第二节 “甲寅派”的政治主张：内阁制
清朝末年至民初，章士钊在《帝国日报》、《民立报》和《独立周报》上的言论，一直重在议论政治组织的形式及制宪问题，如内阁制或总统制、一院制或两院制、平政院制等。《甲寅》时期，由于特殊的政治形势，章等人转而探索立国之精神，提出著名的“调和立国论”（详见下节），同时以“联邦制”、“统治权”等学理阐述，反对袁氏大权独揽主义。但政制、宪法的制定远未完成，因而袁世凯死后，章士钊携李大钊、高一涵在北京办《甲寅日刊》，继续评论北京宪法会议的制宪问题，章并以参议院议员的资格得以在宪法会议中发言，倡议宪政改革；而李剑农、周鲠生等人则在《太平洋》上，阐发他们的政制理想、宪法主张等问题，直至国会再度解散。因此，本节将继前一节所讨论的“思想资源”之后，讨论“甲寅派”一以贯之的政治主张——效仿英伦内阁制。
一 章士钊论政党内阁制
早在清末留英时期，章士钊即以秋桐的笔名，在《帝国日报》上发表了大量政论，介绍英国学者白芝浩、戴雪等人的政治、宪法学说，并关注国内的宪政改革及实施政党内阁的问题。他批评清政府的立宪以日本明治宪法为张本是错误的，主张采行英国式的君主立宪制及体现议会万能的政党内阁制，才是立宪的正途。他主张中国的国会应像英国巴力门（Parliament）一样，是一个万能的议会，可以制定或废止一切法律，“英人既以君主与上、下两院三大种族组成国会，于是国会之权力乃至无垠，而国会万能之名词以立”。[70]他又主张建立一个“能力绝强”的政府，而这样的政府应是由国会内多数党组成的政党内阁式的政府，只有这种内阁政府才能真正操纵国会，才能与国会协调一致共同应付危机，以保中国的生存，谋求最大多数国民的幸福。[71]可见，章士钊在清末即已提出英国模式的内阁制主张，他的主张未被清政府采纳，相反，皇室的虚伪立宪以及成立被章称为“畸形内阁”的皇族内阁，未能阻止辛亥革命的发生，君主立宪制亦成为历史名词。
辛亥以后，于共和政体下，内阁制是否可行，曾在民初政坛引发讨论。章士钊首先指出，内阁政治，始于英国，世人曾怀疑此种制度只适宜君主国而不适于民主国，但只有白芝浩坚定地说：“吾主张内阁政治之合于政治原理，人或疑之。吾英之久行此，此不待说。今由法兰西观之，则此制之行于共和国，断非不可能之事，有谓此制为英伦之特产，真腐儒之语也。”[72]后来法兰西第三共和政府真正确立内阁制，则证实了白芝浩对于内阁制亦适用共和国家的判断。
白芝浩的见解增强了章士钊在共和国政体下亦能推行内阁制的信心，他在《民立报》、《独立周报》上，仍如《帝国日报》时期的主张一样，坚持政党内阁制适宜中国，“记者（即章士钊本人）之主张，则吾国虽属共和，当采内阁政治而不当采总统政治”。[73]他认为英国能够运用宪政极其圆融者，并由此组成强有力之政府，不在孟德斯鸠所误解的“三权分立之论”，实在“行政、立法两部之能融成一片”，亦即，“议会与内阁得以沟通”。[74]所以，内阁政治的定义如下：“夫内阁政治，乃指议会控制多数之后，杰者出而组织内阁，因而立法、行政两部精神一贯也，即所谓议会行政部之作用也。有时内阁云者，立法、行政两部之连环也，如本英儒白芝浩之用语，则‘议会中最强有力之一委员会’也。凡一会必有一长，于是，内阁总理者，即此强有力之委员会之会长也，绾立法、行政两部之连环者也，与总统行权之区域不相妨也。”[75]
与内阁制相对的是总统制，章士钊指出：“此制之特质，在划定立法、行政两部之权限，立法部不得以行政过失迫行政部辞职，行政部亦不得解散立法部。质而言之，两部之名，各副其实。立法部立法、行政部施行之焉，如斯而已。”亦受到白芝浩的影响，章认为总统制最大弊病即在于立法、行政两部不能沟通，呈“半连环”状态，则“议会讨论时期，行政部无从加以影响，以是两部之情感不通，问题稍大，即无协和一致之望”。其结果是造成软弱之政府，对于民国这样的新造国家殊为不利。他说：“此种政府，其弱无对，在美洲宪法神圣之国，权力之分配至为严明，政府只求其守成，而无取乎有大作用，故能行之至今。若新造之邦，需中央大开大阖之力至巨者，运用此制不善，行至自弊，此记者之所信也。”[76]这可表明章氏不赞同总统制的理由。
当袁世凯取代孙中山而当选为临时大总统时，章士钊作《新总统与内阁政治》一文，试图阐明元首（总统）在内阁政治中的责任问题。他指出，在内阁政治下，民国总统可以效法英、法元首中之一种。比如，效法英国，则“总统殆如英吉利之国王，不直接受政治上之影响，而当政治之冲者，乃其内阁总理，而内阁总理必属控制议会之多数党，阁员皆其党员，全阁对于议会负连带责任是也”。但章士钊担心民初的形势，直接效法英国国王，令总统权力架空，恐怕不利于秩序稳定和内阁制的运作，所以他以1871年法兰西第三共和国民议会选举出的戴冶（今译梯也尔）比论袁世凯，并非比较二者的才能，而是就两国的形势之比较，他引白芝浩评论戴氏之语说：“戴冶者乃时世之骄子，法人舍彼，殆无以为选。倘法人必不欲戴氏为其总统，而欲别选一人为之，事将莫举。”以此喻袁氏为民初形势之得人。他认为民国初立，秩序未定，新旧交替之际，“政治首长必赖非常之才”，则希望袁氏也如戴氏那般，作为国家元首，成为推行和维持内阁政治的有力保障。他说：“记者今论袁君，联想及于前法总统戴冶，于是戴冶时代所有之现象，颇以为行复见于今也。……当法兰西新败于普，义愤莫堪，全国主战，而内阁且含有主战一分子，议会之叫嚣、无纪律、又无过于彼时，而戴氏卒能运其长腕，保其政策之统一，以维持和平，是固不能不责望于袁君者也。”[77]
戴冶虽为总统，但他在当时法国政府中的作用，“深有类于英吉利之内阁总理”（白芝浩语），所以章士钊亦认为，民初内阁可暂不设总理，“以为袁君果能举戴冶之实，即循戴冶之例以行，亦无不可”。但不是让袁氏拥有美国总统那样的权力，而是效法法兰西第三共和之行政首长，为过渡时期内阁政治运行的保障。他认为：“内阁政治之精髓，不在内阁总理之有无，而在立法、行政两部之打成一片。所谓打成一片者，即立法部员出为行政部员，而行政部员即视为立法部之一委员会是也。苟非如此，则政府为议会所左右，诚为莫大之危险。”[78]
对于阁员的遴选问题，章士钊认为既然民国政党尚为幼稚，天下英才又未能群集于议会中，组阁时则不论议会内外的英才先行纳入，然后采取补选的方法，将阁员发送各所在选区补选为议员。经过一定阶段的“天演”，议会政治的习惯逐渐养成，以及各个政党势力的形成，则内阁制的成功指日可待。章士钊指出：“阁员既为全院之精英，议员之佼佼者必乐于联合，而多数可期，而政府之政策，以阁员同时为议员之故，解释、辩论、审查、通过，悉较易为功。此风既成，政党复有势力，不久即完成之内阁政治可见矣。”[79]
以上是章士钊对于推行内阁政治的方法所作的一次具体讨论，尽管未见采行，但却颇有预见性地指出民国内阁制“迟滞不得立”的三个问题。首先，是总统责任或权限问题。民初的政局形势是，袁世凯并不甘心只具有英国国王的尊贵地位，也不愿意止步于法国戴冶式的总统兼过渡时期内阁总理的角色，而是不断地违宪（约法），摧折内阁总理的权力，挑战宪政规则，以实现大权独揽主义。而革命党则期望以《临时约法》上的责任内阁制制服袁世凯，乃至造就了一个被章氏称为“非英非法之内阁制”[80]。于是总统与内阁之间的权限与责任问题始终是政论家争论的热点，1916年后则演化成了所谓“府院之争”。其次，是国会（1912年是参议院）与内阁的关系问题。白芝浩曾指出，在1871年法兰西第三共和成立之时，法国内阁制远未成型，但最终发展成可与英国内阁制相并列的共和内阁制，原因是“立法、行政两部既经打通，而纯粹之内阁制乃其不可逃之结果也”。[81]章士钊受白氏的影响，亦一再强调内阁政治的精髓，在于立法、行政之两部融成一片。但实际上，到1912年下半年民国内阁制已运行了几个月，一般论治者对于“立法、行政两部之邮未全打通，议员果可出为国务员，或国务员果可列席于议会否，无人能言之”。[82]而到后面，反而形成了李剑农指出的“议会与内阁打成两橛”的问题（详见下节）。第三，是“政党之建造尚未完成”。章士钊相信，内阁政治的前提条件之一，如上述是立法、行政融成一片，“一有议案，行政首长以议员之资格，纵横辩论，无所掣肘”；条件之二是拥有良好的政党组织，“复以党员之拥护，一呼即为多数，而政府以强”[83]。所以内阁制又以组织政党内阁为最优，“政党内阁以阁员无内部之抵衡，而同时复得操纵议会，朝建议而夕可见诸实行，一切机宜悉不至失，故西儒颇以政党内阁为最适于国家多事之秋”。[84]而民初的政党组织差强人意，政党斗争激烈，阁员不易遴选的实际情形，使得“政党内阁”、“超然内阁”在当时俱属理想，而实际上唐、陆、赵、熊四任内阁皆为混合内阁[85]。洪宪帝制乱后，所谓“不党主义”盛行，虽不冠以政党之名，却以派系相称，而政党之精神却已大大衰落了。[86]
这每一项问题的产生都与章士钊所熟知的欧美政治学原理背道而驰，因此，他在评论中或以“吾国政治现象之怪特”，或以“政治之新经验”，或以“民国宪法之前途”为题，来探索内阁制在民初民主实践中的困难与经验。观察他的《民立报》与《独立周报》上的政论文，相当多的文章是对以上三个问题的评论，以及就这些问题而与其他论者的商榷。后来《太平洋》的评论文章亦与章士钊思想主张一脉相承，而且在政治经验和学理陈述上，更有成熟之处。
二 章士钊与宋教仁的“责任内阁制”方案
章士钊所宣扬的英国模式的宪政理想和政制主张，在早期本有一个极佳的实验机会，那就是他的主张得到了国民党的实际领袖宋教仁的重视。宋教仁与主张总统制的孙中山不同，他是政党内阁主义的急先锋，主张糅合新旧势力，以袁世凯出任正式总统，但内阁必须由政党组织，始能发挥责任内阁制度的精神。[87]
钱基博曾叙述章、宋在辛亥之后会面及共话宪政理想的情景：
士钊归自英伦，晤桃源宋教仁遁初于游府西街。教仁以能文善辩说有造于共和，而为孙总统所倚重者也，则坦然相告曰：“子归乎？吾幸集子所言，以时考览，藉明宪政梗概。”士钊问其故，教仁出示一帙，盖士钊投寄北京《帝国日报》“英宪”各论，教仁次第裁取，已袖然成一册也。于是士钊乃以明宪法、通政情，为革命党人所欲礼罗。[88]
虽然，章士钊一贯标榜“独立”，并不完全承认同盟会（国民党）的内阁制主张是受自己影响而形成的，但对于自己的理想，未尝不愿意得到国内有力者的试行。他曾对此稍作辩解说：
记者年来稍习政事，即深信非有绝强之中央政府不足图存，而此种政府惟在内阁政治之下可以得之。久怀挟此意，欲以救正于国中贤达。归国之日，首晤宋君渔父（即宋教仁），所见即与记者绝合，可见同盟会本此制为政策，渊源甚深，与记者执笔了无关系。今某报转谓同盟会之政见为记者所影响，何其厚诬同盟会之甚也。[89]
可见章士钊与宋教仁的政治信念相差无几。因感于无谓的小党林立和相互倾轧，章士钊在《民立报》上发表“毁党造党”之说，主张国内所有各党一律毁弃，“相与共同讨论，以求其适于己之政纲，因新政纲而造为新党”，所造成对立的两大党，“相迭代用之利”，以为实现责任内阁制度的良好基础。[90]宋教仁对于民初政党改革的认识亦与章相合，于是展布他的敏捷手腕，与统一共和党、国民公党等六小党实现联合，在1912年8月主持并完成了同盟会的改组和国民党的组建工作。[91]1913年初宋教仁领导的国民党在国会选举中获胜，给宋实现其政治理念提供了机会。宋氏在各地演讲中，对袁世凯公开进行攻击，并暗中运动黎元洪出任总统以取代袁世凯，同时宣称他将领导制定一部英系宪法，并组成政党内阁和虚位总统，“总统当为不负责任，由国务院负责，内阁制之精神，实为共和国之良好制也”。[92]不幸的是，宋教仁的成功遭袁世凯的妒忌，在3月20日，宋为袁所指使的刺客暗杀。宋教仁、章士钊的责任内阁制方案遂告流产。
三 李剑农对章士钊内阁制主张的支持
讨袁之役胜利以后，各派政治势力重新回到国会中来，以“天坛宪草”为基础的制宪工作继续进行。关于中央政制，宪草的精神趋重内阁制，并且经过袁氏变乱之后，议员的心理亦普遍倾向内阁制，但是宪法条文该作何规定，成为宪法会议中争论不休的问题。争议的问题包括：国务员是否可兼议员？总统是否应有解散议会权？国务总理之任命，是否须提出于议会求同意？不信任投票及投票之结果，是否须规定于宪法？等等。[93]1917年章士钊已身为湖南省的参议员，参与制宪会议，得以在会议上就宪法问题发言。这亦是实践章自己政治理念的又一次机会。同时，他与李大钊共同主持《甲寅日刊》，为实现他的政治主张而造舆论，李剑农则在《太平洋》上予以呼应。1917年“甲寅派”的政治主张颇受舆论瞩目，计有以下两项：
第一，“国务员得兼议员”
在宪法会议上，章士钊曾就上述诸问题表述自己的立场。如关于“国务员兼议员”案（草案第26条），有议员提议删去该案，但在章士钊看来，这一条是造成立法、行政两部能否融成一片的必要条件，“今同人日言责任内阁，而乃对于养成责任内阁之条文痛加攻击，真所谓南辕北辙。……本席之意以为，使内阁绝对对于国会负责，以图举行议会政治之实，非以议员兼为国务员不可，故本席主张维持原案”。[94]又如，关于解散权和不信任投票问题，章士钊亦认为这同样是实行内阁制的必要条件，此二者在内阁制中，“如鸟之两翼，车之两骖，阙一而不可”。但仍有议员主张不信任决议不必规定于宪法之上，章士钊则指出，内阁制的特点（比较总统制而言），在于政治运用圆活，内阁与议会之间恒处于相抵相衡地位，一方失去制御另一方的“武器”，则平衡关系即失，“本员以为，政治为物，贵乎流动，宪政运用，期其进化，如望将来政府与国会俱立于水平线上使其平流而进，其势非一方政府应有解散权，一方议会有不信任决议权不可。且不但政府应有解散权也，尤当不加制限。”[95]由上可见，章士钊在民国元年预见的议会（立法）与内阁（行政）的关系问题，仍然是民五、民六年宪法会议中悬而未决的问题，仍然需要“甲寅派”以舆论来推动国会制宪议员的政治观念的转变。
李剑农在《太平洋》第一期上发表《宪法与政习》一文，阐述自己对于“责任政府制”的观点，其对于立法部与行政部的关系的基本精神，可见与章士钊的主张一致。他指出，责任政府制（内阁制）以英国为鼻祖，然英国责任政府制的完全成熟，亦只是19世纪上半期之事。其政制之精神，由16、17世纪时的“分权抵衡”精神（孟德斯鸠所言“三权分立”大概可对应这个时期的史实），经18世纪的发展，立法、行政日益接近，而抵衡精神逐渐消去，至19世纪初“进于第三期之立法、行政融成一片时代”。那么，所谓英系之议会政治的精神大概可以概括如下：“议会多数以选民意思为转移，使议会之朝党忽变而为少数，内阁苟信议会中多少数之变动，与选民意旨不符，则以改选之方法令选民裁决之。故选民选举议员之时，即选举内阁之时。其极也，所谓责任政府者负责于选民而已。行政部含于立法部之中，行政之指导者即立法之指导者，政府二字合指行政、立法言之，皆负责于选民。此民主政治之进步，英制现代之精神盖如是也。”[96]
而返观中国的“天坛宪草”关于责任政府制的规定，似乎是要造成一个非驴非马的政制，李剑农批评这是制宪议员们“蔽于政制系统之混乱”的产物。他说：“吾国宪法草案关于此点，其详密非徒过于坎、澳、南非，亦且架意、比、法而上之，如意、比、法有弹劾权，吾亦设之；意、比、法于元首命令须大臣副署，吾亦须副署；意、比、法任命国务员无须议会同意，吾则任命总理须求同意；意、比、法无信任投票之规定，吾则非徒规定信任投票，且并及于投票后之结果；然意、比、法虽不若澳与南非，以阁员兼议员为必要，仍容许其兼之，吾则于阁员兼议员，竟疑之而不相许；尤奇者，凡行责任制之邦，莫不许元首以解散议会权，吾亦疑之而不相许。呜呼！此种政制，吾不知其为何种政制也。”[97]
所以，李剑农对于宪草修正案也提出了若干意见，大体与章士钊的主张一致。比如，关于国务员得兼议员的草案，李剑农亦强烈主张保留之，“盖将来能否成为英系之议会政治全视此条但书之运用为转移，无此将成为分权倾衡制”。又如，关于解散权和不信任投票权问题，他赞成总统须有解散议会权，并且不应有制限，“若谓虑总统之滥用解散权，是虑选民之不能裁判也。选民苟无裁判之能，则议会政治之根本不立，选民如能裁判，即无滥用之可忧”。同样，他认为保留了国务员对于众议院负责之规定，即保证了议会对于内阁有不信任投票权。总之，李剑农认为，惟依以上主张修宪，“则于责任制之系统了然，而亦含有若干程之弹性；政党改进，运用得宜，英伦式议会政治不难于实现”。[98]
第二，“创置特别国务会议，增造不管部之国务员”
1917年3月，在国会通过了段政府的对德绝交案之后，章士钊在《甲寅日刊》上再次发表文章，声称值此外交、军政紧急，须举国一致时刻，负有实行之责的内阁却“无力镇压纷扰，贯彻主张”，说明自身存在着重大缺陷。他发现内阁的大缺陷有如下四端：（1）内阁人物除段祺瑞以外，其他人物均分量较轻，不足以代表各种政治势力；（2）国务员皆有部务在身，所用处理国务之时间较少，不足以应瞬息万变之时局；（3）已设置的外交委员会，虽吸纳梁启超参与机要，但于《约法》上无根据，易遭误会与攻诘；（4）依据惯例，参谋总长因不得列席于国务会议，当此外交军事交织密切之时，后果不堪设想。以上四端缺陷，致使中国内阁运作困难，但要直接改造内阁，又不易行，所以章士钊认为，惟一救蔽之法，“在创置特别国务会议，增造不管部之国务员”。[99]
章又声明他的改造方案，其实仿自“英伦小内阁”。英国在欧战爆发后，内阁中“以阁员庞杂，议事极感不便”；1916年冬雷德佐治组阁后，便创立特别“军事委员会”，将内阁辟为两部：普通内阁与特设内阁。特设内阁仅限五人参与，“专议一切军国大计”，自有此组织后，“英国之军事计划，乃形敏捷”，所以“此诚最近可法之一良例也矣”。章建议段祺瑞亦即时创设一个“特别国务会议”，“以足以代表社会势力之中心人物，如段总理、梁任公、唐少川、岑西林诸人组织之，而参谋总长王士珍亦应加入”。凡有军国重政，悉在此中讨议，其余阁员，非有临时关涉之事，不必加入，于是，这五人“以其本身之资格及约法赋予之权能，拟议天下大计，定为国是，布之全国，无论何派均不至有违言。所谓举国一致，至此方有希望，而又人少事专，运用极便，虽不敢谓无遗算，而较今日所为之有系统；虑易周，而事易集，则可断言”。[100]
章士钊提出这个调和方案后，并在《甲寅日刊》呼吁舆论的支持，希望能够得到其他政论家对其“实行之方法”的详细讨论。李剑农亦在《太平洋》上作《读〈甲寅日刊〉之舆论一束》一文，表示赞成章士钊的方案，甚至认为章的方案与《爱丁堡杂志》主笔柯克所提议的英国内阁制改革方案难分伯仲，但他也承认，章氏改革方案是否如英国的柯克氏那般成功，颇难为预卜，必须有更多的学者加入讨论，以制造舆论。[101]
李剑农首先为章士钊反击那些反对意见，指出该方案既不是摹仿日本的元老政治，也不会与现行国法相冲突，因此从法理上论，章氏方案毫无疑问。但要明了该方案的真正目的，还须就“吾邦之政局上而为政理论”。他认为，章士钊所指出的政局四大缺陷还只是针对内阁本身而言，“不佞虽认定此缺陷，然窃以为真正之大缺陷，乃存于今日政局之全体”。换言之，是整个议会政治体系上存在着缺陷。中国今日政治虽号称议会政治，就形式上看，“英法有负责之内阁，吾亦有负责之内阁；英法有课责之议会，吾亦有课责之议会，实无不同”，但从实质上看，“英法之内阁与议会为一贯，吾之内阁与议会已打成两橛，故时陷于臬兀之境”。[102]
就政治原理来说，内阁制国家的政治中心在于议会与内阁，且二者密切关联，李剑农以“大轮”与“小轮”来比拟说：“夫责任政府之精要，在使全国政力发动之中枢，悉集于议会与内阁。内阁之于议会，犹机械小轮之藏于大轮，大轮运转恒与小轮之运转相关联，运转大轮者，小轮之力也。然力有正、反二种，小轮运转之力为正力，使任此一力独往，必走绝端，故必赖有与其相反之力，以缓和之；而此相反之力，即存于大轮之议会，所谓议会中政府之反对党是也。正、反二力，又复以时易位，即为更迭内阁。然任易至何度，二力之中枢，必存于此大小二轮中。易词言之，凡为政治活动之政党领袖，非居于内阁，即居于议会，苟既不居于内阁，复不居于议会，则必其人已抱隐退之志，不复出为政治活动矣；否则虽退而在野，仅在议会中反对之分野而已。”[103]
举英国议会政治为例。譬如，英国保守党领袖庞纳鲁在未组阁以前，作为在野党之领袖，则日日列席于议会中的反对党前席；至自由党爱斯葵斯内阁倒台，而由庞氏组阁之后，爱氏与其退职在野的同僚，同样“日往巴力门反对党之前席，与庞氏等相对坐”，就政府的政策进行问难、商榷和议论。这就是所谓的以议会活动为中心的“规则政治”，李剑农指出：“盖其国民政治活动力之中枢，皆集于议会。各党群为国民各部意思所铸造，又以各党群意思反而铸造国民各部之意思。而持此铸造力之中枢者，即为各群领袖人物，偕其党员共处于一堂，相荡磨、相质剂，彼此之意念由是陶冶情感，由是涵濡日夕晤对，无虞疏远。故除各展其策，明张旗鼓，吸取国民同情，以得政权外，别无所谓排斥、阴谋、嫌怨、疑忌，成为两不相容之势，而出于激越之行动，此所谓规则之政治势力也。”[104]
返观中国的议会政治，则不是这样的。李剑农说：“所谓政治势力之中枢何在，在内阁？在议会？吾无从认识之。”他分析指出：“在朝在野之名词，于吾国仍存旧解。在朝者，总理、总长积极握有政权之谓；在野则非徒不握政权且必远走山水烟霞间，天津、沪上、蓬岛即吾所谓政家之野。因是，热中权位者以在野为寂寞不可聊耐，闻有思取而代之者，则视同仇寇之不可与并立；而关怀国难者，亦恐冒争夺政权之名，以参与政事为嫌疑之所集，必远走政治场所之外以避之。然忠心亦不能安于坐视而无所为，于是内阁与议会之大小二轮，惟一力有其中枢，他力之与相反者中枢不存于议会，散漫四出。非一力走于极端，则散漫四出之力奔驰妄动。而所谓阴谋、所谓排斥、所谓疑忌嫌怨者，随在伏处。意见以疏越而愈趋于疏越，性习情感以无地为之陶冶涵濡而愈趋于恶劣。盖既抱有强度之政治思想活动才力，又不能觅得适当之活动场所，以发舒之，势非趋于规则以外不止。”[105]依此说来，是中国政治家不能完全理解在朝、在野的现代含义，李剑农说：他们“不知议会中有对立之分野，不知议会中与内阁对立之分野其重要与内阁相均。舍此分野而散处于真正之草野，又不能忘情于政治之活动。是乃吾邦政治势力之所以为不规则，是乃吾邦议会政治之所以异于他邦。”[106]
根据以上的分析，李剑农强调说：“秋桐君所发见之大缺陷，与其云存于内阁之本身，毋宁谓存于内阁与议会之总体。”所以，应当从政制的根本精神上求所以改进之方法，“即打破内阁与议会离立之政习，勿将政府打成两橛，宪法草案国务员得兼议员之但书，仍保留之，凡代表政团势力之领袖人物，务求纳诸议会中，则国会之质量重，内阁亦随之而重”。而章士钊的主张，设置“特别国务会议”，将在野各派的领袖一体罗致，就直接目的来说，是调和各派的感情，并“与各派领袖以参与政治之权利”，而间接目的，则是对于内阁制的根本精神，“乃在求各派之人，负一种未来的莫大之义务”。因此，于当下国家多难之秋，除章氏方案外，“惟无别种方法之可求，不获已而驰思至此，所谓山穷水尽疑无路，柳暗花明又一村也”。[107]
遗憾的是，章士钊的主张仍不为当局所采纳，仅在国务院组织一个国际政务评议会，由总理聘请各派人士为评议员，而各派所谓第一流领袖仍不在内。[108]然则，不可否认的是，李剑农对于民国议会政治下畸形的政治文化的分析与批评，有深刻之处。