来，北京市出台了一系列支持演艺产业发展的政策，观众人次逐年增加，演出机构不断增多，文艺院团数不断增加，演出场次逐渐提高，取得了一定成绩，但是整体演出业的经济收益不乐观。统计数据显示，2004年至2013年，北京市规模以上文化艺术企业收入占当年文化创意产业收入的比重很低，并且有不断下降的态势。这表明北京市出台的鼓励演艺业发展的政策在促进演艺业规模发展方面存在不足。

2．社会效益指标

（1）惠民票价补贴效果

受经济收入水平和文化消费习惯的影响，大众对演艺业消费的热情不足，同时，演艺业成本固化和演艺经营运作机制不佳等原因使得演艺票价居高不下。票价也成为影响大众演艺业消费的主要因素。基于此，北京市出台了一系列政策给予更多的票价优惠，以期带动演艺业消费，丰富大众的精神文化生活。例如，北京市出台的《北京市文化局关于低票价补贴管理办法》《北京市文化局演出活动经费补贴办法》等。这些政策取得了一定的成效。剧院提供30%票价在100元以下的座位，对于高端演出，政府给予每张200元的补贴，资金是由文化局和财政局合作解决，由首都剧院联盟来执行。2012年出台的北京市文化惠民低价票补贴政策，2012年低价票补贴51262张，2013年低价票补贴105762张；2012年低票价补贴资金536万元，2013年低票价补贴资金1333万元，在低票价补贴政策的作用下，在人们收入水平不断增加和通货膨胀因素的影响下，2013年与2007年相比较，平均票价不升反而有所降低。其中，大型演出场馆平均票价和多功能剧场平均票价均有了一定幅度的降低，可见，北京市出台的文化惠民票价补贴政策取得了一定的成效。

2014年，为了进一步规范低票价惠民补贴工作，北京市文化局出台《北京市惠民低价票补贴专项资金管理办法》，新办法在以下三方面有所推进：一是将补贴适用范围扩大到全市所有符合条件的剧场，范围更广；二是常规演出每张票补贴100元，大型歌剧、舞剧、交响乐等高成本演出每张补贴200元，标准更高；三是由阶梯式改为按实际售出张数补贴，方式更科学。2014年全年共补贴768场12万张，补贴金额1480万元，受益观众达30余万人次。

（2）作品获奖情况

好的作品是演艺业发展的核心，只有创作出符合大众精神文化需求的精品力作才能充分发挥舞台艺术的魅力，调动观众的欣赏兴趣，提升文化素养，丰富文化生活。北京市近些年来在鼓励创作精品剧目方面出台了一些有力的政策，比如《北京市舞台剧精品剧目演出奖励补贴办法》，北京市文化局关于《北京市舞台艺术创作生产专项扶持资金管理暂行办法》奖励部分实施说明的通知等。在好的政策的引领下，北京市演艺业不断创作优秀作品，创造了较大的社会价值。

北京市在中宣部精神文明建设“五个一工程”评选中取得了优异的成绩，历年获奖作品有：第一届评剧《黑头与四大名蛋》；第二届京剧《水龙吟》（获提名）；第三届话剧《旮旯胡同》（组织工作奖）；第四届儿童剧《山那边》（获提名）；第五届话剧《阮玲玉》（组织工作奖），曲剧《烟壶》（组织工作奖）；第六届儿童音乐剧《雪童》（组织工作奖）；第七届话剧《古玩》（组织工作奖），京剧《风雨同仁堂》（组织工作奖）；第八届京剧《宰相刘罗锅》（第二本）；第九届话剧《万家灯火》（优秀作品奖、组织工作奖）；第十届戏剧《北街南院》（优秀作品奖、一等组织工作奖），戏剧《红领巾》（入选作品奖、一等组织工作奖）；第十一届儿童剧《红孩子》（组织工作奖），人偶奇幻剧《猴王·花果山》（组织工作奖）；第十二届评剧《马本仓当官记》（组织工作奖）；第十三届儿童剧《想飞的孩子》。

在国家舞台艺术精品工程精品剧目中，北京市也取得了良好的成绩，涌现出一批好的作品。比如，2002—2003年度，北京京剧院的《宰相刘罗锅》；2003—2004年度，北京人民艺术剧院的《万家灯火》；2004—2005年度，北京儿童艺术剧院股份有限公司的《红领巾》；2010—2011年度，北方昆曲剧院的《红楼梦》，国家话剧院、北京儿童艺术剧院股份有限公司的《四世同堂》等。

文华奖是为了促进中国戏剧事业的发展，鼓励舞台艺术创作繁荣，由政府设立的奖励专业舞台表演艺术的最高政府奖项。北京市在近些年的文华奖评选中，取得了较好成绩，比如，第十届“文华奖”（2002）评选中，北京市儿童艺术剧团《红领巾》获得文华大奖，北京京剧院《宰相刘罗锅》（第二本）获得文华新剧目奖；第十一届“文华奖”（2004）评选中，北方昆曲剧院的《宦门子弟错立身》和北京人民艺术剧院的《北街南院》获得文华新剧目奖；第十二届“文华奖”（2007）评选中，北京京剧院的《梅兰芳》和北京人民艺术剧院的《全家福》获得文华剧目奖；第十三届“文华奖”（2010）评选中，北京京剧院的《下鲁城》获得文华优秀剧目奖；第十四届“文华奖”（2014）评选中，北方昆曲剧院的《红楼梦》（上下本）获得文华大奖，北京儿童艺术剧院股份有限公司的儿童剧《想飞的孩子》获得文华优秀剧目奖。

（3）政策支持重点项目情况

近十年来，北京市出台了一些政策支持重点演艺业项目发展。《北京市“公益演出下基层”活动专项资金管理暂行办法》《北京市文化局关于进一步完善“百姓周末大舞台”“周末场演出计划”、农村“文艺演出星火工程”公益惠民演出管理工作的通知》《北京市文化局关于印发北京市农村文艺演出星火工程专项资金管理暂行办法的通知》等政策有力地支持了“百姓周末大舞台”和“周末场演出计划”以及农村“文艺演出星火工程”。政策的实施效果在项目的投资金额和演出场次上可以有所体现，如表1-6所示。

（4）入选全国文化企业三十强的情况

全国文化企业三十强评选是从2008年开始的，此后每年评选一次。文化企业的发展状况是文化政策成效的重要体现，是衡量文化政策成效的一项重要指标。2008年，全国文化企业三十强评选开始，每年北京能入选的文化艺术类企业基本上都是1个，如果加上在京央企能有2～4个，这也从一个侧面反映了近些年来北京市演艺业政策的成效。2008年，进入全国文化艺术类企业前十强的北京市演艺机构有中国对外文化集团公司、保利文化艺术有限公司、北京儿童艺术剧院股份有限公司、天创国际演艺制作交流有限公司四家。在2010年的第二届评选中，进入文化企业前三十强的北京市演艺机构有中国对外文化集团公司、中国东方演艺集团有限公司、保利文化集团有限公司、北京演艺集团公司四家。在2011年的第三届评选中，进入文化企业前三十强的是保利文化集团有限公司、中国对外文化集团公司、中国东方演艺集团有限公司。在2012年的第四届评选中，进入文化企业前三十强的是保利文化集团股份有限公司、北京演艺集团有限责任公司、中国对外文化集团公司。在2013年的第五届评选中，进入文化企业前三十强的是保利文化集团股份有限公司、北京演艺集团有限责任公司、中国对外文化集团公司。在2014年的第六届评选中，进入文化企业前三十强的是保利文化集团股份有限公司和中国对外文化集团公司。

从历年文化企业三十强评选来看，北京市入选的文艺演出类企业数量主要呈现递减趋势，2014年更是减少至2家。而从入选企业的隶属关系来看，央企所占比例更高，虽然在属地上可以视作北京市的文艺演出企业，但并不能客观反映北京市文艺演出行业的发展情况，真正北京本土的文艺演出企业在好的年份能在榜上占据一席之地，而且还是国有文化企业，即北京演艺集团有限责任公司，这实际上也从侧面反映了北京市的文艺演出行业还缺乏具有行业标杆性的大型企业集团，与北京市力图打造东方演艺中心的文艺演出行业发展目标不相匹配。