第二节　建筑工程安全生产综合监管与行业监管相结合的监管格局

一、国家安全生产监督管理部门的综合监督管理

2002年《安全生产法》颁布时，其第九条第一款规定的“国务院负责安全生产监督管理的部门”，是指当时由国家经贸委负责管理的国家安全生产监督管理局。2008年，国务院办公厅印发《国家安全生产监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（以下简称《三定》方案），规定设立国家安全生产监督管理总局，为国务院直属机构。《三定》方案明确国家安全生产监督管理总局加强对全国安全生产工作综合监督管理和指导协调职责，加强对国务院有关部门和地方政府安全生产工作监督、检查、指导、协调，即安全监管总局对全国安全生产工作实施宏观指导和综合管理的职责。因此，综合监督管理全国安全生产工作，依法履行安全生产综合监督管理职权，是国务院赋予安全监管总局的职能。国家安全生产监督管理局监督管理职责有：

（1）承担国务院安全生产委员会办公室的日常工作。具体职责是：研究提出安全生产重大方针政策和重要措施的建议；监督检查、指导协调国务院有关部门和各省、自治区、直辖市人民政府的安全生产工作；组织国务院安全生产大检查和专项检查；参与研究有关部门在产业政策、资金投入、科技发展等工作中涉及安全生产的相关工作；负责组织国务院特别重大事故调查处理和办理结案工作；组织协调特别重大事故应急救援工作；指导协调全国安全生产行政执法工作；承办国务院安全生产委员会召开的会议和重要活动，督促、检查安全生产委员会会议决定事项的贯彻落实情况；承办国务院安全生产委员会交办的其他事项。

（2）综合管理全国安全生产工作。组织起草安全生产方面的综合性法律和行政法规，研究拟订安全生产工作方针政策，制定发布工矿商贸行业及有关综合性安全生产规章规程，研究拟订工矿商贸安全生产标准，并组织实施。

（3）依法行使国家安全生产综合监督管理职权，指导、协调和监督有关部门安全生产监督管理工作；制定全国安全生产发展规划；定期分析和预测全国安全生产形势，研究、协调和解决安全生产中的重大问题。

（4）依法行使国家煤矿安全监察职权。依法监察煤矿企业贯彻执行安全生产法律、法规情况及其安全生产条件、设备设施安全和作业场所职业卫生情况；对不具备安全生产条件的煤矿企业依法进行查处；组织建设工程安全设施的设计审查和竣工验收。

（5）负责发布全国安全生产信息，综合管理全国生产安全伤亡事故调度统计和安全生产行政执法分析工作；依法组织、协调重大、特大和特别重大事故的调查处理工作，并监督事故查处的落实情况；组织、指挥和协调安全生产应急救援工作。

（6）负责综合监督管理危险化学品和烟花爆竹安全生产工作。

（7）指导、协调全国安全生产检测检验工作；组织实施对工矿商贸企业安全生产条件和有关设备（特种设备除外）进行检测检验、安全评价、安全培训、安全咨询等社会中介组织的资质管理工作，并进行监督检查。

（8）组织、指导全国安全生产宣传教育工作，负责安全生产监督管理人员安全培训、考核工作，依法组织、指导并监督特种作业人员（特种设备作业人员除外）的考核工作和生产经营单位主要经营管理者、安全管理人员的安全资格考核工作；监督检查生产经营单位安全培训工作。

（9）负责监督管理中央管理的工矿商贸企业安全生产工作，依法监督工矿商贸企业贯彻执行安全生产法律、法规情况及其安全生产条件和有关设备（特种设备除外）、材料、劳动防护用品的安全管理工作。

（10）依法监督检查新建、改建、扩建工程项目的安全设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用情况；依法监督检查生产经营单位作业场所职业卫生情况和重大危险源监控、重大事故隐患的整改工作，依法查处不具备安全生产条件的生产经营单位。

（11）拟订安全生产科技规划，组织、指导安全生产重大科学技术研究和技术示范工作。

（12）组织实施注册安全工程师执业资格制度，监督和指导注册安全工程师执业资格考试和注册工作。

（13）组织开展与外国政府、国际组织及民间组织安全生产方面的国际交流与合作。

（14）承办国务院交办的其他事项。

◆相关规定

1.《中华人民共和国安全生产法》

第五十九条　县级以上地方各级人民政府应当根据本行政区域内的安全生产状况，组织有关部门按照职责分工，对本行政区域内容易发生重大生产安全事故的生产经营单位进行严格检查。

安全生产监督管理部门应当按照分类分级监督管理的要求，制定安全生产年度监督检查计划，并按照年度监督检查计划进行监督检查，发现事故隐患，应当及时处理。

二、建设行政主管部门监督职责

安全生产监督管理工作不仅仅是政府的安全生产监督管理部门的职责，政府的其他有关部门在其职责范围内，也承担着安全生产监督管理的责任。2013年7月，习近平总书记在中央政治局会议上关于安全生产的讲话中提出，坚持管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产必须管安全，并强调安全生产工作要党政同责、一岗双责、齐抓共管。2014年安全生产法修改专门增加了国务院和地方政府有关部门在各自的职责范围内对有关“行业、领域”的安全生产实施监督管理的内容，以落实习近平总书记讲话的精神。通过明确“行业和领域”主要是体现要强化各级政府相关部门的安全监管职责，落实安全生产负责制，落实行业主管部门直接监管、安全监管部门综合监管、地方政府属地监管的管理体制。国务院批准的部门“三定”方案规定和有关法律、行政法规及规范性文件规定，国务院安全生产委员会对其成员单位安全生产工作职责进行了明确的分工。国务院建设行政主管部门对全国的建设工程安全生产实施监督管理。国务院铁路、交通、水利等有关部门按照国务院规定的职责分工，负责有关专业建设工程安全生产的监督管理。县级以上地方人民政府建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程安全生产实施监督管理。县级以上地方人民政府交通、水利等有关部门在各自的职责范围内，负责本行政区域内的专业建设工程安全生产的监督管理。

三、综合监管与行业监管的关系

综合监管部门和行业监管部门，都是负有安全生产监督管理职责的部门。负有安全生产监督管理职责的部门在监督检查中，应当互相配合，实行联合检查。

建设行政主管部门在对建筑安全生产工作实行专项监督管理的同时，安全生产监督管理部门对各行业主管部门的安全生产工作又负有监督检查和指导协调的职能，这充分体现了专项监管和综合监管相结合的工作原则。这就需要各监督检查部门之间在监督检查工作中，协调配合，联合协作，在协调配合的基础上做到各司其职、各负其责。安全生产的监督管理不仅涉及多个部门，同时还涉及被监督管理的对象即生产经营单位，监督部门多了，对被检查对象的检查次数相应就会多，可能会影响到被检查单位的生产经营秩序、给被检查单位造成一定的负担。为防止这一现象的发生，确保各部门进行执法检查时协调配合，安全生产法规定，负有安全生产监督管理职责的部门在监督检查中，应当互相配合，实行联合检查。联合检查可以是由县级以上地方各级人民政府依照《安全生产法》第五十九条的规定组织进行，可以是安全生产监督管理部门组织进行，也可以是建设行政主管部门自愿组织起来进行。建设行政主管部门和其他有关部门应当将建设工程有关安全施工措施的资料、建设单位拆除工程准备资料的主要内容抄送同级负责安全生产监督管理的部门。后者主要包括施工单位资质等级证明；拟拆除建筑物、构筑物及可能危及毗邻建筑的说明；拆除施工组织方案；堆放、清除废弃物的措施。

对于确需分别进行检查的情况，应当互通情况。实行联合检查是一项原则性的规定。但在某些情况下，确需分别进行单项检查的，可以分别进行监督检查，但各监督检查部门应当做到以下几点：一是应当互通情况。实施监督检查部门应将自己监督检查中发现的涉及其他有关部门监督管理职责范围内的情况，主动通报给相关的监督管理部门。二是发现的问题属于其他部门处理的，应当及时移交其他部门。一个部门在进行监督检查时，可能会发现不属于自己监督处理职权范围的问题，对此应将自己监督检查发现的应由其他部门处理的安全问题，及时移送其他有关部门，并形成书面记录备查。移送部门一定应当要按法律要求形成书面记录，并请接受移送的部门签字或者盖章确认，这样有利于明确责任，防止日后推诿。如果在移送过程中有关部门之间发生争议，应当及时提请政府协调。

◆相关规定

1.《中华人民共和国安全生产法》

第六十六条　负有安全生产监督管理职责的部门在监督检查中，应当互相配合，实行联合检查；确需分别进行检查的，应当互通情况，发现存在的安全问题应当由其他有关部门进行处理的，应当及时移送其他有关部门并形成记录备查，接受移送的部门应当及时进行处理。

2.《建设工程安全生产管理条例》

第十条　建设单位在申请领取施工许可证时，应当提供建设工程有关安全施工措施的资料。

依法批准开工报告的建设工程，建设单位应当自开工报告批准之日起15日内，将保证安全施工的措施报送建设工程所在地的县级以上地方人民政府建设行政主管部门或者其他有关部门备案。

第十一条　建设单位应当将拆除工程发包给具有相应资质等级的施工单位。

建设单位应当在拆除工程施工15日前，将下列资料报送建设工程所在地的县级以上地方人民政府建设行政主管部门或者其他有关部门备案：

（一）施工单位资质等级证明；

（二）拟拆除建筑物、构筑物及可能危及毗邻建筑的说明；

（三）拆除施工组织方案；

（四）堆放、清除废弃物的措施。

实施爆破作业的，应当遵守国家有关民用爆炸物品管理的规定。

第四十一条　建设行政主管部门和其他有关部门应当将本条例第十条、第十一条规定的有关资料的主要内容抄送同级负责安全生产监督管理的部门。