第四节
引导型文化行政管理职能模式

一、引导型文化行政管理职能模式的含义

引导型行政管理职能模式，是新型工业化国家和地区在经济社会转型过程中出现的一种新型行政管理职能模式，这种模式既能保证社会的独立性与自主性，又能充分发挥政府作为社会总体利益代表者而对社会经济文化生活进行协调与调控的功能。在这种新型行政管理模式下，政府与社会处在一种相互制约又相互合作、相互独立又彼此依赖的有机统一的关系中。

新兴工业化国家和地区不能继续走老路，采取政府包揽一切、排斥市场和社会力量的做法，但在市场化过程中又不能完全照搬西方发达国家的模式。西方发达国家拥有雄厚的物质基础和文化优势，在国际政治关系中处于支配地位，在经济关系中拥有强大的竞争力，在文化交往中则表现为一种优势的话语权。在这种情况下，如果发展中国家沿着发达国家的历史路径，就会永远在政治、经济和文化上处于被动的地位，受制于人。因此，对于追赶发达国家的发展中国家来说，建立引导型行政管理职能模式可能是一种最佳选择，是有历史的合理性的。建立引导性行政管理职能模式是一种全新的创造，是一个在探索中完善政府角色定位的过程。但是，这种模式的优点也可能正是它的弱点，因为它过于重视政府在经济文化和社会中的主动性，当这种主动性得到正确发挥时，会表现出对经济、文化和社会发展产生的巨大推动作用；如果发挥得不好，则会出现经济、文化和社会问题。

二、引导型文化行政管理职能模式的特点

引导型行政职能既不同于按照亚当·斯密的自由市场经济理论设计的保护型行政职能，也不同于以凯恩斯主义为基础设计的干预型行政职能，而是两者的综合统一。引导型行政模式中的行政应当是服务行政，也就是说引导型行政职能模式中的服务型政府应当致力于建设和完善行政职能。在实践中，引导型行政模式需要通过采取以下几个方面的措施来实现行政的科学化、民主化和廉洁性：一是充分按照管理对象的自身规律办事；二是加强立法、严格执法、带头守法、依法行政，使行政管理有法可依，克服随意性和政出多门；三是建立规范化的行政程序；四是制度公开、透明，接受社会监督；五是加强服务，树立勤政为民的形象。

引导型行政职能模式下，政府与社会处在一种相互制约、相互合作、相互独立、相互依赖的有机统一关系中。因此，对中国政府来说，在今后很长时间内，要不断探索和总结引导型行政职能模式的经验，着力完善这一模式。

三、引导型文化行政管理职能模式的内容

引导型行政职能模式一般是在计划经济体制向市场经济体制转型过程中形成的。传统的计划经济体制实际上是政治、经济和文化一体化，在这种体制下，政治原则支配经济原则和文化原则，经济运行和文化运行服从于政治目标。与此相适应，政府主要担负着政治职能，一切行政活动都从属于政治目的。因此，政府把经济活动、文化活动以及很多社会活动看作政治活动的组成部分，在政治目标的指导下，政府把对经济、文化和社会的管理都作为政府职能的主要内容，从而形成了全能型的行政管理模式。

实际上，政府并非无所不能，而是有所能也有所不能。全能型的行政管理职能模式的缺陷主要表现在：一是政事、政企不分，行政机关的角色错位，严重束缚生产力的发展，不利于建立市场经济体制；二是机构重叠、臃肿，职责不清，不利于提高行政效率；三是行政管理方式不规范，依法办事的观念淡薄，不利于社会的民主和法治建设；四是缺乏有效的监督机制，不利于防止腐败，保持廉洁；五是政府职能旁移，强政治、软文化、弱社会，不利于社会的全面发展。

传统文化行政管理职能的缺陷和传统计划经济体制的行政管理职能一样，是一个强化政治职能而弱化文化职能的模式。其要害问题就是完全迷信和依赖政府的作用，而又完全否定市场和其他社会力量的价值。计划文化体制中的政府是一个万能的政府，它既是公有制的代表者，又是计划体制的组织者。一方面由于所有制结构的单一化和文化事业活动的非市场化，从而禁止了私人以及其他社会团体兴办文化事业；另一方面政府成为一切文化活动的唯一主体，直接配置文化社会资源，直接组织和管理文化生产和分配活动，直接控制整个社会文化活动的运行。所有的文化生产活动都是通过政府——文化事业单位这种运行模式得以实现的，把文化市场和非营利文化组织排斥在这一模式之外。

在建立社会主义市场经济体制的时候，必然带来经济体制改革、政治体制改革和文化体制改革，这些改革都有一个共同的指向，就是必须首先进行行政职能的转换，打破原有的全能型管理模式，建立起适应市场需要的新型行政模式。这种新型的行政模式必须满足以下要求：①它要求政府是一个层次少、人员精简、职责分明、富有效率的行政机构；②它要求落实全心全意为人民服务的宗旨；③它要求政府依法办事，即规范管理程序，推动社会法治建设；④它要求行政行为处于一系列的监督制度和社会监督机制之中，保证开明廉洁；⑤从文化角度来说，要充分研究文化自身的特殊性，切实按照文化发展的规律性行政。只有这样，才能有效地发挥文化行政职能的作用。

与社会主义市场经济体制相适应的行政职能模式是一种引导型的模式，它是以政府的职能分类为基础的。在改革开放过程中，随着经济体制改革的深入，具有中国特色的社会主义引导型行政职能模式已经初具雏形。党的十五大以来，在提出深化经济体制改革的同时进一步推进政治体制改革和文化体制改革，特别是提出政企分开、政事分开、机构改革等已经把行政职能的根本性转换放到了一个突出的位置上来。如果各类行政性活动还是按照原来的模式进行下去，就不可能实现行政职能的根本性的转换，不可能适应经济体制改革和文化体制改革的进一步要求，不可能使国有企业和文化事业单位从政府严密的行政管制下解放出来。因此，根本问题在于改革行政职能的模式，即彻底从全能型管理的陈旧观念中走出来，并以引导型行政模式的新观念取而代之。

文化体制改革实质上就是要厘清政府和市场的职能边界，并以此重构文化宏观管理体制和微观运行机制。2000年，党的十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，首次提出了三个重要理论概念：一是明确提出了文化体制改革的目标就是要建立科学合理、灵活高效的管理体制和文化产品生产经营机制；二是明确将文化事业作为一个独立的概念，即文化事业是与公益性相关联的；三是明确提出了与文化事业相对应的文化产业概念。此后党的十六大和十六届三中全会关于文化体制改革论述与之一脉相承，并使文化体制改革理论得以逐步完善。党的十六大进一步论述了文化事业和文化产业的区分，提出了支持文化事业和文化产业发展的不同政策措施。党的十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》则明确提出了“公益性文化事业”和“经营性文化产业”，并提出了分类指导的改革政策：公益性文化事业单位要深化劳动人事、收入分配和社会保障制度改革，加大国家投入，增强活力，改善服务；经营性文化产业单位要创新体制，转换机制，面向市场，壮大实力。至此，文化事业和文化产业的性质有了清晰的界定，文化体制改革理论得以完善，改革的总体试点方案出台。

2006年，中共中央、国务院的《关于深化文化体制改革的若干意见》是对二十多年来文化体制改革进行系统性总结的重要文件，对文化体制改革的重要性、指导思想、原则、目标任务、重点和组织领导等方面进行了全面的部署。从体制层面看，改革涉及五个层面，即宏观管理体制、微观运行机制、文化市场体系、文化产业格局和文化开放格局。一要解决宏观管理体制中的政事不分、政企不分的问题，实现政事分离和政企分离等。二要解决微观运行机制中的主体性质不明确的问题，即重点解决文化事业单位长期以来的双重职能问题，将那些既行使文化公共职能又行使文化市场职能的文化事业单位，明确定位为公益性文化事业单位或经营性文化企业单位，从而构建两个职能明确的主体。三要解决文化市场因原行政管理体制造成的条块分割、地区封锁、城乡分离的问题，形成统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。四要解决文化产业格局中所有制构成不合理的问题，推进文化领域所有制结构调整，坚持以公有制为主体，鼓励和支持非公有资本以多种形式进入政策许可的文化产业领域，逐步形成以公有制为主体、多种所有制共同发展的文化产业格局。五要形成完善的文化创新体系，形成以民族文化为主体、吸收外来有益文化，推动中华文化走向世界的文化开放格局。

成熟的引导型行政职能模式是建立在服务型政府的前提之下的。在服务型政府中，由于服务精神的泛化而引发信任，会必然地导向合作行为，从而强化共同体的同质性。因此，在服务型政府的构建中所包含着的走向社会自治的趋势也就是社会凝聚力重现的契机。按照这个路径，不仅公共行政包含着走向制度伦理设计和安排的可能性，而且整个社会也将获得伦理关怀，成为真正和谐有序而又充满活力的社会。文化行政职能的转换，是整个引导型行政模式中的一个部分，因此其转换的意义也非常深远。

四、引导型文化行政管理职能模式的实质

引导型文化行政管理职能模式的实质是以转变文化行政管理职能为核心，通过文化行政管理职能的转变和文化行政管理方式的改变，建立服务型政府，构建以公共文化产品和公共文化服务提供为基本职能的新型公共文化管理模式。文化行政管理职能的转变要沿着以下路径来进行：①从政治职能看，要向着培育和发展社会主义民主和法治的方向转变；②从经济职能看，要从对微观经济生活干预转向对文化市场的宏观调控；③从文化职能来看，要从对各项文化事务的包揽转向对公众提供公共文化产品和文化服务。文化行政管理方式的改变要沿着以下路径进行：即由计划经济体制下的直接管理和行政命令向方式方法的间接化、实现方式的民主化、手段的法律化信息化方向转变。

提供公共文化产品和公共文化服务是市场经济条件下文化行政管理职能选择的必经之路。

首先，政府提供公共文化产品和服务具有必然性。最早提出这一思想的是英国思想家霍布斯。他指出，国家的本质“用一个定义来说，这就是一大群人相互订立信约，每人都对它的行为授权，以便使它能按其认为有利于大家的和平与共同防卫的方式运用全体的力量和手段的一个人格”。这样，他实际上已提出了若干年以后成为公共产品理论的三个重要论点：国家和政府本身就是一件最重要的为个人提供公共服务的“公共产品”；政府收支是公共收支；这是以个人而不是以阶级为基点的“国家”。这种以平等的个人为基点的理论，是“商品是天生的平等派”这一市场经济特征的反映，也是西方公共经济学以个人需要为分析基点的思想根源。最早涉及公共产品核心问题分析的是大卫·休谟。他认为，人们具有只求眼前利益而不顾长远危害的弱点，这只有依靠执行正义的政府的作用才能克服。他分析说，“两个邻人可以同意排去他们所共有的一片草地中的积水，因为他们容易互相了解对方的心思，而且每个人必然看到，他不执行自己任务的直接后果就是把整个计划抛弃了。但是要使1 000个人同意那样一种行为，乃是很困难的，而且的确是不可能的……因为各人都在寻找借口，要想使自己省却麻烦和开支，而把全部负担加在他人身上。政治社会就容易补救这些弊病。执政长官……可以拟定促进那种利益的任何计划”。休谟的这些分析包含了公共产品论的几个基本内容：一是在自利的个人间存在某些共同消费的“产品”，如共有牧地的排水；二是这类产品提供中的坐享其成心理及其可能性，如数以千计的人们共同提供排水费用的困难；三是这种心理只能由政府参与才能有效克服。

其次，公共文化产品必须由政府来提供。亚当·斯密是最先将公共支出与市场失效联系起来的人。他提出了公共事业的收益难以抵补其成本而不能由私人提供的问题，某些职责不能由市场活动而只能由公共活动来完成的问题。约翰·穆勒发展了他的理论，指出在许多情形中，公共服务的提供是重要的，但却没人感兴趣，因为这些服务的提供，并不必然自动地获得适当的报酬。这样的服务必须由政府提供。约翰·穆勒已经意识到“囚犯困境”和“免费搭车”问题，并且将亚当·斯密关于某些产品需由公共提供的见解推进了一步。

最后，公共文化产品是市场经济必然的、合理的伴生物。公共产品理论的又一次重大发展，是由萨缪尔森作出的。他在《公共支出的纯粹理论》一文中将公共产品定义为这样一种产品：每一个人对这种产品的消费并不减少任何他人也对这种产品的消费。这一描述成为经济学关于纯粹的公共产品的经典定义。

上述理论都共同提到公共物品之类的东西必须也只能由政府来提供，这为文化行政的准确定位提供了坚实的理论支撑。随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立，公共产品理论也逐渐被引入我国学术研究和政府政策的层面，由此也产生公共文化产品的问题。党的十六届三中全会明确提出：要完善政府社会管理和公共服务职能，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障。建设公共文化服务体系正是文化体制改革、文化行政改革及其职能转变的目标取向，同时也是对文化行政部门治理方式的积极实践与探索。建设公共文化服务体系，不仅在于实现文化服务的转变，更重要的在于要实现治理方式的转变；不仅在于为社会发展提供良好的文化环境，更重要的在于为经济、政治、文化的协调发展提供基本而有保障的公共文化产品和有效的公共文化服务。

虽然公共产品理论产生和发展于西方社会，有着不同于我国公共文化理论的特点，但是同西方的许多经济理论一样，公共产品理论也有其合理内核。分析并指出它的合理成分，对于我国的公共文化服务体系的构建，将具有一定的借鉴意义。例如，提供公共文化产品是政府的重要职能，政府应成为公共文化产品的主要提供者；积极推进文化产业的发展，丰富和壮大文化产品的源头；发挥政府作为公共文化服务体系的管理者作用，使个人、社会团体和民间资本共同参与公共文化服务体系的建构。