1.1　突发环境污染事故的概念及分类

突发环境污染事故的应急技术与管理是一门全新的学科，它既是政府的核心职能之一，也是媒体和公众关注的焦点问题。其绝不是一门纯粹的“书斋里的学问”，但也需要理论研究作为支撑。近年来，学术界对突发性事件应急技术与管理的研究方兴未艾，取得了一系列引人注目的成果。为了了解和研究突发性事件应急处理与管理，理清其中的基本知识和基本概念是十分必要的。

1.1.1　突发性事件的基本概念及分类

突发性事件是一种自然形成或人为导致的状况或事故，它是人与自然、人与社会、人与人之间存在的一系列不和谐问题长期得不到合理的解决而逐渐累积并在突破某一临界点后演变而来的。目前，我国正处于各类突发性事件的频发期，这些突发性事件几乎每年都会不同程度地发生，严重危害社会经济和人们正常的生活活动，甚至对人们的生存环境造成无法挽回的恶劣影响。因此，各类突发性事件，尤其是与人类的永续存在和发展息息相关的各类环境污染事故的预防、应对和修复已经成为必须了解、学习并掌握的重要内容。

1.1.1.1　突发性事件的概念

就广义而言，突发性事件就是突然发生的事情。一方面，这种事件的发生往往出乎意料，发展迅速；另一方面，这种事件往往会使人措手不及，必须采取一些非一般的手法来处理。从狭义上来讲，突发性事件仅指在某种必然因素支配下出人意料地发生，给社会造成严重危害、损失或影响且需要立即处理的负面事件。2007年我国颁布实施的《中华人民共和国突发事件应对法》将突发事件界定为：“突然发生，造成或可能造成严重危害，需要采取社会应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”为了进一步理解“突发事件”的确切含义，我们必须对与之相关的一些名词进行辨析。

（1）灾害与突发性事件

灾害（disaster）可使人们受到死亡的袭击，威胁到环境，经常导致人类的苦难，是一种能够改变环境和冲击资源的事件。灾害包括两类：一类是突发的自然灾害，例如台风、洪水、地震、泥石流等；另一类是由于人为因素导致的灾害，例如爆炸、火灾、危险品泄漏、传染病爆发、恐怖活动、战争等。

“灾害”是“突发性事件”的下位概念，如果突发事件导致严重社会危害，严重威胁到公众的生命健康、财产安全与生存状态，那么突发事件就可能演变为一场灾害。也就是说，灾害与突发性事件的联系与区别一般表现为：突发性事件可能引发灾害，从广义看来，灾害隶属于突发性事件，但并非所有的突发性事件都必然要转化为灾害。例如，群体上访就属于突发性事件的范畴，而不能界定为一场灾害。因此，我们使用“灾害”一词，主要是指洪水、台风、暴雪等自然因素引发的突发事件；其管理主要侧重于对灾后情况采取措施。而“突发性事件”一词从诱发原因上包含了自然与人为双重因素；突发性事件的应急管理既突出对结果的管理，又强调从起因角度出发进行预防管理。

（2）危机与突发性事件

荷兰著名的危机管理学家乌里埃尔·罗森塔尔认为，危机指“一个系统的基本结构或基本价值和规范所受到的严重威胁”，“由于受到时间压力和处于高度不确定状态，这种威胁要求人们作出关键性的决策”。在这种情境之下，某个系统的整体受到根本性的挑战。

突发性事件顾名思义，一般表现为事件发生的时间具有紧迫性、突然性，事件发生的后果具有严重性。在某种程度上与“紧急事件”一词含义相近。中国台湾学者詹中原认为：“紧急事件，指突然、意外发生，必须立刻处理的事件，强调带给人相当大的惊讶及事先无预警性，是危机的一环，多隐喻危机的爆发期。”可见，突发性事件可能会诱发危机，是一个“点”；危机则是一个系统的情景或状态，是一个“面”。

危机与突发性事件互相影响、互相作用、互相转化。一方面，一个系统内蛰伏的危机因素积聚到一定程度后，可能会引爆某个突发性事件，突发性事件成为危机开始的标志；另一方面，一个突发性事件也可能引发一场危机，成为危机开始的诱因。例如，如果说第一次世界大战的爆发是一场危机，那么它就是以“萨拉热窝事件”这起突发性事件作为诱因的。因此，一场危机中可能会出现突发性事件，同时，突发性事件也可能对危机起到推波助澜的作用。

（3）紧急状态与突发性事件

所谓紧急状态，指“突发性的现实危机或者预期可能发生的危机，在较大事件范围或较长时间内威胁到公民生命、健康、财产安全，影响国家政权正常行使权力，必须采取特殊的应急措施才能恢复正常秩序的特殊状态”。也就是说，某个突发性事件爆发后，如果其危害十分严重，对社会、国家的大局造成重大影响，并且采取一般处置手段难以平息，那么突发性事件就会升级而启动紧急状态。

鉴于“突发性事件”与“紧急状态”这两个概念间的位阶关系，立法者在《中华人民共和国突发事件应对法》第69条规定：“发生特别重大突发事件，对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序构成重大威胁，采取本法和其他有关法律、法规、规章规定的应急处置措施不能消除或者有效控制、减轻其严重社会危害，需要进入紧急状态的，由全国人民代表大会常务委员会或者国务院依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定。紧急状态期间采取的非常措施，依照有关法律规定执行或者由全国人民代表大会常务委员会另行规定。”

1.1.1.2　突发性事件的分类

目前，我国的突发性事件根据发生规模、发生原因、危害对象及性质的不同，结合《突发事件应对法》的有关规定，将突发性事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类。

（1）自然灾害类

自然灾害是由自然因素变异而导致的，通常危害较大，对人类社会提出了严峻的挑战，主要包括地震、火山爆发、泥石流、台风、沙尘暴、海啸、洪水等。在当前全球生态环境恶化的背景下，人们必须更加深刻地认识这些灾害的发生、发展，并着力防范各种灾害的发生，减小它们所造成的各种危害。

我国所处的自然地理环境和特有的地质构造条件决定了我国是世界上遭受自然灾害侵袭严重的国家之一。对我国影响最大的自然灾害有7大类。

①气象灾害　主要包括干旱、雨涝、高温热浪、雪害、风害、酸雨、沙尘暴等。

②海洋灾害　主要包括海啸、赤潮、海水污染、厄尔尼诺危害等。

③洪水灾害　主要包括暴雨、山洪、融雪洪水、溃坝洪水等。

④地质灾害　主要包括山体滑坡、泥石流、塌方等。

⑤地震灾害　破坏力极大的自然灾害，会引起山崩、地裂、房屋倒塌、滑坡等，一般会对人类社会生活和生存环境构成严重损害。

⑥农作物生物灾害　主要包括农作物病虫害、鼠害等。

⑦森林生物灾害和森林火灾　森林生物灾害主要包括森林病害、森林虫害、森林鼠害等。

（2）事故灾难类

事故灾难主要是由人为因素引发的，通常指由于人类活动或经济发展导致的各种意料外的事件或事故。当前，随着经济的飞速增长，各种事故灾难在我国频繁发生，主要包括以下5类。

①交通运输事故　指铁路、公路、航空、水运等交通运输过程中发生的事故，例如车祸等。

②安全生产事故　指各类工矿商贸等企业在生产过程中发生的事故，例如频发的矿难、爆炸等。

③公共设施、设备事故　指城市水、电、气、热等公共设施、设备故障而发生的事故，例如城市火灾、爆炸、燃气泄漏等。

④核与辐射事故　指核放射线泄漏等导致的核辐射危害等污染事故，例如前苏联发生的切尔诺贝利核电站泄漏事件。

⑤环境事故　指环境污染与生态破坏事件，例如大气污染、水污染等。

（3）公共卫生事件类

所谓公共卫生事件，主要指由病菌、病毒引起的大面积的疾病流行等事件。其在各国均难以避免，一旦出现会使波及区域蒙受重大灾害，对人类健康和生命安全构成严重威胁，对经济社会生活产生不可估量的冲击。主要包括以下几种。

①传染病疫情　主要是指恶性的、迅速传播的、难以控制的传染病，例如霍乱、鼠疫等。

②群体性不明原因疾病　指在短时间内，某个相对集中的区域内同时或相继出现多名具有共同临床表现的患者，且病例不断增加、范围不断扩大、暂时不能明确诊断的疾病。这类疾病发生初期常因诊断不明，难以采取有针对性的防控措施，处理难度大，极易引起社会关注，造成公众恐惧情绪。

③食物中毒与职业中毒　食物中毒，就是吃了含有有毒物质的食物或误食有毒有害物质后出现的一类非传染性的急性疾病；职业中毒，指在劳动过程中，人体通过不同途径吸收了生产性毒物而引起的中毒。可分为：（a）急性中毒，毒物一次或短时间内大量进入人体后所引起的中毒，在正常生产情况下，这种中毒少见，往往发生在生产过程出现意外时；（b）慢性中毒，小量毒物长期进入人体后所引起的中毒，这是由于毒物在体内蓄积所致；（c）亚急性中毒，介于急性和慢性中毒之间，由较短时间内有较大剂量毒物进入人体所致。

④动物疫情　指动物疫病发生、流行的情况，范围包括家畜家禽和人工饲养、合法捕获的其他动物。动物疫情涉及动物的饲养、屠宰、经营、隔离、运输等活动。在2007年8月全国人民代表大会常务委员会修订通过的《中华人民共和国动物防疫法》中，对动物疫情的报告、通报和公布都做出了规定。

⑤其他公共卫生事件　目前，人类消灭的传染病病毒只有天花1种，而新发现的传染病病毒就有30种。可见，我国正面临多种潜在威胁，防控任务十分艰巨。仅就疾病而言，我国一方面要面对全球新发的病原微生物的威胁，例如SARS冠状病毒、艾滋病病毒、甲型流感病毒、口蹄疫病毒等已在我国出现；另一方面，在我国的一些边远、农村地区，某些原已得到控制的传染病又出现死灰复燃的趋势，例如结核病、麻疹、鼠疫等。这一切都在警示人们，决不能忽视公共卫生事件的防治，预防和控制各类公共卫生事件任重而道远。

（4）社会安全事件类

社会安全事件，主要指由人们主观意愿产生，会危及社会安全的突发事件。主要包括恐怖袭击事件、经济安全事件、民族宗教事件、涉外突发事件、重大刑事案件及群体性事件。

1.1.2　突发环境事故的定义和类型

（1）突发环境事故的定义与分类

突发环境事故（或突发性环境事故），指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、重大财产损失和对全国或者某一地区的经济社会稳定、政治安定构成重大威胁和损害，有重大社会影响的涉及公共安全的环境事件。突发环境事故主要分为以下三类。

①突发环境污染事故　突发环境污染事故不同于一般的环境污染，它的发生大都来势凶猛，具有突然性，对环境造成的影响长远，并且难以完全消除。它频繁发生不仅会对人们的生命健康和财产安全造成极大的损害，还会使人们赖以生存和发展的生态环境遭到严重破坏。

突发环境污染事故是突发性事件中的一类，泛指引起了环境污染的突发性事件，是突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、重大财产损失和对全国或者某一地区的经济社会稳定、政治安定构成重大威胁和损害，有重大社会影响的涉及公共安全的环境污染事件。

近年来，随着我国经济的迅猛发展，工业生产总量、发展规模不断扩大，长期累积的环境风险开始凸显，各类突发环境污染事故频繁发生。从2005年11月松花江硝基苯污染、2009年湖南浏阳镉污染事件、2011年某石油公司油田大量溢油事件，到2015年天津滨海新区港务集团瑞海物流公司特别重大爆炸事故及危险化学品泄漏事件表明，突发环境污染事故一般没有固定的污染时间、污染方式以及污染途径，其发生往往具有偶然性和瞬时性，其涉及的行业和领域越来越广泛，处理难度也呈递增趋势。这样的污染不仅会直接造成事故现场人员伤亡和财产损失，而且由于其对环境的影响巨大，在污染后必须付出更多的人力、财力来整治和恢复，间接损失也很大。更甚者，还可能造成矛盾升级，导致国家危机和国际间的污染纠纷。

为了避免上述状况出现，就要求环保部门进一步做好突发环境污染事件的预防，并提高对突发环境污染事件处理处置的应变能力。因此，研究应急处理处置技术，加强突发环境污染事故应急管理，是我国环境保护领域中十分重要的一项工作。它关乎我国经济建设与社会发展，关乎和谐社会的构建，关乎人民群众正常生活、生产和切身利益。

②生物物种安全环境事件　生物物种安全环境事件，指由于各种突然发生的自然和非自然原因，如不当或非法采集、非法侵占生境、环境污染、外来物种入侵以及自然灾害等，使生物物种资源受到或可能受到重大威胁或破坏。

③核与辐射事件　核与辐射事件主要指核设施和核辐射事件，包括核放射源的丢失、被盗和失控。核与辐射事件一旦发生，由于其放射源一般体积小、辐射范围大、认知程度低等因素，会对环境和人民群众的生命安全造成严重的威胁。

（2）突发环境污染事故的类型

突发环境污染事故的发生具有随机性、不确定性，大量的污染物质会对环境造成恶劣的影响，如果处置不当就可能发展成为更为严重的危机。为快速、有效地处理这类事故，必须针对不同的环境污染事故积极采取相应的处置措施，以最大限度地降低危害，减少损失。因此，对突发环境污染事故进行类型化分析，就显得尤为重要。

由于污染物来源的多样性和对环境污染的复杂性，从不同角度出发，可以对突发环境污染事故进行各种划分。本书主要从突发环境污染事故传播介质角度将突发环境污染事故分为以下六类。

①水环境突发污染事故　通常指因高浓度废水排放不当或事故使大量化学品或危险品等突然排入地表水体致使水质突然恶化的现象，此类事故在实际生产生活中经常出现。例如工业废水的非达标排放或处置事故通常会造成地表水体的严重污染，影响居民用水从而造成恐慌，固体废物和废气也会不同程度地污染水体。另外，原油、燃料油以及各种油制品在生产、储存、运输和使用过程中因意外或处置不当而造成的泄漏污染事故，通常会造成严重的经济损失，影响沿海渔业及旅游业。

②固体废物突发污染事故　主要指在运输、处理或处置过程中，由于意外事故或者自然灾害造成固体污染物大面积泄漏扩散，从而导致环境污染的现象。固体废物通常包括城市固体废物、工业固体废物及有害废物，一些不能排入水体的液态废物和不能排入大气的置于容器中的气态废物，由于多具有较大的危害性，一般也归入固体废物管理体系。这类事故一般发生形式多样，具有多重危害，处置步骤复杂，周期较长，对环境影响长远。

③大气环境突发污染事故　指在生产、生活中因使用、储存、运输、排放不当导致有毒有害气体、粉尘泄漏或非正常排放所引发的大气污染事故。例如人们熟知的洛杉矶光化学烟雾事件就是一次典型的大气突发性污染事件。另外，一些煤气、石油液化气或危险化学品引起的爆炸、火灾事故也会造成大气污染。此类事件不确定性强、危害面积广、扩散速度快，为防止事件演化升级处理处置难度较大。

④危险化学品突发污染事故　主要由储运装备、管道或阀门、法兰连接处密封失效，以及设备管道因长期使用老化开裂导致危险物泄漏造成。通常情况下危险物质会迅速扩散，因此危险化学品的污染也常常引起水环境及大气环境污染的发生，甚至转化为火灾、爆炸事故。针对此类事故，迅速有效的处理显得更为关键，以避免更大事故或次生灾害的发生。

⑤突发放射性污染事故　指由于放射性物质生产、使用、储存、运输不当而造成核辐射危害的污染事故。引起放射性污染事故的主要因素有管理失职或操作失误等人为因素，设备质量或故障等非人为因素。放射性污染事故中大量放射性物质的释放是造成人体过量受照的重要途径，因此往往从事放射性污染防治的工作人员是辐射照射的直接作用主体。

⑥环境群体性事件　环境群体性事件也是环境污染导致的一种突发事故，它指由环境污染引发的，不受既定社会规范约束，具有一定的规模，造成一定的社会影响，干扰社会正常秩序的群体性事件。例如2005年4月，浙江省某市镇爆发大规模冲突。数家化工厂、农药厂被迁到当地建成“化工工业园”。据农民投诉，自从化工厂迁入后，环境严重污染，稻田不生，山林被“毒死”。农民因不满化工厂污染环境，占据化工厂，与入厂警察发生冲突，致数十人被打死，逾千人受伤，遭推翻或破坏的警车多达数百部。预防环境群体性事件是维护稳定、促进发展、构建和谐社会的一件大事。各级环保部门要充分认识预防这类事件的重要性，切实履行好法律所赋予的统一监督管理的职责，防止环境群体性事件的发生。