第三节 残联组织充分发挥作用
中国特色残疾人事业是一项新型的社会事业，从某种程度上来说，与中国特色社会主义一样，也经历了摸着石头过河的阶段。中国残联及其地方组织作为残疾人事业的中坚力量和发动机，扮演着理念倡导者、权益维护者、政策推动者、社会发动者、实践先行者和国际事务开拓者等方面的重要角色，发挥了不可替代的作用。
一、理念倡导者
1.人道主义思想的传播。在20世纪80年代初，邓朴方同志提出了以弘扬人道主义为宗旨的基本理念：“这个事业作为人道主义事业，就是要显示人包括残疾人的价值，恢复并维护人的尊严，让理性、文明成为生活的主导，从而使每一个人都能生活得好，特别是那些处于最困难地位的残疾人。要用实际行动证明共产党人是讲人道主义的，我们最根本的一条就是为绝大多数人谋福利。这就是最现实的人道主义。”中国残疾人联合会章程规定：中国残联的宗旨是：弘扬人道主义思想，发展残疾人事业，促进残疾人平等、充分参与社会生活，共享社会物质文化成果。30多年来，中国残联始终把弘扬人道主义作为残联的一面旗帜，并积极推动人道主义思想成为社会的基础思想之一，倡导理解、尊重、关心、帮助残疾人，激励残疾人尊重、自信、自强、自立，推动平等、参与、共享发展理念。中国残联的努力取得了明显成效，人道主义精神被广泛接受和弘扬。
2.总结形成以平等、参与、共享为核心的现代文明社会残疾人观。思想是行动的先导。中国残联在大力推动残疾人民生改善的同时，注重残疾人事业的理论总结，引导人们转变对残疾人不正确的认识，消除对残疾人的歧视、偏见和陈腐观念，构建现代文明社会残疾人观。中国残联关于现代文明社会残疾人观的观点得到了党中央的重视。1997年5月，江泽民总书记为反映自强与助残先进事迹的《自强之歌》一书作序，在序言《发扬民族精神和良好社会风尚，积极推进残疾人事业》中第一次以马克思主义的观点，历史、全面、科学总结和系统论述新时代残疾人观，具有划时代的意义，为发展有中国特色残疾人事业奠定了理论基础，成为残疾人事业史上的里程碑。胡锦涛总书记进一步发展了现代文明社会残疾人观。习近平总书记关于残疾人事业的重要论述，把现代文明社会残疾人观提升到一个新高度。现代文明社会残疾人观吸收了马克思主义的人道主义思想、中国传统优秀文化和现代国际残疾人事务先进理念，总结了中国特色残疾人事业的实践，主要包括以下内容：自有人类，就有残疾人，残疾人是社会大家庭的平等成员，也是人类文明发展的一支重要力量。残疾人，有人的尊严和权利，有参与社会生活的愿望和能力，同样是社会财富的创造者。残疾人的问题，是关系到充分实现公民权利和生产力解放的问题。人，既有物质的需求，又有精神的需求，人们在追求物质生活和精神生活进步的过程中，需要平等友爱的人际关系和团结互助的社会环境。人道主义，是处理人与人之间关系的一个道德规范。人权保障，是国家的责任。残疾人这个社会最困难群体的解放，是人类文明发展和社会进步的一个重要标志，在全球范围内推进可持续发展，实现一个都不能少的目标，对残疾人要格外关心、格外关注。尊重残疾人的公民权利和人格尊严，保护其不受侵害；同时，对这个特殊而困难的群体给予特别扶助，通过发展残疾人事业使他们的权利得到更好的实现，使他们以平等的地位和均等的机会，参与社会生活和国家建设，共享社会物质文化的成果。千百年来使用的“残废人”一词成为历史，代之以“残疾人”或者“残障人”，残疾人观念有了历史性进步。
二、权益维护者
1.法规建设。中国残联把残疾人事业法制化建设放在重要位置，坚持一般立法与特别立法相结合，在残联成立时，就推动残疾人保障法的制定并于1990年颁布实施。在我国已制定的法律体系中，有70多部法律法规有充分保障残疾人权益的内容。迄今为止，我国已建立了以《中华人民共和国宪法》为核心，以《中华人民共和国残疾人保障法》为主干，以《残疾人就业条例》《残疾人教育条例》《残疾预防和残疾人康复条例》《无障碍环境建设条例》等为重要支撑的残疾人事业法律法规体系。
2.权益维护。积极推动落实残疾人参与社会事务的参与权、表达权、监督权。残疾人和残疾人工作者已进入各级党代会，担任人大代表和政协委员，发挥参政议政作用。县级以上人大代表、政协委员中残疾人、残疾人亲友及残疾人工作者达5000多名。各级残联逐步建立了专门的维权机构，保障维权工作力量。积极开展信访维权工作，消除社会矛盾。推动建立残疾人司法援助和司法救助制度，解决残疾人的司法困难。截至2017年底，全国成立残疾人法律救助工作协调机构1987个，建立残疾人法律救助工作站1746个。开通了12385网上信访平台，拓宽了残疾人信访渠道，及时解决残疾人信访问题，化解社会矛盾。
三、政策推动者
1.一般制度与特殊制度安排相结合。中国残联积极推动在脱贫攻坚战中把残疾人作为群体攻坚的重点；把残疾康复预防纳入国家卫生事业和健康中国战略，设立了国家“残疾预防日”，开展专项康复工程，困难残疾人得到费用减免；积极发展特殊教育和融合教育，出台政策为残疾人考生参加普通高校全国统一考试提供便利措施；持续推进机关团体和各类经济组织分散按比例安置残疾人就业政策，积极发展辅助性就业；把残疾人文化体育活动纳入国家群众性文化体育事业和重大赛事活动安排中。坚持男女平等，积极推动国务院妇女发展纲要和儿童发展纲要的落实，保障残疾妇女儿童发展权益。困难残疾人参加城乡居民基本养老保险和城乡基本医疗保险的个人缴费部分被免除。国家建立的困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度惠及2100多万残疾人。
2.项目推动与制度建设并重。中国特色残疾人事业从一个较低起点起步，加上中国经济发展的状况，中国残联的各项工作大多按照“讲求实效，打好基础”的原则，从项目开始，试点先行，以项目为抓手，为残疾人办实事、办好事，排忧解难。项目是推动工作的重要手段，但有很强的时限性、对象的局限性和不可持续性，制度保障才是根本性、普遍性、长久性的保障。在项目推进的同时，中国残联注重总结项目的经验，逐步推动政策和法规建设，用制度保障残疾人的权益，发展残疾人事业。以残疾儿童康复救助制度的建立为例，2009—2011年，中央财政安排专项补助资金，实施“贫困残疾儿童抢救性康复项目”，为视力残疾儿童、听力语言残疾儿童、肢体残疾儿童、智力残疾儿童、孤独症儿童提供康复训练或辅助器具的补贴。“十二五期”间，国家实施了“残疾儿童康复救助七彩梦行动计划项目”，继续对上述儿童实施康复训练补贴。2018年，中国残联和财政部、卫计委、人社部、民政部制定的《全面建立残疾儿童康复救助制度的意见》已经国务院批准出台，从而结束依靠项目执行的历史。
四、社会发动者
中国残联和各级残联始终注重发挥舆论宣传的作用，弘扬人道主义精神，发动社会力量，营造残疾人事业发展的良好氛围。
1.舆论宣传发动。邓朴方主席有一句名言：“不是不人道，而是不知道。”说的就是宣传工作的重要性。要想大家人道，首先要让大家知道。中国残联和各级残联在开展每一件工作前都注重舆论宣传发动工作，把宣传舆论工作作为开路先锋，营造好良好的舆论氛围。1984年3月，中国残疾人福利基金会成立之初就制定了《中国残疾人福利基金会宣传提纲》；1987年4月，中国残联成立之前又制定了《残疾人工作宣传提纲》，这两个宣传提纲成为宣传残疾人事业的重要文献。在发动社会的工作方面，中国残联始终注重宣传舆论阵地建设，充分发挥电视、广播、电台、报纸和网站、微信、微博、社区宣传牌、户外公益广告等媒体作用，持续不断地宣传人道主义思想、残疾人优秀典型、扶残助残先进事迹和残疾人事业取得的成就，营造残疾人事业发展的良好氛围。中国残疾人事业新闻宣传促进会和各省残疾人事业宣传促进会发挥重要的资源纽带作用，《人民日报》、中央电视台、中央人民广播电台宣传残疾人事业常态化，《求是》杂志多次发表残疾人事业专题文章。截至2017年底，全国共有省级残疾人专题广播节目25个、电视手语栏目31个；地市级残疾人专题广播节目198个、电视手语栏目254个。各级电视台、广播电台设置残疾人专题节目933个。注重典型示范带动。时代楷模张海迪的事迹影响了一代又一代人自强奋斗，残疾人舞蹈家邰丽华成为美的化身，舟舟的故事家喻户晓，作家史铁生、战斗英雄史光柱、中科院院士陆启铿等优秀残疾人事迹感人至深。注重节日的宣传。目前与残疾人有关的节日约有10多个，如“全国助残日”、“全国爱耳日”、“全国爱眼日”、“全国残疾预防日”，每个节日都是宣传残疾人事业的重要时点。
2.重大活动带动。重大活动由于动员社会广泛，残疾人参与人数众多，社会影响广泛，对于事业发展具有巨大的推动作用。中国残联和各级残联积极利用重大活动契机，精心策划重大活动，放大重大活动的效果。残疾人保障法颁布以来，28个全国助残日，每年围绕当年残疾人重点工作确定一个主题（见表5），动员了从中央到地方的各级领导及数以亿计的群众参加，形成了强劲的声势和规模，为众多残疾人提供了切实可行的帮助和扶持，有力地推动了残疾人事业的发展，其意义广泛而深远。通过充分动员公共传媒积极反映残疾人生活，报道残疾人事业，团结和激励了一大批理解残疾人、热爱残疾人事业的新闻界朋友；利用各种传媒在社会上大力宣传人道主义，在全国形成了宣传报道残疾人事业的热点，营造了有利于残疾人事业可持续发展的舆论氛围和社会环境。2008年北京残奥会，“两个奥运一样精彩”不仅推动了残疾人体育事业的发展，对于残疾人事业的社会影响意义也不可估量。第二次全国残疾人抽样调查，“真实的调查，真挚的关爱”，走进千百万户家庭，宣传党的惠残政策。五次自强与助残表彰活动，彰显了残疾人自强不息精神和扶残助残社会风尚；五届全国残疾人职业技能竞赛，彰显残疾人“工匠精神”，促进残疾人职业技能发展；九届全国残疾人运动会，展示残疾人拼搏精神，促进残疾人体育健身；九届全国残疾人艺术汇演，展示残疾人特殊艺术才华，促进残疾人参与文化生活。在北京亚太经合组织第22次领导人非正式会议、北京“一带一路”峰会期间展示中国残疾人事业发展、提供中国智慧等等，这些重大活动都产生了广泛社会影响，促进了事业的发展。
表5 历年“全国助残日”主题
续表
五、实践先行者
改革开放以来，中国残疾人事业从较低起点起步，中国残联及各级残联坚持解放思想，先行先试，开拓创新，经过30多年的实践探索，逐步构建起完整的残疾人事业业务体系。
1.预防与康复。康复是残疾人参与社会的条件，是残疾人工作的基石。中国残联筹建的时候，就是从残疾人康复工作入手，第一件工作就是建立中国残疾人康复中心。邓朴方主席2004年接受央视《面对面》记者采访时也说：“所谓做残疾人工作，开始也没想到，就是想建个康复中心，让中国人能有一个康复的机会。建康复中心要筹钱，国家的钱不够，就建立一个基金会。没想到基金会成立后，接到大量来信来访，接触到残疾人的就业问题、上学问题，看到了不能不管，就一步步做下来了。”中国残联成立后，始终把康复工作作为最重要的工作来抓。残疾人康复事业经历了从项目入手，到制度构建，到预防和康复并重的全面精准康复历程。1988年，国家确定开展白内障复明、小儿麻痹后遗症矫治和聋儿听力语言训练三项抢救性康复工程，这是我国早期残疾人康复救助的重要项目，标志着我国针对残疾人的专项社会救助制度的建立。康复项目随着规划的实施逐步拓展到全生命、全周期：“五年纲要”（1988—1992年）包括白内障复明手术、儿麻矫治手术、聋儿听力语言训练；“八五”（1991—1995年）包括三项康复+低视力配用助视器；“九五”（1996—2000年）包括康复训练与社区康复服务、视力残疾康复、肢体残疾康复、聋儿康复、智力残疾预防、精神病防治康复、残疾人用品用具供应服务等八个实施方案；“十五”（2001—2005年）包括白内障复明、低视力康复、聋儿康复、精神病防治康复、麻风畸残康复、残疾人用品用具供应服务、康复训练与服务、特需人群补碘宣传教育等八个实施方案；“十一五”（2006—2010年），开展社区康复、视力康复、听力语言康复、智力残疾康复、肢体残疾康复、精神病防治康复以及残疾人辅助器具供应服务等七个实施方案；“十二五”（2011—2015年），在“十一五”基础上，增加开展儿童残疾预防和残疾人康复人才建设工作；“十三五”（2016—2020年），开展残疾人康复服务、辅助器具推广和服务。为提高残疾人对医疗康复服务的可及性，中国残联实施了一系列残疾人康复救助项目，如贫困聋儿康复救助项目、贫困残疾人配发辅助器具项目、残疾人事业专项彩票公益金康复项目、贫困肢体残疾儿童矫治手术、麻风畸残矫治手术、贫困孤独症儿童抢救性康复项目、贫困残疾儿童（辅助器具适配）抢救性康复项目、贫困智力残疾儿童抢救性康复项目、贫困肢体残疾儿童抢救性康复项目、贫困肢体残疾儿童抢救性康复项目、聋儿（助听器）抢救性康复项目、贫困聋儿（人工耳蜗）救助项目等，实施了如“白内障复明”、“启聪行动”、“社区培育”、“七彩梦”等很多具有品牌效益的康复项目。
“权利”的最好巩固是利益制度化。经过30多年的残疾人康复工作实践，残联从单纯实施康复项目，到逐步推动保障残疾人健康与康复权益的制度建设，搭建起残疾人康复制度体系。2002年8月，卫生部、民政部、财政部、公安部、教育部和中国残联共同召开第三次全国残疾人康复工作会议，国务院批转了《关于进一步加强残疾人康复工作的意见》，明确提出到2015年实现残疾人“人人享有康复服务”的目标。2013年5月1日起施行《中华人民共和国精神卫生法》，旨在发展精神卫生事业，规范精神卫生服务，维护精神障碍患者的合法权益。2015年国务院出台《关于全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的意见》（国发〔2015〕52号），初步建立面向所有需要长期照护残疾人的护理补贴制度。2016年人社部、国家卫生计生委、民政部、财政部、中国残联等部门联合印发《关于新增部分医疗康复项目纳入基本医疗保障支付范围的通知》（人社部发〔2016〕23号），29项残疾人医疗康复项目被纳入基本医疗保险支付范围。2016年国务院办公厅印发《国家残疾预防行动计划（2016—2020年）》，对加强残疾预防，有效减少、控制残疾的发生、发展做出了部署。2016年10月国务院印发《关于加快发展康复辅助器具产业的若干意见》，首次从国家层面谋篇布局康复辅助器具产业，对以后一个时期我国康复辅助器具产业的发展做出全面部署。2017年7月1日起施行的《残疾预防和残疾人康复工作条例》，为做好残疾预防和残疾人康复工作提供了坚实法制保障。另外，9个省（区、市）建立了残疾儿童康复救助制度，7个省（区、市）建立了残疾人辅助器具补贴制度。
在大力推进康复工作的同时，注重开展残疾预防工作，宣传普及优生优育和残疾预防知识。组织和动员社会力量，开展“爱耳日”、“爱眼日”、“精神卫生日”等群众性宣传教育活动，逐步增强全社会“预防残疾，增进健康”观念，减少残疾的发生。从关注康复，注重抢救性康复，到康复、预防并重。2016年国务院办公厅印发《国家残疾预防行动计划（2016—2020年）》，这是我国首个在残疾预防领域的国家级政策文件。行动计划提出，“到2020年，残疾预防工作体系和防控网络更加完善，全社会残疾预防意识与能力显著增强，可比口径残疾发生率在同等收入国家中处于较低水平”。《残疾预防和残疾人康复工作条例》规定每年8月25日为“全国残疾预防日”。
在推进康复工作的过程中，康复机构建设和康复人才队伍培养也得到了快速发展，出台了《残疾人康复机构建设标准》（建标165-2013），制订了《残联系统康复机构建设规范（试行）》。“十一五”期间，中国残联出台《全国残联系统康复人才培养规划（2005—2015年）》《中国残联系统康复人才中长期发展规划（2011—2020）年》。“十三五”开始残联系统康复专业人才实名制培训，建立康复人才实名制数据库，对从业专业人员实行轮训制。
截至2017年底，全国已有残疾人康复机构8334个，康复机构在岗人员达24.6万人，其中专业技术人员16.5万人，其他人员5.0万人。康复覆盖率达到65%，近5000万人次的残疾人得到康复和服务（见表6）。
表6 残疾人事业发展规划康复成就汇总
2.教育与就业。教育是残疾人提高素质、参与社会的重要途径。改革开放以前，只有少部分残疾人可以接受基础教育，残疾人中高等教育是一道难以逾越的鸿沟。改革开放之初，有关部门接到大量的残疾人要求高等教育的诉求，这也是加快中国残联成立的一个重要原因。中国残联成立后，始终把残疾人教育放在重要的位置。中国残联第一次代表大会报告就明确要“大力发展残疾人教育，提高文化素质”，“尽快扭转残疾人教育落后的局面”。多年以来，积极协调教育行政主管部门，实行普及与提高相结合、以普及为重点的方针，着重发展义务教育和职业教育，积极开展学前教育，逐步发展高级中等以上教育，取得了明显成效。1994年，国务院颁布《残疾人教育条例》（国务院令161号），残疾人教育得到法规保障；2017年进行修改完善，并重新颁布《残疾人教育条例》（国务院令674号）。1988年、1990年、2001年、2009年、2014年前后召开5次全国特殊教育工作会议或电视电话会议。2014年开始，连续出台2期残疾人教育提升计划——《特殊教育提升计划》（2014—2016年）、《第二期特殊教育提升计划》（2017—2020年），极大地促进了特殊教育的发展。2017年，与教育部联合印发《残疾人参加普通高等学校招生全国统一考试管理规定》，进一步为残疾考试参加高等考试提供合理便利。各级残联广泛动员社会力量，开展教育助残活动，“长江新里程”、“通向明天”教育助残项目影响广泛，保障残疾学生不因贫失学。据不完全统计，截至2017年底，全国有特教学校2107所、在校生57.9万人，视力、听力和智力三类残疾儿童少年义务教育入学率达90%以上。2017年，全国共有特殊教育普通高中班（部）112个，在校生8466人，其中聋生7010人，盲生1456人。残疾人中等职业学校（班）132个，在校生12968人，毕业生3501人，其中1802人获得职业资格证书。共为2971名家庭经济困难残疾儿童提供了学前教育资助，适龄残疾儿童少年义务教育入学率逐年提高，残疾人高中教育和职业教育稳步推进，90%以上达到高考分数线的残疾考生被高校录取，2万余名残疾学生进入普通高校学习。
职业培训是增强残疾人就业能力的重要途径。中国残联把残疾人职业培训作为促进残疾人就业的重要工作，一以贯之地常抓不懈。各级残联因地制宜开办残疾人职业培训中心，为残疾人提供职业技术培训和农村实用技术培训。随着市场经济的建立，社会力量逐渐开办残疾人职业技术培训。各级残联通过残疾人就业保障金给予残疾人职业培训费减免和培训补贴。“八五”期间，残疾人职业培训机构达到445个，多渠道、多形式地开办了大量中短期职业培训班，共培训、培养105万残疾人。“九五”期间，省、市、县三级残疾人职业教育和培训机构发展到970所，251万残疾人得到职业教育和培训。“十五”期间，残疾人中等职业教育机构158所，残疾人职业培训机构3250多个；“十一五”期间，残疾人就业服务机构发展到3094个。对376.5万残疾人实施了职业教育与培训，培训后就业率稳步提高。“十二五”以来，残疾人高中教育和职业教育稳步推进。2011年，国务院颁布《关于加强职业培训促进就业的意见》后，残疾人职业培训逐步纳入国家职业培训公共服务，进一步促进了残疾人职业培训发展。2016年，人力资源和社会保障部、中国残联联合印发《残疾人职业技能提升计划（2016—2020年）》，要求到2020年，力争使新进入人力资源市场的残疾人都有机会接受至少一次相应的就业技能培训；使企业技能岗位的残疾人都有机会得到一次以上岗位技能提升培训或高技能人才培训；使具备一定创业条件或已创业的残疾人都有机会接受创业培训。2018年，国务院印发《关于推行终身职业技能培训制度的意见》（国发〔2018〕11号），将残疾人作为就业创业重点群体纳入其中，并针对残疾人职业技能培训提出明确要求。意见提出，面向符合条件的建档立卡贫困家庭、农村低保家庭、困难职工家庭和残疾人，开展技能脱贫攻坚行动，实施“雨露计划”、技能脱贫千校行动、残疾人职业技能提升计划。意见明确中国残联相关责任分工。残疾人职业培训提高到一个新高度。为促进残疾人职业技能的提高，中国残联联合劳动人社等部门先后在武汉、南京等地举办了5次残疾人职业技能比赛，展现了蕴涵在广大残疾人劳动者中的职业技能和工匠精神。多次组队参加国际残疾人职业技能大赛，为祖国赢得了荣誉。
就业是民生之本，中国残联一直把劳动福利型作为我国残疾人事业的重要方向，强调我国大多数残疾人不是片面地享受国家的救济，而是既受到国家一定的保护，又从事力所能及的社会劳动。国家、社会为残疾人提供劳动就业的机会和条件，鼓励残疾人做社会的奉献者。劳动福利型的残疾人事业，体现着社会公平与经济效率的统一，把尊重残疾人、发挥残疾人的能力放在首位，着眼于为残疾人全面参与社会生活创造经济前提和心理环境。1990年颁布的《中华人民共和国残疾人保障法》明确规定：“残疾人劳动就业，实行集中与分散相结合的方针，采取优惠政策的扶持保护措施，通过多渠道、多层次、多形式，使残疾人劳动就业逐步普及、稳定、合理。”法律规定奠定了残疾人就业的基本框架。中国残联成立以来，一是协助有关部门继续巩固传统的集中就业，改革开放以后，福利企业打破了民政部门独家经营的局面，得到蓬勃发展。1995年，中国福利企业达到其历史顶峰：福利企业个数达到60237个，安置残疾职工就业达到93.9万人。从1995年开始，由于宏观经济调控、市场竞争加剧、福利企业政策调整等多重因素，部分福利企业经营遇到严重困难，福利企业数量呈现下滑趋势，2015年福利企业吸纳残疾职工就业人数下降42.9万人。盲人按摩是残疾人集中就业的一个重要渠道，为规范盲人按摩业、保护盲人从业者的利益，中国残联推动出台了一系列支持性文件，促进了盲人按摩业的快速发展。1979年全国盲人按摩诊所约有120多个，从业盲人1124人。截至2016年底，全国培训盲人保健按摩人员18997名、盲人医疗按摩人员5267名；保健按摩机构达到18605个，医疗按摩机构达到1211个。二是开创性地推出分散按比例就业。分散按比例就业是国际上比较通行的做法，随着我国市场经济体制的建立，单一的集中就业遇到了很多困难，难以适应残疾人就业的需要。依法按比例安排残疾人就业，是在社会主义市场经济条件下促进残疾人劳动就业的战略性举措，也是各级残联的一项重要工作。20世纪90年代初，无锡、沈阳、武汉等8个城市首先开展分散按比例就业试点工作；1995年，中国残联印发《关于开展残疾人按比例就业工作的若干意见》，残疾人按比例就业工作在全国推开。2007年颁布的《残疾人就业条例》进一步做出规定：“用人单位应当按照一定比例安排残疾人就业，并为其提供适当的工种、岗位。用人单位安排残疾人就业的比例不得低于本单位在职职工总数的1.5%。”残疾人按比例就业工作开展以来取得了巨大的成绩，对残疾人事业的发展产生了深远的影响。三是鼓励残疾人个体就业和创业。特别是近年来，各地出台了残疾人就业创业奖补措施，残疾人创业更加活跃。四是积极发展残疾人辅助就业。自2008年以来，残疾人公益性就业和辅助性就业得到一定程度的发展，进一步丰富了残疾人就业渠道。2015年，中国残联、国家发展改革委、民政部等八部门共同印发《关于发展残疾人辅助性就业的意见》（残联发〔2015〕27号），进一步规范和促进辅助性就业的发展。目前，已形成集中就业、按比例就业、个体就业、公益性就业、辅助性就业相结合的多渠道就业方式。截至2017年底，全国城乡942.1万名残疾人实现就业（见表7）。
表7 历次发展规划中残疾人就业与职业培训成就统计
续表
3.扶贫与社会保障。贫困是我国残疾人在相当长一段时间里的重要特征，推动解决残疾人的贫困问题一直是中国残联的一项重要任务。残疾人扶贫工作经历了从专项扶贫上升到国家战略。1991年，国务院批准《中国残疾人事业“八五”纲要（1991—1995年）》，首次提出开展残疾人的专项扶贫——康复扶贫。1996年，国务院批转《中国残疾人事业“九五”纲要（1996—2000年）》，规定设立康复扶贫贷款，专项开展残疾人的扶贫。实施农村贫困残疾人危房改造工作。1998年，中国残联第三次代表大会提出把扶贫解困作为工作的重中之重，要将解决残疾人温饱问题纳入政府扶贫开发计划和社会保障制度，统一安排，同步实施，并予以特别扶助。各级残联要协助政府、配合有关部门，切实做好残疾人扶贫解困工作。为进一步解决农村贫困问题，缩小东西部地区差距，实现国家20世纪末基本解决贫困人口温饱问题的战略目标，1998年，中国残联制定《残疾人扶贫攻坚计划（1998—2000年）》，通过扶贫开发基本解决有劳动能力的贫困残疾人的温饱，通过社会保障解决缺乏劳动能力的特困残疾人的温饱，并提出坚持扶持到户到人方针，采取小额信贷、扶贫实体与基地、社会帮扶、科技扶贫、低保制度与五保供养等措施。进入新世纪，以残疾人为主的特殊困难群体脱贫难度大，返贫现象时有发生，扶贫开发任务仍十分艰巨。在此背景下，国务院相继颁布《农村残疾人扶贫开发计划（2001—2010年）》和《农村残疾人扶贫开发纲要（2011—2020年）》。这一时期扶贫计划的特点是：认识到农村扶贫的长期性与艰巨性，强调扶持有劳动能力的贫困残疾人参与生产，解决温饱。同时，扶贫计划重视残疾人社会保障安全网建设和残疾人人力资本开发。2015年，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》出台，国务院发布《贫困残疾人脱贫攻坚行动计划（2016—2020年）》，积极探索残疾人精准扶贫开发模式，进一步加快残疾人全面建成小康的进程，贫困残疾人成为精准扶贫的重点人群纳入国家战略。30多年来，残疾人减贫工作取得巨大成就。“九五”初期，全国有1800万残疾人未解决温饱，2015年建档立卡贫困残疾人413.5万人；精准脱贫实施三年多来，残疾人贫困进一步得到明显缓解。但是，目前仍有281万建档立卡残疾人没有脱贫，残疾人脱贫攻坚任务依然艰巨。
残疾人社会保障是保障残疾人生活的安全网。我国残疾人社会保障工作紧跟国家社会保障体系建设步伐，按照一般制度安排与特殊制度安排相结合、普惠特惠加优惠的原则，经历了从项目救助到福利体系建设的过程。20世纪80年代，针对当时残疾人及其家庭生存普遍困难及国家财力十分有限的情况，残疾人社会保障以社会救助为突破口，首先建立康复救助制度。1988年，国家确定开展白内障复明、小儿麻痹后遗症矫治和聋儿听力语言训练三项抢救性康复工程，这是我国早期残疾人康复救助的重要项目，标志着我国针对残疾人的专项社会救助制度的建立。随着我国现代社会救助的完善，中国社会救助制度从单一的最低生活保障制度发展为“8+1”的救助制度，残疾人除了享受最低生活保障外，还享受教育救助、医疗救助、住房救助及康复救助等。许多地方对重度生活困难残疾人实行单独施保。2015年，国务院常务通过《关于全面建立困难群众残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的意见》，困难残疾人的生活补贴正式纳入政府的社会救助范围。与此同时，与残疾人相关的社会保险也在快速发展。各地为重度残疾人和生活困难残疾人代缴养老保险费用和医疗保险费用，极大地提高了残疾人养老保险和医疗保险参保率。为缓解残疾人“因残致贫、因病致贫”的问题，国家卫生计生委、中国残联等五部委颁布了《关于进一步做好重度残疾人医疗服务及保障工作的通知》，把符合规定的医疗康复项目纳入基本医保范围，并且加大重度残疾人大病保险、护理补贴等保障力度。2016年，人社部颁布了《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，确定了15个长期护理保险试点城市名单，开始探索解决失能人员的基本生活照料和医疗护理问题。进入21世纪以来，残疾人社会福利制度开始快速发展。2006年，中国残联制定《关于进一步加强残疾人辅助器具服务工作的意见》，首次将辅助器具政策覆盖范围扩大到全体残疾人。2017年7月1日起施行的《残疾预防和残疾人康复条例》则将辅助器具配置作为残疾人社区康复工作的一部分，要求县级政府加大支持力度，进一步落实残疾人辅助器具福利政策。2009年，我国启动“阳光家园计划”，开展就业年龄段的智力、精神和重度残疾人的托养服务工作。2011年，国家发改委等八个部门共同出台《关于加快发展残疾人托养服务的意见》，对多种形式发展残疾人托养服务、加强服务管理以及加快服务专业化等做出明确规定，为推动残疾人托养服务工作标准化、规范化发展奠定了基础。从2010年开始，中国残联出台对残疾人机动车轮椅车燃油补贴政策，补贴对象为城乡残疾人机动轮椅车车主。2014年，财政部、民政部等六部门印发《关于做好政府购买残疾人服务试点工作的指导意见》，指出可以通过政府购买服务的方式为残疾人提供残疾人居家托养服务、生活照料服务、日间照料服务等。2015年，国务院出台残疾人“两项补贴”政策，重度残疾人护理津贴制度正式建立。截至2017年底，为900多万城乡贫困残疾人提供了最低生活保障，城乡残疾居民参加社会养老保险人数达2614.7万，60岁以下参保重度残疾人中，政府代缴养老保险费比例达到96.8%。残疾人“两项补贴”制度在全国范围内实现全覆盖，2100万人次残疾人从中受益。城乡残疾居民参加医疗保险覆盖率超过96%，29项残疾人医疗康复项目被纳入基本医疗保险支付范围，9个省（区、市）建立了残疾儿童康复救助制度，7个省（区、市）建立了残疾人辅助器具补贴制度。
4.文化与体育。开展残疾人文化建设是保障残疾人权益、提高残疾人生活质量、展示残疾人精神风貌的重要途径。随着物质生活水平的不断提高，残疾人对精神文化生活的期待也会越来越迫切。残疾人同健全人一样需要文化的滋养，需要文化的支撑，需要文化的快乐，需要通过各种文化载体参与社会生活、改善生活状况，获得精神上的满足与依归。中国残联自成立以来就注重发展残疾人文化事业，丰富残疾人文化生活。1987年的《残疾人工作宣传提纲》明确提出，“开展适合残疾人特点的，多种形式的文化、体育、娱乐以及社会服务活动”；2008年，《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》对残疾人享有文化权益做出了明确规定；2012年，中宣部等十一部委出台的《关于加强残疾人文化建设的意见》（残联发〔2012〕7号）对加强残疾人文化建设提出了明确要求。这些文件的出台，为残疾人文化事业的发展提供了有力的政策支持。2015年中国残联首次召开残疾人文化建设工作会，推动残疾人文化建设进一步发展。残疾人文化事业由零散的自发活动向有规划、有组织方向发展，由单一向多样化方向发展，由专业性表演向群众性参与方向发展，由残联主导向社会各界广泛参与的方向发展。在活动组织上，连续举办九届残疾人艺术汇演、六届特教学校学生艺术汇演，建立了残疾人特殊艺术人才信息资料库和200个全国残疾人特殊艺术人才培养基地。中国残疾人艺术团出访100多个国家和地区，被誉为“美与友谊的使者”，成为中国文化的靓丽名片。全国共有各类残疾人艺术团281个。在中国残疾人艺术团的示范带动下，地方残疾人艺术团也开始跨出区域、走出国门。浙江省残疾人艺术团在联合国总部演出获得成功，湖北省残疾人艺术团在台湾的演出、甘肃省残疾人艺术团在澳门的演出也获得广泛赞誉。中国盲文图书馆接待残疾人6万多人次，省地两级公共图书馆盲人阅览室、有声读物阅览室已有959个。各级电视台、广播电台设置残疾人专题节目933个。全国设立残疾人文化服务设施的场所4万多处。以往的残疾人文化活动基本上以吹拉弹唱、书法绘画为主，随着残疾人文化工作的逐步推进，残疾人参与的艺术门类不断扩大，形式也不断丰富，不仅文学创作、声乐、器乐、舞蹈、书法绘画领域涌现出国家级的领军人物，雕刻、摄影、刺绣、剪纸、陶艺制作、玻璃内画等民间艺术方面的残疾人人才也层出不穷。据统计，现在我国各艺术门类均有残疾人参与，各类残疾人文化艺术从业人员近30万名。由于缺少平台，多年来，残疾人文化基本上集中在特殊艺术表演的舞台上，有条件参与的残疾人数量极为有限。从2010年设立全国残疾人文化周开始，每年实施“文化进社区”、“文化进家庭”等活动，打造“共享芬芳”品牌，每年有200多万残疾人走出家门，参与残疾人文化周和“书香中国，阅读有我”全民读书活动。广大残疾人能够走出家门，参与社区组织的合唱团、舞蹈队、健身操、盲人听电影、趣味运动会等自娱自乐的活动，接受各种形式的艺术培训。据不完全统计，参与文化周活动的残疾人达两千万人次。“共享芬芳”残疾人文化品牌效应日益展现。残疾人文化的社会关注度越来越高，由社会文化机构创作的残疾人题材文艺作品日益增多。有十几部残疾人题材的优秀影视剧被搬上屏幕，其中电影《完美人生》被列入“迎接党的十八大国产重点影片”，《吴运铎》荣获第十二届精神文明建设“五个一工程”优秀作品奖。残疾人文化活动志愿者队伍也在不断扩大，全国为盲人讲电影的志愿者就有两万人。
残疾人体育是展示残疾人自强不息精神的重要方式，也是残疾人全面参与社会生活的重要途径之一。自1984年以来，全国残疾人运动会先后在合肥、唐山、广州、大连、上海、南京、昆明、杭州、成都举办了九届，并实现了与全国运动会同城举办。自1982年起，我国组团参加了八届夏季残奥会、四届冬季残奥会、七届远东及南太平洋地区残疾人运动会、六届夏季特奥运动会、四届冬季特奥运动会、四届夏季聋奥会和多项世界锦标赛，中国残疾人体育代表团在夏季残奥会实现“四连冠”，在平昌冬残奥会上首次勇夺金牌，在国际赛场上为祖国赢得了荣誉。1994年9月，我国北京首次举办远东及南太平洋残疾人运动会，产生了广泛的社会影响；2010年远南运动会更名为“亚洲残疾人运动会”，首次在广州成功举行。2007年10月，世界夏季特殊奥林匹克运动会首次在上海举行。2008年，北京残奥会和北京奥运会首次同城举办，“两个奥运一样精彩”的理念影响深远。与此同时，残疾人群众体育成为全民健身计划的一个重要组成部分。在城市社区、村镇、企事业单位，特教学校和残疾人相对集中的地方，轮椅太极拳、轮椅健身操、盲人象棋等形式多样的健身活动蓬勃开展。
5.无障碍建设。无障碍环境是残疾人平等参与社会生活的基本要求，也是国际社会关于残障问题的一个重要理念。在中国残联的推动下，我国无障碍环境建设工作从理念到制度建设逐步推进，无障碍建设相关法律法规不断完善，无障碍环境实践不断开展，城市道路、建筑物和信息无障碍建设发展迅速，为残疾人走出家门、参与社会生活、享受公共服务提供了便利，拓展了空间。1990年12月颁布的《中华人民共和国残疾人保障法》规定：“国家和社会逐步实行方便残疾人的城市道路和建筑物设计规范，采取无障碍措施。”国务院批转执行的《中国残疾人事业五年工作纲要》以及“八五”、“九五”、“十五”、“十一五”、“十二五”、“十三五”规划纲要，也都规定了建设无障碍设施的任务与措施。中国残联和各地残联积极代表残疾人的权益，反映残疾人需求与呼声，大力宣传无障碍环境建设理念，配合有关部门推进制定实施无障碍环境建设的法律、法规、规划、政策、标准，致力于联合相关部门共同推动建筑、交通、信息和社区等方面的无障碍设施和服务。1998年6月，建设部、民政部、中国残联联合发布《关于贯彻实施方便残疾人使用的城市道路和建筑物设计规范的若干补充规定的通知》（建标〔1998〕177号），首次将无障碍建设纳入工程审批管理。2001年8月，建设部、民政部、中国残联联合发布实施了新修订的《城市道路和建筑物无障碍设计规范》，新规范有24条内容列入国家强制性标准条文。2012年6月，国务院颁布了《无障碍环境建设条例》，为创造无障碍环境、保障残疾人等社会成员平等参与社会生活提供了法规保障。国家民航、铁路、工业和信息化、教育、交通、公安、银监等主管部门相继制定实施了民用机场旅客航站区、铁路旅客车站、网站、特殊教育学校、长途汽车站、码头、银行等行业无障碍建设标准规范，先后出台12项无障碍公共服务政策措施，制定修订9项无障碍环境建设国家标准和行业标准。“十五”期间，12个城市开展了创建全国无障碍设施建设示范城市活动。“十一五”期间，创建活动扩展到100个城市。“十二五”期间，对市县一级无障碍环境建设工作进行了部署，共有50个市县获选全国无障碍建设示范市县，143个市县获选全国无障碍建设创建市县。2015年2月，住房城乡建设部、中国残联等部门下发《关于加强村镇无障碍环境建设的指导意见》，推进无障碍环境建设由城市逐步向农村发展。截至2017年底，全国共出台了451个省、地市、县级无障碍建设与管理法规、规章和规范性文件；系统开展无障碍建设市、县、区1622个；全国开展无障碍建设检查4006次，无障碍培训3.2万人次。
在推动公共建设无障碍的同时，积极推进信息无障碍。中央网信办、中国残联下发《关于加强网站无障碍服务能力的指导意见》，积极推进政府网站和社会公共服务网站无障碍建设与改造。国家邮政局、中国残联联合下发《关于进一步加强邮政行业无障碍环境建设等相关工作的通知》。从2011年起，中央电视台每天18：00播出的《共同关注》栏目开设手语播报窗口；大部分影视作品加配了字幕。截至2017年底，全国共有省级电视手语栏目31个；地市级电视手语栏目254个。全国省地县三级公共图书馆共设立盲文及盲文有声读物阅览室959个。
开展残疾人家庭无障碍改造工程。中国残联积极推动无障碍环境建设由公共设施向残疾人家庭延伸，在中央彩票公益金专项投入的带动效应下，仅近5年来就为211万残疾人家庭进行了无障碍改造。
6.大数据与信息化建设。
为了摸清全国残疾人基本状况，1987年，中国残疾人福利基金会配合民政部等部门，开展了第一次全国残疾人抽样调查。调查结果显示：全国各类残疾人的总数约有5164万人，其中听力语言残疾约1770万人，智力残疾约1017万人，肢体残疾约755万人，视力残疾约755万人，精神病残疾约194万人，综合残疾约673万人。第一次全国残疾人抽样调查的结果对于成立中国残疾人联合会和出台残疾人保障法起到了重要的推动作用。
进入21世纪，残疾人状况发生了很大变化，第一次全国残疾人抽样调查的数据已经不能满足残疾人事业发展的需要。为此，2006年，中国残联牵头开展了第二次全国残疾人抽样调查。调查结果显示：全国各类残疾人的总数为8296万人，占全国总人口的比例为6.34%。各类残疾人的人数及各占残疾人总人数的比重分别是：视力残疾1233万人，占14.86%；听力残疾2004万人，占24.16%；言语残疾127万人，占1.53%；肢体残疾2412万人，占29.07%；智力残疾554万人，占6.68%；精神残疾614万人，占7.40%；多重残疾1352万人，占16.30%。与1987年第一次全国残疾人抽样调查比较，我国残疾人口总量增加，残疾人比例上升，残疾类别结构变动。第二次全国残疾人抽样调查的成果对于出台《中共中央国务院关于加强残疾人事业的意见》起到了重要的推动作用，也对残疾人事业产生了深远的影响。
残疾人基本需求和服务调查动态更新。为实名了解残疾人的服务状况和需求，2015年1月，中国残联组织首次开展全国残疾人基本服务状况和需求的实名制调查，2016、2017年连续2年实现相关信息数据的动态更新，实名制获取了全国3332万持证残疾人基本服务状况和需求的动态信息，建成了残疾人服务状况的大数据系统，为制定残疾人政策的针对性和提高政策实施的有效性，实现精准化服务精细化管理奠定了基础。
信息化建设。中国残联始终紧盯国家信息化发展步伐，注重用信息化手段提升服务能力，推进工作。《中国残疾人事业“十五”计划纲要》首次明确对残疾人事业信息化建设提出要求：建立信息网络，为残疾人事业提供现代化服务。基本实现残联系统办公自动化和信息网络化，建设公众信息网和残疾人事业数据库，为残疾人事业和残疾人提供服务。“十一五”、“十二五”、“十三五”规划进一步重视残疾人事业信息化建设。截至2017年底，中国残联门户网站发布稿件约3.2万篇，全国31个省、276个地市、1197个县级残联开通网站。全国残疾人人口基础数据库持证残疾人3404.0万人。残疾人证智能化工作有序推进。江苏、浙江、四川、北京等省市开发建设了残疾人工作信息化平台。“两微一端”、“互联网+助残”在残疾人事业信息宣传、服务能力提升的方面作用日益显著。
7.推动残疾人事业理论与实践的研究。中国残联自成立起就注重理论与实践研究，用理论指导残疾人工作实践。中国残联第一次代表大会工作报告就提出了“促进法规建设，加强理论研究。选择一批对残疾人事业发展具有长远意义的理论课题，开展调查研究，在总结实践经验的基础上，探索残疾人事业的理论体系”的工作目标。《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》（中发〔2008〕7号）要求：加强残疾人状况调查、监测、统计，重视残疾人事业政策理论研究，推进相关学科建设，加快培养高素质残疾人事业专业技术人才。1987年协助开展第一次全国残疾人抽样调查，2006年组织开展第二次全国残疾人抽样调查，两次调查的结果为残疾人事业研究提供了丰富的数据资源。目前，中国残联已与北京大学、中国人民大学、复旦大学等国内十多所知名高校合作建立了残疾人事业发展研究中心，从2007年起连续举办了十一届中国残疾人事业发展论坛，还举办了康复论坛、辅具论坛等专业性论坛，创办了高水平的学术杂志《残疾人研究》，推动出版了大量的研究图书，取得了丰硕的成果。
六、国际交流开拓者
1.学习借鉴跟跑阶段：学习借鉴国际先进经验。20世纪80—90年代是残疾人人权运动活跃发展的重要历史时期。以联合国通过和实施《关于残疾人的世界行动纲领》和《残疾人机会均等标准规则》为标志，确认残疾人的权利、促进残疾人的平等参与，逐步成为世界各国的共识和共同行动。1981年“国际残疾人年”的主题确定为“全面参与和平等”。第47届联合国大会还确定1983—1992年为“联合国残疾人十年”。中国接受了国际社会这一先进理念，学习借鉴国际社会好的经验，开启了我国残疾人事业的新局面。
2.共同携手并跑阶段：积极推动国际残疾人事务。进入新世纪以来，随着国际社会对残疾人问题认识的深化和共识增多，制定《残疾人权利公约》的议题被再一次提出，并引起国际社会的普遍重视。中国政府和残疾人组织一直致力于推动《残疾人权利公约》的制定，在这一过程中发挥了引领作用。中国残疾人事业的开拓者、领导者邓朴方认为，联合国如果没有《残疾人权利公约》，其公约体系就存在着缺陷，是不完整的，可以说是形成了对残疾人一种新的歧视。2000年3月，邓朴方邀请世界上最具代表性的国际残疾人组织领导人聚首北京，会议通过《新世纪残疾人权利北京宣言》，呼吁联合国制定《残疾人权利公约》。中国积极推动《残疾人权利公约》的制定，并成为首批签约国。
3.积极推动领跑阶段：讲好中国故事，提供中国智慧。中国政府和残疾人组织不断呼吁将残疾人人权保障与社会发展紧密结合，推动将残疾人发展问题纳入联合国《2030年可持续发展议程》，弥补了2000年《千年发展目标》的不足。2016年，我国举办联合国《残疾人权利公约》通过10周年纪念大会，时任联合国秘书长潘基文出席会议并高度评价中国残疾人人权事业进步。中国残疾人事业发展的成就和经验得到国际社会的认同和赞许。联合国在成立70周年之际，特邀中国残联共同设计主题邮票纪念版张并联合主办首发式。开展亚太经合组织第22次领导人非正式会议期间残疾人主题活动，我国倡导的“残疾人与经济发展事务”成为亚太经合组织正式议题，中国代表当选“APEC残疾人事务之友”小组首任主席；创办亚欧会议框架下残疾人合作暨全球辅助器具产业发展大会，中德两国总理共同出席并致词，形成了亚太经合组织、亚欧会议框架下残疾人事务合作新机制。在中非合作、中国-东盟博览会等平台，都增加了残疾人事务合作交流内容。积极推动“一带一路”残疾人领域务实合作，促进康复服务协作网络建设，筹建辅助器具产业促进平台，增进沿线国家残疾人文化体育交流。中美政府间定期举办残疾人事务协调会，与俄罗斯、澳大利亚等国家建立了相关合作交流机制。2016年10月，张海迪正式就任康复国际主席，在国际事务中发挥更大作用。成功申办北京2022年冬奥会和冬残奥会。
中国残疾人联合会自成立之日起，就始终把改善残疾人的基本状况、维护残疾人的合法权益作为工作的出发点和落脚点，认真履行“代表、服务、管理”职责，高举人道主义旗帜，宣扬“平等、参与、共享”理念，使残疾人事业得到广泛的社会关注和支持；由点到面，探索建立了残疾人康复、教育、就业、社会保障、权益维护、文化体育、国际交流合作等方面的业务工作体系；由一般到特殊，推动制定了初步完善的残疾人事业法律法规和政策体系；由实践到理论，构建了中国特色的残疾人事业理论体系；从上至下，建立了“横向到边、纵向到底”的组织体系和服务体系。残疾人在社会更加活跃，残疾人在基层更加活跃，残疾人在残疾人组织中更加活跃，中国残疾人联合会和各级地方组织始终走在残疾人事业发展的最前沿，推动残疾人状况改善不断深入，残疾人事业逐步成为社会文明进步的看点、民生事业的亮点、人权事业的闪光点。中国残联名誉主席邓朴方同志深情地指出：“全国各类残疾人共同组成的中国残疾人联合会以其多方面的优势，成为中国残疾人事业发展的中坚力量和发动机，各级地方残联组织成为联系群众、推动工作的基础。”