第一节 选题背景

一、从社会管理到社会治理

在我国，“社会治理”这一概念出现之前，我们更多的使用的“社会管理”这一概念。有研究认为，“在中国，‘社会管理’作为一个相对独立的概念及其所涵盖的知识体系，形成于20世纪80年代初期。”这个时期的社会管理仍带有计划经济的浓厚色彩和价值取向，指的是国家对社会的管理，基本等同于行政管理。随着我国社会主义市场经济的深入推进、转型期的加快和社会问题的增多，社会管理被赋予了新的内涵，进入新世纪后被党和政府多次提及和强调。1998年，《国务院机构改革方案》首次将社会管理明确为政府的四大职能（经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能）之一；党的十六大以来，社会管理创新正式进入党的研究视野和历次党代会、中央全会的战略部署，其基本框架和方向开始明晰。2003年7月28日，在全国防治非典工作会议上的讲话中，胡锦涛同志指出要进一步研究并切实抓好推进社会管理体制的建设和创新等9个方面的工作；2004年十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》再次强调指出，要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”；党的十七大报告指出，“完善社会管理，维护社会安定团结”“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制”“最大限度激发社会创造活力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素”;2011年2月19日，省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班在中央党校举行，持续传递了加强和创新社会管理的政策导向。党的十八大报告进一步强调指出，“必须从维护最广大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服务体系，加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设”“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。”

从社会管理到社会治理是新一届党中央关于社会建设领域的进一步理论深化和实践拓展。党的十八届三中全会提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，同时部署了“创新社会治理体制”的改革攻坚任务。这就从国家层面正式确认了从“社会管理”到“社会治理”的新发展战略。这一新发展与新时期中国共产党的社会治理理论创新成果和过程密不可分。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，立足新的时代条件和历史方位，把马克思主义社会治理思想和新时代实际相结合，大力推动社会治理创新实践，形成了习近平总书记关于社会建设和社会治理的系列新理念、新思想和新论断。其内容大体包括，“党的领导论”“人民中心论”“民生为本论”“公平正义论”“德法共治论”“体制创新论”“不忘本来论”“群众工作论”“基层重心论”“总体安全论”等十个方面的内容，推进和发展了马克思主义社会治理思想，是指导新时代国家治理和社会治理的根本遵循。习近平总书记指出，“社会治理是一门科学”。我们在初步研究中认识到，这一重要论述和关于社会治理的新理念和新思想内涵丰富，需要重点把握以下六个方面的重点内容：一是把社会治理置于国家治理体系和治理能力现代化之中，赋予了新时代社会治理鲜明的历史方位和时代内涵。二是实现了从社会管理到社会治理的创新性发展。正如习近平总书记所言，“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”社会治理的提出深化和拓展了对社会管理领域一般规律的认知，契合了国家治理转型的现实需要。三是强调把加强党的建设、巩固党的执政基础贯穿社会治理始终。习近平总书记强调指出，“能不能保持经济社会持续健康发展，从根本上讲取决于党在经济社会发展中的领导核心作用发挥得好不好。”从社会主义社会治理的本质特征上来说，加强和创新社会治理也是加强基层政权建设，更好发挥党建引领作用的过程。四是始终坚持和凸显“以人民为中心”。“以人民为中心”体现了党对国家治理和社会治理规律的认识深化，是新时期中国特色社会主义社会治理的根本价值取向，这也寓示着加强和创新社会治理，建设现代社会治理体制应始终围绕着回应人民群众的美好生活需要而展开，凸显人民主体性，保障人民各项权益，始终坚持人民立场。五是指出城乡基层社区是社会治理的重点。习近平总书记指出，“社会治理的重心必须落到城乡社区”。党的十九大报告进一步指出，“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”这就进一步指出了城乡社区在国家治理和社会治理中的基础性载体作用。六是重视社会治理体制的改革与创新。习近平总书记指出，“加强和创新社会治理，关键在体制创新”。体制关系全局、指向长远，制度化、规范化是加强和创新社会治理的内在要求，这就涉及多元主体之间的关系优化和功能定位。由此，党的十九大报告进一步指出，要“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”“打造共建共治共享的社会治理格局”。

社会治理与社会管理尽管只有一字之差，却蕴含着国家治理方式的深刻变革以及对“社会管理创新”思想的再发展。回顾社会治理在我国的发展历程，我们会发现，随着改革开放的深入推进，从社会管理到社会治理体现出中国共产党回应时代发展需要，与时俱进的实践探索和理论创新过程。这从根本上来说是源于中国社会快速转型的客观需要，社会管理创新是应对“经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化”挑战的应然之举，而社会治理创新则进一步回应了社会主要矛盾转化的时代课题和治理新需要。创新社会治理，建设中国特色社会主义社会治理体系，是党中央在新的历史条件下审时度势、与时俱进做出的重大战略部署。如何按照这一要求，在乡村社会治理中加以落实和推进是我们面临和必须解决的重大时代课题与战略任务。党的十九大报告进一步提出，“打造共建共治共享的社会治理格局”“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，这为现代乡村社会治理体制建设指明了方向。本选题正是在这样的大背景下而展开的。

二、实施乡村振兴战略的内在要求

党的十九大在对城乡发展阶段、形势任务、发展需要等方面科学判断的基础上，提出了“实施乡村振兴战略”。解决好新时代“三农”问题，推进城乡融合发展是中国特色社会主义事业深入发展的现实需要，也是关系新时代国计民生和国家治理现代化的根本性课题。“要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。”实际上，党中央始终高度重视“三农”问题的解决，自进入21世纪以来，中央一号文件连续多年锁定“三农”主题。2005年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中就曾指出，“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务。要按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，坚持从各地实际出发，尊重农民意愿，扎实稳步推进新农村建设。”之后党中央又多次对解决“三农”问题做出强调和部署。乡村振兴战略的提出体现了党中央对解决“三农”问题原则的坚持，并根据时代发展的新特点和新需要，赋予了解决“三农问题”新的时代内涵和系统治理之策，是破解城乡二元结构、促进城乡融合发展的重大战略举措。

自党的十九大提出实施“乡村振兴战略”以来，2018年一号文件聚焦“乡村振兴战略”，中共中央、国务院出台了《关于实施乡村振兴战略的意见》（2018年1月2日）。该《意见》就新时代实施乡村振兴战略的重大意义、总体要求、农业发展、生态建设、文化繁荣、乡村治理、民生保障、精准脱贫、体制机制创新、人才体系、投融资渠道、党对“三农”工作的领导等十二个方面做出了具体部署。按照该《意见》中“强化乡村振兴规划引领”“制定国家乡村振兴战略规划（2018—2022年）”的要求，2018年5月31日，中共中央政治局会议审议《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，并于同年9月正式印发，分十一篇共三十七章，对实施乡村振兴战略做出具体谋划，进一步细化、实化了阶段性工作重点、政策措施和推进路径，并对健全现代乡村治理体系做出具体安排，是指导当前乡村振兴战略推进和乡村社会治理体制创新的重要政策遵循。

完善现代乡村社会治理体制，探索实践乡村社会共建共治共享的治理格局是决定乡村振兴成败的关键性方面。发展与治理是辩证统一的，乡村振兴战略的实施需要协调多元主体关系、激活乡村改革发展的内生活力，这就需要有效的治理体系与之相匹配，内在包含了“治理有效”的要求和保障。通过现代乡村社会治理体制建设，完善基层党组织的全面领导机制，调动广大农民参与乡村振兴的主体能动性，形塑多元主体的发展和治理合力，可以为新时代乡村振兴战略的顺利推进提供必要的体制机制保障。著名已故美国政治学家亨廷顿曾指出，“处于现代化之中的社会里政治的一个基本问题就是找到填补这一差距的方式，通过政治手段重新创造被现代化摧毁了的那种社会统一性。”按照徐勇教授的观点，“农村改革主要是将农民从公社体制中解放出来，使他们成为农村发展和创造自己幸福美好生活的主体。但是，由于长期以来的体制安排，我国农民的主体地位还没有得到足够的尊重。如尽管实行村民自治，但是各种各样的政府任务仍然以强制性的方式下派给村委会，农民为各种各样的政府任务所驱使。所以，在建设社会主义新农村过程中，消除压制农民积极性的体制性障碍仍然是一项艰巨的任务”。从这个意义上来说，当前推进乡村振兴战略的重点内容之一就是建设现代乡村社会治理体制。只有进一步构建共建共治共享的乡村社会治理格局，优化乡村治理的实施机制和运行过程，完善村民自主自治体系，实现国家与乡村社会的良性互动，才能从体制机制上保障乡村振兴战略的实施和落地。由此，2019年1月3日中共中央、国务院发布的《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》（简称“一号文件”）中指出，要“完善乡村治理机制，保持农村社会和谐稳定”；“抓实建强农村基层党组织，以提升组织力为重点，突出政治功能，持续加强农村基层党组织体系建设”。2019年3月19日习近平主持召开中央全面深化改革委员会第七次会议，又审议通过了《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，就“加强和改进乡村治理”再次做出强调和布局，要求进一步“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，抓实建强基层党组织，整顿软弱涣散的村党组织，选好配强农村党组织带头人，深化村民自治实践，发挥农民在乡村治理中的主体作用，传承发展农村优秀传统文化”。总的来说，建设现代乡村社会治理体制，解决的是实施乡村振兴战略的主体性关系优化和主体性力量建构问题，是推进乡村振兴战略的重要保障和体制支撑。

三、创新乡村社会治理的现实需要

改革开放以来，特别是在市场经济和社会主义民主政治的条件下，乡村的社会环境与社会治理主客体都发生了很大变化，迫切要求社会治理体制的改革和创新。一是乡村的“空心化”和新型社区化使乡村社会治理呈现出新特征。一方面，随着城镇化速度的加快和乡村社会流动性的增强，乡村的“空心化”现象也在加剧；另一方面，随着新时期乡村建设的深入推进和乡村的社区建设步伐的加快，大量新型农村社区开始出现。“空心化”和新型社区化的双重挑战，使乡村社会治理出现新的任务、呈现新的特征。二是乡村社会阶层多元化，使乡村社会治理的主体结构和服务对象呈现出多样性。比如，乡村的社会阶层结构的变化，出现了私营企业主、个体工商户、进城务工者、种植户、手工业者、新乡绅、留守人员等多元性主体，不同的群体有不同的需求，对社会治理的要求也越来越高。三是乡村社会利益结构调整导致利益格局复杂化，利益纠纷增多，公平诉求凸显，社会治理的难度增大。比如，市场经济使人们对个人利益的追求变得合理和正当，但维护、引导、约束和规范农民利益诉求的体制机制还不健全，导致利益失范现象和群体性事件时有发生。近年来涉及村民自治问题、林地纠纷问题、环境纠纷问题、征地拆迁等问题增多，而“乡政村治”体制的运行张力，导致了很多基层的问题不能在基层得到解决，影响了乡村社会的和谐稳定。这就要求进一步健全村治机制以及维护群众权益，妥善处理好矛盾纠纷，维护乡村社会和谐稳定。四是乡村社会文化的现代发展遭遇转型阵痛。一方面，农民思想观念深刻变化，民主法治诉求增强，希望更多参与乡村公共事务的管理与决策，这必然对乡村治理过程的优化提出新要求；另一方面，转型期乡村社会价值观失范现象开始增多，人们的精神皈依问题开始变得突出。五是信息网络化的兴起，农民权益诉求表达渠道多元化，甚至改变着农民的社会交往方式和公共性生产空间，乡村社会治理的技术环境迎来新变化。我国乡村社会治理面临的这些深刻变化，标志着乡村社会治理进入了新的阶段。这既为创新乡村社会治理提供了机遇和动力，也对新形势下改革乡村社会治理体制，提高社会治理现代化水平提出了紧迫任务和严峻挑战。从乡村社会治理体制的实际运行来看，在一些方面还不能完全适应乡村社会变迁的需要，集中体现为民主治理过程的虚化以及行政权与自治权的“二律背反”现象等。这就迫切要求从体制机制上创新乡村社会治理，通过党委领导、政府主导、多方参与，进一步形塑新时代乡村社会发展的合力，解决乡村社会面临的突出问题，回应农民日益增长的美好生活需要，促进乡村社会和谐运行、活力迸发。