第四章 新中国成立以来农村贫困对象动态管理相关法规政策分析

第一节 农村贫困对象动态管理起始阶段（1949—1977年）

从1949年中华人民共和国成立之初到1978年，我国初步建立起了适合当时国情的农村社会保障体系，为新中国的战后重建、恢复生产力以推进社会主义建设和维护社会稳定起到了重要作用。在当时的情形下，由于贫困人口众多，需要社会救助的面很宽，而且由于国家财力十分有限，救助水平低，救助方面还没有提出动态管理的概念，但各项救助工作却体现了动态管理的理念。这一时期主要从以下几个方面加强对贫困人口的救助和管理：及时将因灾致贫的农村贫困人口纳入救助范围，做好救灾济贫工作；制定比较完整的“五保”供养制度，同时建立了集体供养与家庭供养相结合的符合现实情况的“五保”供养模式；开展农村合作医疗，解决农村贫困人口的基本医疗需求，减少因病致贫现象。

（一）加强对农村灾民的救助和管理

新中国成立之初，广大农民分得了土地等基本的生产资料，使得生产迅速得到恢复，农民的生活得到了基本保障。同时党和政府也积极制定一系列政策，采取一系列措施，不断探索建立农村社会保障制度，使之适合当时的社会条件。但由于建国伊始，百废待兴，很难在短期内改变我国长期以来积贫积弱的面貌，同时在建国初期，我国农村面临着一系列严重的自然灾害和饥荒等比较突出的社会问题。因此，为了战胜当时的自然灾害、饥荒等问题，帮助农村贫困群众渡过难关，党和政府开始在农村开展救灾济贫工作，解决农村因灾致贫问题，将灾民及时纳入受助范围。1949年12月，政务院（国务院的前身）向各地发出了《关于生产救灾的指示》，要求灾区的各级政府和部门要把救灾作为当前工作的中心，要成立各级生产救灾委员会，发动灾区人民开展生产自救。通过几年的不懈努力，灾民的生活得到了极大的改善。1952年5月14日，内务部（民政部的前身）根据当时的社会情形，发布了关于生产救灾工作领导方法的指示，要求各地加强组织领导，同时对各地救灾工作的一些具体内容和方法也做出了明确要求。面对贫困人口分布广，数量众多，农村社会救灾济贫形势比较严峻的情况，在当时财政十分困难的情况下，国家仍拨出了大量的救济资金用于救济贫困农民。为了更好地做好救灾济贫工作，1967年，内务部、财政部颁发了《抚恤、济贫事业费管理使用办法》，重点是加强对救灾济贫资金使用过程的监管，对资金的合理、有效使用起到了很好的保障作用。1963年9月21日，中共中央、国务院面对特大洪灾，发布了关于生产自救的决定，明确了救灾工作的根本方针、救灾方法和途径，对灾民的生活安排提出了具体要求。1966年“文化大革命”爆发，内务部和各地民政部门相继被撤销，我国农村社会救济工作处于停滞和瘫痪状态。

二、建立农村“五保”供养制度

新中国成立以后，党和政府十分关心城乡有特殊困难的群众的生活。《1956—1967年全国农业发展纲要》明确提出：“农业合作社对于社内缺乏劳动力、生活没有依靠的鳏寡孤独的社员，应当统一筹划，在生活上给予适当照顾，做到保吃、保穿、保烧（燃料）、保教（儿童和少年）、保葬，使他们生养死葬都有指靠。”从此，“吃、穿、烧、教、葬”这五项内容作为特殊困难群众的保障内容，简称“五保”，享受“五保”的农户被称为“五保户”，我国农村“五保”供养制度由此形成。

1956年6月，第一届全国人大三次会议通过《高级农业生产合作社示范章程》，规定：“农业生产合作社对于缺乏劳动力或者完全丧失劳动力、生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员，在生产上和生活上给予适当的安排和照顾，保证他们的吃、穿和柴火的供应，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他们生养死葬都有依靠。”1960年《全国农业发展纲要》对“五保”供养制度进一步完善，明确“五保”户享受的五个方面生活保障内容：保吃、保穿、保住、保教、保葬。从此，“五保”制度就载入了中国的史册。但后来，由于受到“大跃进”和“文化大革命”的影响，农村大部分敬老院被迫解散，“五保”工作受到严重挫折。

“五保”供养制度的建立，标志着我国对特定困难人群建立起了系统的救助制度。凡是符合“五保”特点的人口都应被纳入供养体系，分别给予吃、穿、住、教、葬等方面的基本保障，既体现了对救助对象的动态管理，应保尽保，又体现了救助内容的因户施策、因人施策。

三、建立农村合作医疗制度

新中国成立初期，为了保障广大农民的身体健康，解决农村普遍存在的缺医少药和看病难的问题，不断改善广大农民的医疗卫生状况，一些地方的农村合作医疗制度开始逐渐兴起。当时国家提出医疗卫生要“面向工农兵”，同时将农村“有医有药”这一具体要求作为我国医疗事业发展的首要目标。1955年初，山西省高平县米山乡最早开始探索实行“医社结合”，群众提供“保健费”，而生产合作社则提供“公益金”进行补助，二者结合，率先在全国建立起农村合作医疗制度，被原国家卫生部称为“无病早防、有病早治、省工省钱、方便可靠”的初级卫生保健机制。这种模式对解决当时广大农村群众看病就医，提供基本医疗需求，起到了重要作用，构筑了我国最早的防止因病致贫返贫的防线，得到了政府的肯定并迅速推广。1958年实行人民公社化后，农村合作医疗不断加快发展，广大农民获得的医疗卫生保健服务水平得到进一步提高。1959年11月，全国农村卫生工作会议在山西稷山县召开。这次会议总结了陕甘宁边区“卫生合作社”、山西省高平县开展合作医疗以及其他地区的实践经验，并肯定了农村合作医疗制度的必要性。此后，原卫生部党组向中共中央上报了《关于人民公社卫生工作几个问题的意见》。意见中首次使用了“合作医疗”一词。1960年2月，中共中央转发了这个文件，并要求全国各地参照文件执行。这是新中国政府下发的第一个关于农村合作医疗制度的文件，对推动农村合作医疗制度的建立和发展起到了积极的作用。

为了更好地解决广大农民看病难的问题，原卫生部根据中央指示，于1964年4月下发了《关于继续加强农村不脱离生产的卫生员、接生员训练工作的意见》，对推动农村医疗卫生队伍建设和医疗卫生事业的发展，起到了十分积极的作用。1965年，针对我国医疗资源布局不合理和农村缺医少药等问题，毛泽东先后做出了“组织城市高级医务人员下农村和为农村培养医生”及“把医疗卫生工作的重点放到农村去”的指示。同年9月，中共中央批转了原卫生部党组《关于把卫生工作重点放到农村的报告》。城市积极支持农村的医疗卫生工作，弥补农村医疗卫生资源的不足，农村医疗卫生工作得到了很大提高，合作医疗制度进一步在全国推广，农村医疗水平得到明显提高。这与当前我国医疗改革诸多政策措施的目标、理念是一致的，如医疗联合体建设。

“文化大革命”期间，我国农村合作医疗的发展出现了超常规的现象。1968年12月5日，《人民日报》刊发《深受贫下中农欢迎的合作医疗制度》的报道，介绍了乐园人民公社的合作医疗经验。该报道对农村合作医疗制度给予了充分肯定和高度评价，认为合作医疗解决了农民群众看不起病和吃不起药的突出问题，缓解了农民看病就医困难，广大农民的身体健康也得到了基本保障，用当时的话说：“农业合作化挖了穷根，合作医疗挖了病根。”

1976年7月，原卫生部总结了全国农村合作医疗事业的发展情况，并向国务院建议，要不断充实提高赤脚医生、合作医疗，并加快在老、少、山、牧等地区积极发展合作医疗。据统计，在合作医疗发展的最鼎盛时期，农村从事医疗卫生工作的各类人员总计达到了500多万人。

由于受到“文化大革命”的冲击，农村合作医疗的发展受到了极大的影响，出现了诸多问题。如重政治效应，轻实际效果，客观上扭曲了农村合作医疗的性质，同时形式主义也较为严重；医疗卫生事业缺乏有效的监管，小病大治、多开药、开好药等道德风险普遍存在，造成医疗资源的严重浪费。总的来说，这一时期的农村医疗保障体系框架比较脆弱，受到当时的政治环境的影响，脱离农村生产力水平，发展不切合实际。尽管如此，这一时期合作医疗实践过程中采取对农村贫困人口进行分类救治，控制治疗费用，减轻贫困大病患者费用负担，实施健康扶贫工程，对于保障农村贫困人口享有基本医疗卫生服务，防止因病致贫、因病返贫，仍然起到了很大的作用。

综上，这一时期农村贫困救助工作处于探索阶段，对贫困人口的动态管理处于起始阶段。在当时的情况下，这对解决农村贫困人口最起码的生活需求，促进农村尽快恢复生产，维护社会稳定等起到了很大的作用。但由于贫困人口众多，政府财力有限，管理经验缺乏，这一时期的社会救助也存在一些不足：从救济范围来看，救济面比较窄，救济的人数极为有限，一般只包括特定群体和特殊困难户，一些确实需要救济的贫困对象难以进入救济的范围，应救助而未救助的情况比较普遍。从救济对象看，缺乏明确和客观的标准，尚未开始探索构建贫困人口识别和瞄准机制，救济对象的确认多凭主观感觉，对贫困对象的认定比较随意和主观，使得救助政策执行缺乏公平，引起了一部分群众对政策执行不满意。从救济标准来看，由于资金来源单一，仅靠国家财政拨款，救济标准很低，对保障农民基本生活的作用十分有限，而且缺乏科学性，随意性较大，国家救济款多时，就多发，拨款少时，就少发。从具体操作上看，缺乏严格完整的程序，各地在政策执行过程中，缺乏明确规范的操作流程，对资金使用监管不力，出现了资源浪费甚至贪污、挪用现象。