第一节 中国特色残疾人事业的领导体制

一、党对残疾人事业的领导

中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党的领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党的领导，党是最高的政治领导力量。党历来关心残疾人事业，改革开放以来，更加重视残疾人事业发展。党对残疾人事业的领导具体体现在政治领导、思想领导和组织领导三个方面。

（一）政治领导：党的代表大会工作报告和专门文件保证残疾人事业发展的正确方向

党的代表大会通过的工作报告是党领导中国特色社会主义事业的最高政治报告，是党的意志的集中体现，是一切事业发展的行动纲领和基本遵循。从党的十五大报告开始到党的十九大报告，都将残疾人事业纳入其中，对残疾人、残疾人社会保障和服务体系、残疾人权益维护、残疾人事业和人道主义有不同表述，充分体现了中国残疾人事业是中国特色社会主义的重要组成部分，是党领导残疾人事业的重要体现。

党的十五大报告在我党历史上第一次对残疾人事业的旗帜“人道主义”做出明确表述，在报告第七部分“有中国特色社会主义的文化建设”中提出要“发扬社会主义的人道主义精神”；十六大报告在“经济建设和经济体制改革”部分第一次明确提出“发展残疾人事业”；十七大报告在第八部分“加快推进以改善民生为重点的社会建设”中要求“发扬人道主义精神，发展残疾人事业”，从社会建设角度强调要发展残疾人事业；十八大报告在第七部分“在改善民生和创新社会管理中加强社会建设”的第四节“统筹推进城乡社会保障体系建设”中提出“健全残疾人社会保障和服务体系，切实保障残疾人权益”。十九大报告更是对残疾人事业做出了明确的安排部署，要求“发展残疾人事业、加强残疾康复服务”，“办好特殊教育”，“筹办好北京冬奥会、冬残奥会”（见表1）。

表1 党的历次全国代表大会报告中关于残疾人事业的内容

2008年，党中央根据残疾人事业发展的实际，首次出台了《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》，在党的历史上第一次以印发专门文件的形式指导残疾人事业。意见成为指导残疾人事业发展的纲领性文件。文件明确指出：“关心残疾人，是社会文明进步的重要标志。残疾人事业是中国特色社会主义事业的重要组成部分。”对各级党委和政府提出明确要求：“各地要把残疾人事业纳入当地国民经济和社会发展总体规划、相关专项规划和年度计划。残疾人事业经费要列入各级财政预算，并随着国民经济发展和财政收入增长逐步增加，建立稳定的残疾人事业经费保障机制。”对残疾人组织的职责明确规定：“各级残疾人联合会是党和政府联系广大残疾人的桥梁和纽带。要支持残联依照法律法规和章程开展工作，参与残疾人事业社会管理和公共服务。政府对残联承办的社会事务和专业服务项目要给予相应的政策支持。充分发挥残疾人组织和残疾人代表在国家经济、政治、文化、社会生活中的民主参与、民主管理和民主监督作用，拓宽残疾人组织民主参与渠道。各级残联要切实履行职能，代表残疾人共同利益，维护残疾人的合法权益，努力为残疾人服务，发展和管理残疾人事业。要加强各级残联的建设，健全基层残疾人组织，解决好人员待遇问题，为残疾人工作提供有力的组织保障。中国残联要加强对全国残疾人工作的指导。”

此外，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过）、《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（2014年11月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过）、《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（2015年10月29日中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议通过）等党的重要文件都有关于残疾人工作和残联建设的内容。《中共中央国务院关于实施乡村振新战略的意见》（中发〔2018〕1号）多次强调：“把农村需要的人群纳入特殊教育体系”，“加强和改善农村残疾人服务”，“加强妇幼、老人、残疾人等重点人群健康服务”，“对完全或部分丧失劳动能力的特殊贫困人口，综合实施保障性扶贫政策，确保病有所医、残有所助、生活有兜底”，“发挥工会、共青团、妇联、科协、残联等群团组织的优势和力量”。

（二）思想领导：党和国家主要领导人对残疾人事业的重要批示和论述奠定了残疾人事业的思想理论根基

改革开放以来，党的历届领导集体核心都十分关心残疾人，重视残疾人事业。党的领导集体核心邓小平、江泽民、胡锦涛、习近平等党和国家领导人都对残疾人做出重要批示，形成了我国现代文明社会残疾人观的理论源泉和根基，为残疾人事业发展指明了方向。

党的第二代中央领导集体核心、改革开放的总设计师邓小平同志1979年在会见美国前总统卡特时指出：中国需要改进对残疾人的服务。

以江泽民同志为核心的党的第三代中央领导集体十分关心残疾人事业，首次提出了现代文明社会残疾人观的重要论述，对现代文明社会残疾人观的形成起到了决定性作用。江泽民同志1997年在《自强之歌》的序言《发扬民族精神和良好社会风尚，积极推进残疾人事业》从残疾人的价值、尊严、对待残疾人的态度、残疾人工作的意义和国家责任等方面进行了论述，指出：自有人类，就有残疾人。残疾，是人类发展进程中不可避免要付出的一种社会代价；残疾人，有人的尊严和权利，有参与社会生活的愿望和能力。历史和现实表明，他们同样是社会财富的创造者；残疾人的问题也是关系到充分实现公民权利和生产力解放的问题，必须始终重视，而不容忽视；对残疾人这个社会脆弱群体给予帮助，是社会文明进步的标志。我们共产党人是以人类解放为最高宗旨，我们的社会主义国家是以实现全体人民的富裕幸福为建设的根本目的，更应尊重残疾人的公民权利和人格尊严，保护其不受侵害。同时，对这个特殊而困难的群体还应给予特别扶助，通过发展残疾人事业使他们的权利得到更好的实现，使他们以平等的地位和均等的机会，参与社会生活和国家建设，共享社会物质文化的成果。

以胡锦涛同志为总书记的党中央高度重视残疾人事业，进一步加强对残疾人事业的领导。胡锦涛同志多次对残疾人事业做出指示，2007年在视察上海“阳光之家”时强调指出：关心残疾人，重视残疾人事业，是人类文明进步、社会和谐友爱的重要标志。各级党委和政府要以举办2007年夏季特奥会为契机，在全社会大力弘扬高尚的人道主义精神和中华民族的传统美德，广泛动员各方面力量，千方百计帮助残疾人排忧解难，努力形成人人尊重、关心、帮助残疾人的良好风尚，让关爱的阳光照亮每一个残疾人的心灵。胡锦涛同志在《自强之歌》（2003年卷）的序言《发展残疾人事业，共同创造幸福生活》中进一步指出：残疾人事业是崇高的事业，是中国特色社会主义事业的重要组成部分。我国广大残疾人的命运同社会主义祖国的命运紧密相连。残疾人，有人的尊严和权利，有参与社会生活的愿望和能力，是建设中国特色社会主义事业的一支重要力量。

以习近平同志为核心的党中央对残疾人事业格外关心、格外关注。党的十八大以来，习近平总书记对残疾人事业做出了一系列指示批示，为新时代发展残疾人事业提供了行动指南和基本遵循。习近平总书记对残疾人、残疾人事业和残疾人工作都做出了指示批示。一是关于残疾人观和残疾人价值的深刻论述。习总书记指出：“残疾人是社会大家庭的平等成员，是人类文明发展的一支重要力量，是坚持和发展中国特色社会主义的一支重要力量。”“残疾人完全有志向、有能力为人类社会做出重大贡献。”“在当代中国，在改革开放进程中，我国残疾人中涌现出一大批像张海迪那样的自强模范……他们身上的精神就是自强不息精神，就是我们的民族精神、时代精神，也是社会主义核心价值观的应有之义。”“残疾人是一个特殊困难的群体，需要格外关心、格外关注。”习近平总书记强调了残疾人的平等地位、肯定了残疾人的价值，表明了对待残疾人的应有态度。二是关于残疾人事业重要地位和重要意义的论述。习总书记指出：“全面建成小康社会，残疾人事业、医疗卫生健康工作都是重要组成部分。”“让广大残疾人安居乐业、衣食无忧，过上幸福美好的生活，是我们党全心全意为人民服务宗旨的重要体现，是我国社会主义制度的必然要求。”习近平总书记强调了残疾人事业在新时代中国特色社会主义事业中的重要地位，从党的宗旨、社会主义制度要求出发阐明了发展残疾人事业的重要意义。三是关于残疾人事业发展目标任务的定位。习近平总书记指出：“中国梦，是民族梦、国家梦，是每一个中国人的梦，也是每一个残疾人朋友的梦。”“中国有几千万残疾人，到2020年全面建成小康社会，残疾人一个也不能少。”“中国将进一步发展残疾人事业，促进残疾人的全面发展和共同富裕。”对残疾人事业当前的主要任务和长远目标都指明了方向。四是关于残疾人事业发展的要求。习近平总书记指出：“各级党委和政府要高度重视残疾人事业，把推进残疾人事业当作分内的责任，各项建设事业都要把残疾人事业纳入其中，不断健全残疾人权益保障制度。”“各级残联要发扬优良传统，切实履行职责，为残疾人解难、为党和政府分忧，团结带领残疾人继续开创工作新局面。”“群团组织要更多把注意力放在困难群众身上，多做雪中送炭的事情。”对各级党委、政府、残疾人组织和社会各界做好残疾人工作都提出了明确要求，对残疾人提出了殷切希望。

（三）组织领导：把残联纳入党和政府管理部门和改革大局

1.从政治上明确残联组织地位。中国残联及其地方组织是党领导的人民团体，其政治地位在党的相关文件中都有明确规定。《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》明确指出：“各级残疾人联合会是党和政府联系广大残疾人的桥梁和纽带。各级残联要切实履行职能，代表残疾人共同利益，维护残疾人的合法权益，努力为残疾人服务，发展和管理残疾人事业。”2015年中央出台的《关于加强和改进群团工作的意见》进一步明确将残联组织纳入了中央对群团工作的管理，对走中国特色的群团发展之路提出明确要求。文件要求：“支持群团组织切实履行代表维护职能，推动落实男女平等基本国策，健全妇女、未成年人、残疾人等合法权益保护机制。”

2.从法律上明确残联组织地位。中国残联及其地方组织是国家法律规定的组织。1990年颁布的《中华人民共和国残疾人保障法》第八条规定：中国残疾人联合会及其地方组织，代表残疾人的共同利益，维护残疾人的合法权益，团结教育残疾人，为残疾人服务。残疾人联合会承担政府委托的任务，开展残疾人工作，动员社会力量，发展残疾人事业。2008年修订的残疾人保障法保持了这一表述。

3.从组织管理上明确残联组织关系。中国残联成立以后，在党和政府中的组织地位不断得到明确和加强。1988年5月，中央批准成立了中共中国残疾人联合会党组。1988年3月9日，中央国家机关党工委批准成立了中共中国残疾人联合会直属机关党委。《中共中央组织部转发中国残疾人联合会党组关于加强干部管理和党组织建设有关问题的意见的通知》（组通字〔1990〕第5号）规定，中共中国残疾人联合会党组由中央批准设立，党组成员由中央指定。中共中国残疾人联合会直属机关党委受中央国家机关工委领导，在中共中国残疾人联合会党组指导下开展工作。省、自治区、直辖市和计划单列市残疾人联合会经当地党委批准，设立党组。按照党章规定，经当地政府机关工委（党委）批准，省、地、市、县（区）残疾人联合会建立机关党的组织。1997年，中央组织部、人事部印发《中国残疾人联合会机关参照〈国家公务员暂行条例〉管理的实施方案》（组通字〔1997〕37号）通知，明确规定了中国残联机关参照《国家公务员暂行条例》。2002年，中央在新一轮机构改革中，重新审定了中国残联及地方各级残联机关的“三定方案”。2006年，中央组织部、人事部又印发《工会、共青团、妇联等人民团体和群众团体机关参照〈中华人民共和国公务员法〉管理的意见》（组通字〔2006〕28号）通知，明确残联归口人民团体，参照《中华人民共和国公务员法》管理。

4.纳入中央群团改革总体部署。2015年，中央出台《关于加强和改进群团工作的意见》，明确将残联组织的改革纳入中央对群团工作的管理，对走中国特色的群团发展之路提出明确要求。意见指出：“群团事业是党的事业的重要组成部分，党的群团工作是党治国理政的一项经常性、基础性工作，是党组织动员广大人民群众为完成党的中心任务而奋斗的重要法宝。”意见对中国特色的群团发展道路充分肯定：“中国特色社会主义群团发展道路，是中国特色社会主义道路的重要组成部分，其基本特征是各群团自觉接受党的领导、团结服务所联系群众、依法依章程开展工作相统一。”意见要求：“群团组织服务群众要盯牢群众所急、党政所需、群团所能的领域，重点帮助群众解决日常工作生活中最关心、最直接、最现实的利益问题和最困难、最操心、最忧虑的实际问题。特别是要做好对困难职工、留守老人妇女儿童、归难侨、残疾人等群体的帮扶。”“支持群团组织切实履行代表维护职能，推动落实男女平等基本国策，健全妇女、未成年人、残疾人等合法权益保护机制。”这些都为各级残联组织加强改革指明了方向。

二、政府负责与主导

政府是社会事务的管理者，负有保障社会公平、维护社会正常运转的责任。政府又掌握着相应的资源和手段，比如财政政策、税收政策、社会保障、社会资源的二次分配等。残疾人事业是一项社会事业，残疾人是社会弱势群体，对残疾人和残疾人事业，政府负有义不容辞的责任。政府不仅应该负责残疾人事业，而且应该承担起残疾人事业的主导责任。1990年颁布的《中华人民共和国残疾人保障法》第六条规定：各级人民政府应当将残疾人事业纳入国民经济和社会发展计划，经费列入财政预算，统筹规划，加强领导，综合协调，采取措施，使残疾人事业与经济、社会协调发展。2008年修订的《中华人民共和国残疾人保障法》明确规定：县级以上人民政府应当将残疾人事业纳入国民经济和社会发展规划，加强领导，综合协调，并将残疾人事业经费列入财政预算，建立稳定的经费保障机制。国务院制定中国残疾人事业发展纲要，县级以上地方人民政府根据中国残疾人事业发展纲要，制定本行政区域的残疾人事业发展规划和年度计划，使残疾人事业与经济、社会协调发展。《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》（中发〔2008〕7号）要求：“各地要把残疾人事业纳入当地国民经济和社会发展总体规划、相关专项规划和年度计划。残疾人事业经费要列入各级财政预算，并随着国民经济发展和财政收入增长逐步增加，建立稳定的残疾人事业经费保障机制。”政府对残疾人的主导作用主要体现在以下几个方面。

（一）政府工作报告对残疾人工作做出安排

政府工作报告是政府组织领导政府工作的纲领性文件，是政府工作的主要依据。从1988年开始，政府工作报告都将残疾人工作纳入其中，而且内容不断增加，措施不断加强（见表2）。

表2 历年政府工作报告中关于残疾人事业的内容

续表

（二）残疾人事业纳入国民经济社会发展规划

1.国民经济社会发展规划是党和政府领导经济社会发展重要的基本方法。残疾人事业从“八五”计划开始就纳入了国民经济和社会发展计划、规划，内容不断增强，而且从“十二五”开始，对残疾人事业的规划明显增多，表述更加专业化（见表3）。

表3 国家国民经济和社会发展规划中关于残疾人事业的内容

续表

2.1988年国务院批转了《中国残疾人事业五年工作纲要（1988—1992）》，从“八五”到“十三五”，国务院每五年都制定和颁布中国残疾人事业发展规划纲要（“十三五”时期称为《“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要》），共计7个残疾人事业的发展规划；有关部门制定配套实施方案，并持续推动实施。残疾人事业发展专项规划成为中国特色残疾人事业的一个重要抓手和制度优势。

3.从“十二五”开始，国家基本公共服务规划将残疾人纳入其中，并列为专门章节。“十三五”推进基本公共服务均等化规划对残疾人基本公共服务进一步加强。如：“十二五”国家基本公共服务规划第十章“残疾人基本公共服务”明确：国家为残疾人提供适合其特殊需求的基本公共服务，营造残疾人平等参与的社会环境，为残疾人生活和发展提供稳定的制度性保障。

（三）制定法律法规保障和推动残疾人事业发展

以《中华人民共和国残疾人保障法》为主干，以《残疾人就业条例》《残疾人教育条例》《残疾预防和残疾人康复条例》《无障碍环境建设条例》等为重要支撑的残疾人事业法律法规体系基本框架已经形成。70多部法律法规中有保障残疾人权益和发展残疾人事业的条款。国务院出台了《关于加快推进残疾人小康进程的意见》《关于全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的意见》《关于加快发展康复辅助器具产业的若干意见》等政策。残疾人事业的法律法规政策体系初步建立。

（四）国务院残疾人工作委员会和各级政府残工委发挥职能作用

残疾人事业是中国特色社会主义的重要组成部分，是政府工作的重要内容，残疾人事业又是一项综合性的社会事业，政府的某一个部门不可能完全负责，残联作为群团组织，更不可能独立承担组织协调任务，必须在政府层面有一个强有力的议事协调机构来推动这项事业的发展。实践证明，国务院残疾人工作委员会和各级政府残工委在残疾人事业发展中起到了不可或缺的重要作用。

1.机构的沿革

1982年联合国大会第37届会议决定，1983—1992年为“联合国残疾人十年”，并通过第37/52号决议《关于残疾人的世界行动纲领》。世界行动纲领中提出了各项国际性措施，要求各会员国必须通过立法，为这些措施的实施创造必要的法律基础，并把这些措施列为国家社会经济发展总政策的一个组成部分，以实现世界行动纲领的总目标。行动纲领倡议对残疾人给予社会、营养、医疗、教育和职业等方面的帮助，提供辅助器械为伤残康复服务，使残疾人得以充分参与社会生活和发展并享有平等地位。1984年6月，中国政府接受了联合国代表递交的《关于残疾人的世界行动纲领》。根据相关法律规定和残疾人工作需要，1986年7月12日，经国务院批准，由民政部、卫生部、国家教育委员会、劳动人事部、文化部、财政部、国家计划委员会等21个单位组成的“联合国残疾人十年”中国组织委员会在北京成立，民政部部长崔乃夫为主任委员。“联合国残疾人十年”中国组织委员会起着协调国家残疾人事务的作用，各省、自治区、直辖市、计划单列市及地、市、县人民政府成立的残疾人事业领导小组对协调和推进本地区残疾人事业发展也起了重要作用。

1990年颁布的《中华人民共和国残疾人保障法》第六条规定：国务院和省、自治区、直辖市人民政府，采取组织措施，协调有关部门做好残疾人事业的工作。具体机构由国务院和省、自治区、直辖市人民政府规定。

为了加强对残疾人工作的领导，国务院《关于国务院议事协调机构和临时机构设置的通知》（国发〔1993〕27号）决定设立国务院残疾人工作协调委员会。彭珮云任主任委员。具体工作由中国残联承担，委员会秘书处设在中国残联。“联合国残疾人十年”中国组织委员会的职能由国务院残疾人工作协调委员会承担。1993年10月22日，国务院残疾人工作协调委员会发出通知，要求各地参照国务院残疾人工作协调委员会的职责、工作制度及人员组成的原则，在本地残疾人事业领导小组的基础上，建立、完善各级政府残疾人工作协调机构，为规范起见，名称定为“××人民政府残疾人工作协调委员会”。2006年4月6日，经国务院批准，国务院残疾人工作协调委员会更名为国务院残疾人工作委员会，该机构的主要职责、工作制度等均不变。国务院残疾人工作委员会秘书处2013年更名为残疾人工作委员会办公室。各级政府残疾人工作协调委员会相继更名。

2.残工委的职责作用

国务院残疾人工作委员会和各级政府残疾人工作委员会，是国务院和各级政府的议事协调机构，是政府领导残疾人工作的重要方式。经国务院批准，国务院残疾人工作委员会的主要职责是：协调国务院有关残疾人事业方针、政策、法规、规划的制定与实施工作；协调解决残疾人工作中的重大问题；组织协调联合国有关残疾人事务在中国的重要活动。国务院残疾人工作委员会主任由国务院分管残疾人工作的领导担任，国务院残疾人工作委员会的具体工作由中国残联承担。目前，国务院残疾人工作委员会由38个政府相关部门及相关党群部门组成。国务院残疾人工作委员会每5年召开一次全国残疾人事业会议，总结残疾人事业发展规划，部署下一5年工作规划。国务院残工委成员单位按照职责，负责本部门内的残疾人事务。

（五）财政投入是残疾人事业发展的主要财力保障

财政投入是政府主导的重要表现。1990年颁布的《中华人民共和国残疾人保障法》第六条规定：各级人民政府应当将残疾人事业纳入国民经济和社会发展计划，经费列入财政预算，统筹规划，加强领导，综合协调，采取措施，使残疾人事业与经济、社会协调发展。2008年的中发7号文件《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》明确规定：残疾人事业经费要列入各级财政预算，并随着国民经济发展和财政收入增长逐步增加，建立稳定的残疾人事业经费保障机制。国务院的很多文件都对此做出了规定。改革开放以来，我国逐步建立了政府财政投入为主，残疾人就业保障金、福彩资金为辅，社会捐赠为补充的残疾人事业投入机制。残疾人事业的资金投入随国民经济的增长而增长，而且增长的幅度越来越大。以2010—2016年残联系统全国残疾人事业财政支出（见表4）为例，7年间共投入1380亿元，增长了5.8倍。财政投入是残疾人事业发展最基本的、最重要的保障。

表4 2010—2016年全国残疾人事业财政支出状况