1.2　中国众筹政策的演进及分析

从2014年开始到2019年，据不完全统计，我国中央政府或地方政府陆续发布了约75条与众筹相关的政策文件，本节对这75条进行了分析，从中可以看出中国众筹发展过程中，受到各级政府从大力支持到强化监管的过程，也可以看到政府在坚持不发生系统性风险底线的情况下，鼓励创新的决心。

75条政策分别来自中共中央、国务院、证券业协会、证监会、民政部、中国人民银行、最高人民法院、交通部、科技部、文化部、工信部、银监会、证监会、保监会、互联网金融风险专项整治工作领导小组、中国互联网金融协会。

在互联网金融风险专项整治工作领导小组中，中国人民银行、银监会、证监会、保监会分别发布了网络支付、网络借贷、股权众筹和互联网保险等领域的专项整治细则。

本节首先从75条文件中，归纳出7个方面的政策特征，然后，对2014—2018年的74条文件的摘要进行了文本内容的分析，从中发现2014年到2018年的众筹政策走势。

1.2.1　“双创”的大背景下，政策大力支持众筹

从2015年3月到2018年9月，国务院印发的多个文件及规划中，有很多都提到了与“双创”相关联的众筹方面的内容。

2015年3月12日，国务院办公厅印发了《关于发展众创空间推进大众创新创业的指导意见》，其中特别提到，国务院将开展互联网股权众筹融资试点，增强众筹对大众创新创业的服务能力。2015年6月11日，国务院印发的《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》，首次将开展股权众筹融资试点写入国家文件。2015年9月26日，国务院印发《关于加快构建大众创业万众创新支撑平台的指导意见》，提出以众智促创新、以众包促变革、以众扶促创业、以众筹促融资等重大发展方向和十七条重点举措。2016年3月16日，中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年（2016－2020年）规划纲要中，规划纲要指出：建设创业创新公共服务平台，全年推进众创、众包、众扶、众筹，众筹模式正式纳入“十三五”规划。纲要第七章“深入推进大众创业万众创新”明确指出：“全面推进众创、众包、众扶、众筹。依托互联网拓宽市场资源、社会需求与创业创新对接通道。推进专业空间、网络平台和企业内部众创，加强创新资源共享。推广研发创意、制造运维、知识内容和生活服务众包，推动大众参与线上生产流通分工。发展公众众扶、分享众扶和互助众扶。完善监管制度，规范发展实物众筹、股权众筹和网络借贷。”2016年6月27日，在天津夏季达沃斯论坛上，李克强总理再次提到双创、四众。2017年4月10日，教育部发布了《教育部办公厅关于全面推进政务公开工作的实施意见》，其中提到，支持鼓励社会力量发掘利用政府公开数据资源，推动开展众创、众包、众扶、众筹，为大众创业、万众创新提供条件。2017年7月21日，国务院发布《国务院关于强化实施创新驱动发展战略进一步推进大众创业万众创新深入发展的意见》，其中提到要充分发挥市场配置资源的决定性作用，整合政府、企业、社会等多方资源，建设众创、众包、众扶、众筹支撑平台，健全创新创业服务体系，推动政策、技术、资本等各类要素向创新创业集聚，充分发挥社会资本作用，以市场化机制促进多元化供给与多样化需求更好对接，实现优化配置。2018年9月18日，国务院下发了《国务院关于推动创新创业高质量发展打造“双创”升级版的意见》，其中提到发挥众创、众筹、众包和虚拟创新创业社区等多种创新创业模式的作用，引导中小企业等创新主体参与重大技术装备研发，加强众创成果与市场有效对接。

1.2.2　“两会”对互联网金融的提法，在2019年发生了变化

继2014年以来，互联网金融第5次被写入政府工作报告中。如2018年3月5日的全国两会报告中，提出：“加快金融体制改革。改革完善金融服务体系，支持金融机构扩展普惠金融业务，规范发展地方性中小金融机构，着力解决小微企业融资难、融资贵问题。”但2019年，互联网金融退出了全国两会的最高舆论阵地。这意味着业态正在发生潜移默化的改变。易观报告《2019中国金融科技专题分析》对这一现象进行了分析，认为互联网金融仅仅是金融科技发展过程中的一个过渡阶段。技术对于金融的作用，正在逐步从辅助业务的地位，上升成为决定金融未来发展的关键因素，科技在下一个阶段将更加深入到金融体系内部，降低行业成本，从根本上提升行业效率。

与此同时，2019年的政府工作报告中被提及超过20次的“风险”，包括“加强金融风险监测预警和化解处置”“坚持结构性去杠杆，防范金融市场异常波动，防控输入性风险”“稳妥处理地方政府债务风险”等。

1.2.3　“股权众筹试点”贯穿于行业发展，雄安股权交易所落地

国务院印发的多个文件提到股权众筹试点。2019年1月，中共中央、国务院发文提出“筹建雄安股权交易所，支持股权众筹融资等创新业务先行先试”，意味着股权众筹试点的重大进展。

广东省是省级政府发布股权众筹试点相关文件最多的省份。

国务院印发的下列文件提到股权众筹试点：

2014年11月19日，国务院常务会议上，李克强总理要求建立资本市场小额再融资快速机制，并首次提出“开展股权众筹融资试点”。

2015年3月12日，国务院办公厅印发了《关于发展众创空间推进大众创新创业的指导意见》，其中提到，全面部署推进“大众创业、万众创新”工作，并提到，国务院将开展互联网股权众筹融资试点，增强众筹对大众创新创业的服务能力。

2015年3月13日，国务院发布了《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》，发挥沪深交易所股权质押融资机制作用，支持符合条件的创新创业企业发行公司债券。支持符合条件的企业发行项目收益债，募集资金用于加大创新投入。推动修订相关法律法规，探索开展知识产权证券化业务。开展股权众筹融资试点，积极探索和规范发展服务创新的互联网金融。

2015年6月11日，国务院发布了《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》，其中提到要搞活金融市场，实现便捷融资，“支持互联网金融发展，引导和鼓励众筹融资平台规范发展，开展公开、小额股权众筹融资试点，加强风险控制和规范管理。”这是开展股权众筹融资试点首次被写入国家文件。

2015年7月4日，国务院发布了《关于积极推进“互联网＋”行动的指导意见》，其中提到：“积极发挥天使投资、风险投资基金等对‘互联网＋’的投资引领作用。开展股权众筹等互联网金融创新试点，支持小微企业发展。”股权众筹融资试点再次被提及。

2016年4月12日，国务院批准《上海系统推进全面创新改革试验加快建设具有全球影响力的科技创新中心方案》，将“支持上海地区为开展股权众筹融资试点创造条件”列入10个先行先试重点突破的工作之中。

2019年1月24日，中共中央、国务院发布《中共中央国务院关于支持河北雄安新区全面深化改革和扩大开放的指导意见》。其中，在“深化财税金融体制改革，创新投融资模式”部分，明确提出“筹建雄安股权交易所，支持股权众筹融资等创新业务先行先试”，有序推动金融资源集聚；吸引在京民营金融企业到雄安新区发展；支持设立雄安银行，加大对雄安新区重大工程项目和疏解到雄安新区的企业单位支持力度；研究建立金融资产交易平台等金融基础设施，筹建雄安股权交易所，支持股权众筹融资等创新业务先行先试；有序推进金融科技领域前沿性研究成果在雄安新区率先落地，建设高标准、高技术含量的雄安金融科技中心；鼓励银行业金融机构加强与外部投资机构合作，在雄安新区开展相关业务；支持建立资本市场学院（雄安），培养高素质金融人才；研究在雄安新区设立人民银行机构，推进综合性、功能性金融监管体制改革，探索建立符合国际规则的金融监管框架，加强本外币协同监管，实现雄安新区所有金融活动监管全覆盖，牢牢守住不发生系统性、区域性金融风险底线。

广东省印发的下列文件提到股权众筹试点：

2014年3月，《深圳市人民政府关于支持互联网金融创新发展的指导意见》（以下简称《意见》），该意见自公布之日起实施至2016年12月31日止。《意见》明确指出互联网金融作为金融业与互联网产业、现代信息技术产业相互融合的产物，是当前极具创新活力和增长潜力的新兴业态，深圳市政府将大力推动互联网金融发展，进一步发挥金融创新对实体经济的服务支撑作用，培育新的经济增长点。同时明确表示支持和指导股权众筹试点工作的发展。

2015年7月6日，广东省人民政府发布了《关于创新完善中小微企业投融资机制若干意见》（以下简称《若干意见》），其中有一条是“开展互联网股权众筹试点，实现中小微企业股权众筹的登记确认和流转交易。”《若干意见》还指出，广东省政府在未来两年，省财政将统筹安排专项资金66亿元，加大对中小微企业投融资的财政资金支持。

2015年7月22日，广东省人民政府发布了《广东省互联网股权众筹试点工作方案》（以下简称《方案》），方案对具体的科技众筹模式、纯互联网运营模式、一站式创业综合服务模式、互联网众筹交易中心模式、专注新三板股权投资模式、依托区域性股权交易市场的股权众筹综合服务模式、与公益众筹相结合模式、综合金融服务模式、其他创新模式等9种众筹运营模式平台或有望拿到试点“指标”。《方案》同时显示了广东的“野心”——“把我省建设成国内互联网股权众筹发展的新高地”，还制定了目标——2015年底全省互联网股权众筹平台达50家，挂网创业创新项目5 000个，成功筹资的创业创新项目400个，完成众筹融资额5亿元。

1.2.4　公益众筹及互助保险持续发展，相关部门开始制定规范

2018年众筹开始衰退，但是公益众筹和互助保险却一枝独秀，但在其快速发展的过程中，也出现“诈捐”“资金使用不当”及“公益主体不当”等多个问题。公益由来已久，但公益众筹却是近年来的新事物，公益众筹的平台、渠道、发起人资格、监管主体和流程等方面的问题，尚无完善的相配套的法律法规。目前出台相关政策的主要是民政部。

2016年8月20日，民政部组织有关专家对通过形式审查的29家互联网募捐信息平台进行了评审。各参评平台在答辩中分别作出了“不代为接受慈善捐赠财产”等承诺及陈述。22日，民政部对入围的13家评审名单按得分从高到低进行了公示，分别是：腾讯公益、淘宝网、蚂蚁金服公益平台、新浪微博（微公益）、轻松筹、中国慈善信息平台、京东公益、基金会中心网、百度慈善捐助平台、公益宝、新华公益服务平台、联劝网、广州市慈善会慈善信息平台。

2016年9月1日，《中华人民共和国慈善法》规定没有获得公开募捐资格的个人和组织不得在网上公开募捐。《慈善法》将互联网募捐信息平台的指定权授予民政部。民政部已于8月22日公示了首批慈善组织互联网募捐信息平台遴选结果，轻松筹等以捐助众筹平台身份入围13家平台名单之列。说明捐助型众筹明确了主管部门，模式已经得到政府主管部门的认可和价值肯定。捐助型众筹在各个众筹类型中突出重围，率先被认可，同时也率先走出众筹监管空白困境。

2017年7月21日，民政部公布了《慈善组织互联网公开募捐信息平台基本技术规范》和《慈善组织互联网公开募捐信息平台基本管理规范》，明确网络求助行为不属于慈善募捐，其信息的真实性由提供方负责，信息平台对个人求助应加强信息审查甄别、设置救助上限、做好风险防范提示和责任追溯。

2016年12月26日，原保监会有关部门负责人明确指出，网络互助计划公开向社会公众进行“投入少量资金即可获得高额保障”的误导宣传，诱导社会公众产生获取高额保障的刚性赔付预期。保监会发布通知，开展以网络互助计划形式非法从事保险业务的专项整治，要求各平台要在官方网站、微信公众号的首页向公众声明“互助计划不是保险”“加入互助计划是单向的捐赠或捐助行为，不能预期获得确定的风险保障”；不得使用任何保险术语，不得将互助计划与保险产品进行任何形式的挂钩或对比。

1.2.5　2017年后的政策强化众筹的风险属性

众筹一直被普通人看成是一种有情怀的事件，这是对于传统意义的众筹来说的。现在的众筹，尤其是股权众筹，因为其极强的投资属性，特别又是对于极早期项目的投资，因此众筹与风险一直是相随相伴。

一般认为众筹的风险性是2018年以后才逐渐被政府发现并进行监管，事实上，从2015年到2019年，国务院的多个文件中（如2015年和2016年出台的多个文件：《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》《关于积极推进“互联网＋”行动的指导意见》《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》），都提到了“风险”两字。到了2017年3月5日，李克强总理在2017年政府工作报告中专门提到了“对互联网金融的累积风险要高度警惕”，而到了2019年1月，即便在互联网金融处于极度严监管的状态下，中共中央、国务院发布的《中共中央国务院关于支持河北雄安新区全面深化改革和扩大开放的指导意见》中，仍明确提出“筹建雄安股权交易所，支持股权众筹融资等创新业务先行先试”。其中，再次强调了注意“风险”两字：“实现雄安新区所有金融活动监管全覆盖，牢牢守住不发生系统性、区域性金融风险底线。”由此可见，“风险”一词贯穿于政策的始终，只是用词的力度有所不同。

2016年，P2P的风险开始出现，2016年10月13日，国务院办公厅发布《互联网金融风险专项整治工作实施方案的通知》，虽然众筹行业没有出现严重的风险事件，但由于其与P2P同属于互联网金融，该文件将众筹与P2P一并纳入了监管对象。

各省市在执行文件时，主要是针对P2P公司，对众筹公司的整治主要是指从事股权众筹的公司，各地在执行时，力度和时间都有所差异，如注册在上海的两家从事股权众筹的公司均在2017年期间收到上海市的“某区（县）落实互联网金融风险专项整治工作方案领导小组办公室”发来的“互联网金融风险专项整治整改通知书”，通知书列出了检查中发现的问题并提出整改要求，最后要求被整改企业在整改期间：“根据国家整治办要求，你单位不得新增业务规模，存量违规业务须压降至零，不能新增不合规业务，并且在后续的整改报告中体现”。直到现在，两家公司一直处于暂停业务状态。

下列文件显示了监管的强度。

2016年10月13日，国务院办公厅发布《互联网金融风险专项整治工作实施方案的通知》。该文件将P2P网络借贷和股权众筹业务列为重点整治对象。其中与众筹相关的内容是：“股权众筹平台不得发布虚假标的，不得自筹，不得‘明股实债’或变相乱集资，应强化对融资者、股权众筹平台的信息披露义务和股东权益保护要求，不得进行虚假陈述和误导性宣传。”“P2P网络借贷平台和股权众筹平台未经批准不得从事资产管理、债权或股权转让、高风险证券市场配资等金融业务。P2P网络借贷平台和股权众筹平台客户资金与自有资金应分账管理，遵循专业化运营原则，严格落实客户资金第三方存管要求，选择符合条件的银行业金融机构作为资金存管机构，保护客户资金安全，不得挪用或占用客户资金。”“房地产开发企业、房地产中介机构和互联网金融从业机构等未取得相关金融资质，不得利用P2P网络借贷平台和股权众筹平台从事房地产金融业务；取得相关金融资质的，不得违规开展房地产金融相关业务。从事房地产金融业务的企业应遵守宏观调控政策和房地产金融管理相关规定。”规范互联网“众筹买房”等行为，严禁各类机构开展“首付贷”性质的业务。

2018年3月，证监会印发了“2018年度立法工作计划”。其中，值得重点关注的是，列入证监会“力争年内出台的重点项目”第一条就提到：“以服务国家战略为导向，提升服务实体经济能力，进一步增强资本市场直接融资功能，制定《股权众筹试点管理办法》。”这是2018年以来股权众筹迎来的重大利好。遵循党的十九大和中央经济工作会议精神，尽快开放股权众筹试点，符合“增加金融服务实体经济能力”和“提高直接融资比重”的新时代使命，有利于改革创新体制机制，进一步优化营商环境，是践行“深化金融体制改革”的重要举措。当然，探索股权众筹试点也必须“守住不发生系统性金融风险的底线”。

2018年3月28日，互联网金融风险专项整治工作领导小组办公室下发《关于加大通过互联网开展资产管理业务整治力度及开展验收工作的通知》（以下简称《通知》）。互联网金融风险专项整治工作领导小组办公室下发了《通知》，其中明确互联网资管业务属于特许经营业务，未取得金融牌照不得从事互联网资管业务，而“定向委托投资”“收益权转让”等常见业务模式也被明令禁止。“定向委托投资”“收益权转让”等常见业务模式属于非法金融活动。互联网平台不得为各类交易场所代销，包括引流。

2018年7月9日，中国人民银行同互联网金融风险专项整治工作领导小组有关成员单位召开互联网金融风险专项整治下一阶段工作部署动员会。央行副行长潘功胜指出，将用1到2年时间完成互联网金融风险专项整治，化解存量风险，消除风险隐患，同时初步建立适应互联网金融特点的监管体系。

2018年7月9日，中国人民银行会同互联网金融风险专项整治工作领导小组有关成员单位召开互联网金融风险专项整治下一阶段工作部署动员会。方案明确了时间节点，P2P网络借贷和网络小贷领域清理整顿完成时间延长至2019年6月，其他各领域重点机构应于2018年6月底前，将存量的违规业务化解至零。

在众筹领域，除了国务院、证监会、中国人民银行等部门下达的文件以外，广东省在监管方面也发布了多个文件，数据排在各省市之前。主要文件如下。

2016年3月18日，深圳发文《关于严禁开展“众筹炒楼”房地产金融业务，加强金融风险防控的通知》，要求本市互联网金融产业全面停止开展“众筹炒楼”房地产金融业务，并进行自查自纠和行业清理工作。4月12日，深圳市互联网金融协会下发《深圳市互联网金融协会关于停止开展房地产众筹业务的通知》，要求全市各互联网金融企业全面停止开展房地产众筹业务，并进行自查自纠和业务清理工作。通知称，叫停房地产众筹业务是根据深圳市相关监管部门指示而做出的，意在充分发挥监管自律功能。通知并提到，对于不积极自查整改的企业，将向政府相关部门报告，将其作为全市金融风险重点排查对象。继深圳全面叫停房地产众筹后，广州市也要求企业暂停这一业务。4月13日下午，广州市金融局召集广州市互联网金融协会和广州金融业协会开会，要求房地产众筹企业暂停开展该业务，并做好风险排查工作。

2016年4月26日，广州市金融工作局下发通知，在广州范围内开展股权投资类企业风险防范专项整治工作，敦促相关企业尽快到基金业协会进行备案。而此前在4月初，广州刚刚下发《广州市构建现代金融服务体系三年行动计划（2016-2018年）》，文中特别提及要充分发挥广州股权交易中心的平台功能。该通知是为了促进广州市股权投资市场规范健康发展，防范以股权投资名义开展非法集资活动，以及营造良好的金融市场环境。

1.2.6　首次代币发行（ICO）在七部委叫停

2017年，出现一种新的融资模式——ICO，ICO全称Initial Coin Offering，中文译作“数字代币首次公开发行”，是一种用数字代币投资早期项目的方式，类似现实世界中的IPO（首次公开募股）。但不同的是将发行的标的物由IPO的证券变成了数字加密货币。一些比较有名的加密货币都是靠ICO发展起来的。

ICO的流程是：个人和企业都可以发起ICO，发起人将项目情况及团队、代币的总量、代币发行的方式等，形成文字材料（即白皮书），在众筹网站上开始众筹，众筹一般是比特币或者以太坊，换取一定的代币份额。众筹过程一般会使用区块链众筹，系统会实时公开区块链众筹到的数额等，以便投资人查验。项目团队众筹到比特币或者以太坊之后，拿到交易平台进行交易，就会变成开发项目所需的现金。

ICO出来后，一家传统股权众筹平台“大伙投”，开始将平台转为ICO众筹平台，即专门为ICO项目众筹的平台。国内其他众筹平台未见做ICO的众筹。

然而，ICO这种极为开放的众筹模式，由于缺乏监管经验，被一些人滥用。监管部门开始介入。

2017年8月30日，中国互联网金融协会发文“关于防范各类以ICO名义吸收投资相关风险的提示”。公告称，近期各类以ICO名义进行筹资的项目在国内迅速增长，扰乱了社会经济秩序并形成了较大风险隐患。互金协会提示投资者，国内外部分机构采用各类误导性宣传手段，以ICO名义从事融资活动，相关金融活动未取得任何许可，其中涉嫌诈骗、非法证券、非法集资等行为。广大投资者应保持清醒，提高警惕，谨防上当受骗。一旦发现有涉及违法违规的行为，应立即报送公安机关。

2017年9月4日，中国人民银行网站发布公告称，近期，国内通过发行代币形式包括首次代币发行（ICO）进行融资的活动大量涌现，投机炒作盛行，涉嫌从事非法金融活动，严重扰乱了经济金融秩序。为此，中国人民银行、中央网信办、工业和信息化部、工商总局、银监会、证监会、保监会等七部委发布公告，要求从此公告发布之日起，各类代币发行融资活动应当立即停止。已完成代币发行融资的组织和个人应当做出清退等安排，合理保护投资者权益，妥善处置风险。

1.2.7　中央及部委发布的针对具体产业开展众筹的政策

2016年10月23日，国务院发布《国务院关于加快发展康复辅助器具产业的若干意见》将康复辅助器具产业纳入众创、众包、众扶、众筹相关财政以及新兴产业投资支持范围。地方财政可利用奖励引导、资本金注入、应用示范补助等方式，支持非营利性康复辅助器具配置服务机构建设，以及具有良好示范效应、较强公共服务性质的康复辅助器具项目。

2016年12月21日，交通运输部等6部门发布了《关于鼓励支持运输企业创新发展的指导意见》，鼓励支持运输企业组织创新，推进运输企业“双创”。充分发挥企业的创新主体作用，鼓励支持运输企业推进大众创业、万众创新，构建众创、众包、众扶、众筹等支撑平台，形成创业与创新、线上与线下、政府与市场相结合的创新格局。推进运输企业众创，支持创客空间等新型众创空间发展，构建企业开放式创业创新平台，激发全行业创业创新热情。

2017年1月15日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于促进移动互联网健康有序发展的意见》。意见提出，支持中小微互联网企业发展壮大，进一步发挥国家中小企业发展基金、国家创新基金等政策性基金引导扶持作用，落实好税费减免政策，在信用担保、融资上市、政府购买服务等方面予以大力支持，消除阻碍和影响利用移动互联网开展大众创业、万众创新的制度性限制。积极扶持各类中小微企业发展移动互联网新技术、新应用、新业务，打造移动互联网协同创新平台和新型孵化器，发展众创、众包、众扶、众筹等新模式，拓展境内民间资本和风险资本融资渠道。

2017年1月24日，工业和信息化部印发《关于进一步推进中小企业信息化的指导意见》（以下简称《指导意见》），推动互联网金融应用，发挥网络借贷和股权众筹高效便捷、对象广泛的优势，满足小微企业小额、快速融资需求。鼓励信贷机构依托电子商务、供应链管理平台构建多元化的小微企业信用信息收集渠道，支持其依据大数据发放小微企业信用贷款。

2017年4月10日，教育部办公厅发布《教育部办公厅关于全面推进政务公开工作的实施意见》。推进政府数据开放，制定教育部教育数据管理相关办法，加快整合面向公众服务的教育业务系统，推进政府数据依申请公开工作。支持鼓励社会力量发掘利用政府公开数据资源，推动开展众创、众包、众扶、众筹，为大众创业、万众创新提供条件。

1.2.8　中国众筹政策的文本分析

从2014年开始，据不完全统计，我国中央政府或地方政府陆续发布了约74条与众筹相关的政策文件，2014—2018年的政策文件数量分别分3、15、28、15、13条，从中可以看出2016年的文件数量最多，2019年真正提到股权众筹的只有1月份在雄安设立股权交易所试点的文件，随后，众筹在政策层面处于真空期。因此，下面的分析主要基于2014—2018年的共74条政策文件摘要数据。

将2014—2018年的共74条政策文件摘要，进行分词统计，得到高频词，形成文本分析的云图（见图1-5a），云图反映的是政策文件摘要的高频词，并按比例显示高频词出现的次数。图1-5a中显示的是2014—2018年5年期间，所下达的文件的高频词。由于74篇文件的摘要都是互联网金融、股权众筹相关文献，因此，高频出现互联网、金融、股权众筹、众筹、股权、融资这个词是显然的。为了观察文件的具体内容，将上述这几个特别高频的词，从文件摘要中去掉，再进行高频词分析，得到新的词云图（见图1-5b），该图显示：创新、创业、众创、公开出现的频率最高，其次是国务院、李克强、专委会、慈善、房地产业、实体、管理办法、联动、引导、整治、自查、制度、集资。从这些词可以看出，政策中国务院发文最多，除了股权众筹以外，文件中涉及慈善和房地产业，此外，主要是管理方面的用词。

为了分析政策的时序变化，对历年的数据进行高频词分析，由于2014年只有3条政策，将2014年与2015年的政策文档合为一年分析。为了更清楚地反映文件的内容，仍将高频词互联网、金融、股权众筹、众筹、股权、融资去除后分析。比较历年来的词云图，图1-6与图1-7的云图相似度非常高，即2014—2017年政策的相似性很高，主要是对新生事物的大力支持，2014—2015年“试点”一词出现的频率特别高，2016年偏低一点，但2017年和2018年的云图中再也未出现该词，说明后期政策不再提试点，取而代之的是，2017年出现了整改一词，进入2018年，最突出的词是整治、专项整治和风险三个词。

5年的词云图，清楚地显示了政策的走势，经历了2014—2016年的大力支持，2017年发现问题到2018年进入严监管状态。2019年仍处于严监管状态，但监管并不意味着否定，监管是为了守住不发生系统性风险的底线，是为了促进行业有序和良性发展。