前言

从理论上来讲，分税制改革要求按照商品经济的原则处理中央与地方收支权限的划分，建立起“中央—省—市县”三级架构。每一级政府都应具有相对独立的政权、事权、财权、税基、预算、产权和举债权。因此，举债权是中国地方政府完整财政权力的重要组成部分。但受制于1994年的《预算法》，中国地方政府在很长的一段时间内，被禁止公开发行债券融资。2008年年底，中国中央政府为了消除世界金融危机的不利影响，推出了4万亿元的投资计划。中央政府将负责筹集其中近30%的投资资金，其余70%的配套资金则来自于各地方政府、银行以及其他民间融资渠道。自1994年分税制改革之后，中国地方政府财政收入来源有限，难以保障如此大规模的投资支出。为了在地方贯彻和落实积极财政政策，增强地方安排配套资金的能力，中央政府决定于2009年恢复中国地方政府债券的发行。

地方政府债券的发行环节是整个地方政府债券市场运行中的首要环节。一般来讲，其内容大致包括前期发行计划的制订和审批、中期的信用评级和增级、后期的招标发行等诸多方面。相对应地，地方政府债券发行制度是由发行审批制度、信用评级制度、投招标制度和其他相关法规所共同构成的一个制度体系。该制度体系在整个地方政府债券管理中处于基础性地位，它的特征将深远地影响地方政府债券管理的整体绩效。

地方政府债券发行制度，按照中央政府的干预程度大致可以划分为行政控制模式和市场约束模式两大类。产生于金融危机时期，由中央政府确立的中国地方政府债券发行制度具有鲜明的行政控制模式特征，中央政府通过对审批权的控制主导着地方政府债券的发行。在2015年地方债置换计划的推动下，中国地方政府债券发行规模首次突破万亿元。为了保证完成3.8万亿元的发行任务，中央财政部实施了大量的行政干预。从已有的国际经验来看，行政控制模式会导致市场规模受限、投资者结构单一、系统性财政风险加大等一系列现实问题。因此，本书将针对中国地方政府债券发行管理中的难题，在借鉴美、日等国地方政府债券发行经验的基础上，探讨中国地方政府债券发行制度演进的基本方向和具体的制度改良建议。