政府购买服务、与社会资本合作（PPP）和社会组织发展运行机制研究[1]
银丽萍 张向前
摘要随着政府购买服务的深入发展，围绕创新政府治理与公共服务供给方式的转变，由政府、市场和社会组织多元参与提供公共服务的格局逐渐成型。在分析政府购买服务、社会资本合作与社会组织发展运行机制现状基础上，本文重构了政府、社会资本和社会组织在公共服务供给体系中的运行机制，并从项目的筛选、合作伙伴的选择、政策法规的完善、监督体制的健全、社会组织自身的发展等方面全面探讨保障运行机制的实现。
关键词政府购买服务 政府和社会资本合作 社会组织发展
一 引言
中国经济社会的发展促使公民对公共服务的数量和质量提出了更高的要求。仅依靠政府提供公共服务的模式已经远远不能满足公民的需求。围绕创新公共服务供给机制，转变政府治理，逐渐打破由政府和社会组织单一提供公共服务的方式，形成由政府、市场、社会多方参与的公共服务供给模式（阳盛益、严国萍，2014），这种模式不仅能有效解决政府购买公共服务中存在的资金短缺以及社会组织在承接公共服务过程中面临的效率和质量问题，而且能充分发挥社会资本的活力和效益，因此得到国家的高度重视。2010年5月国务院在出台的《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》中，进一步拓宽社会资本投资的领域和范围，鼓励社会资本投向市政公共事业和社会事业，并要求各级政府为社会资本创造良好的投资环境。2014年9月财政部出台76号文件，对政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，PPP）项目开展做了更具体的规定。同年11月，财政部公布了PPP模式的操作指南，就PPP运行的各个环境做出了详细的指导。各级政府应积极响应国家政策，大力推进公共服务领域PPP项目的进展。PPP不仅能减少对公共资源带来的直接压力（Nijkamp，Van Der Burch ＆ Vidigni，2002），也能为日益壮大的民间资本、社会资金创造市场发展空间，使市场主体在市场体系中更好地发挥其优势和创造力（贾康、林竹、孙洁，2015）。因此，深入研究政府购买服务、社会资本合作与社会组织发展的运行机制，对推进我国社会组织发展、完善公共服务体系具有重要意义。
二 研究综述
政府购买服务是我国当前实施的一种公共服务供给方式，其运行模式主要有如下四种（魏中龙、巩丽伟、王小艺，2011）。①政府出资。政府根据民众的需求，规划公共服务购买项目，安排财政资金予以购买。②定向购买。政府要确定购买的方式和对象。购买对象可以是和政府没有依附关系的独立社会组织，也可以是依附于政府的社会组织。购买方式可以采用竞争性购买或非竞争性购买（王名、乐园，2008）。③契约管理。双方履行购买契约的方式主要有合同制、补助或者凭单制，无论采用哪种方式都要求政府按照协议条款对服务提供的全过程进行管理和监督。④评估兑现。在最终交付服务时，政府需要对购买的服务进行评估，评估合格后，政府兑现相关费用。仅就以政府作为单一公共服务购买主体而言，以政府、民间组织、企业、专业机构、媒体等多方参与的多中心供给方式更能满足公众的需求，也更有效率（赵立波，2009）。PPP通过对投融资制度的创新和公共产品供给方式的转变，在世界各地备受瞩目（马俊达，2014）。PPP的运行通过引入市场竞争和激励约束机制，遵循利益共享和风险共担的原则，政府和社会资本建立合作关系，继而有效发挥政府和社会资本各自的优势，提高公共服务供给的效率和质量（周正祥、张秀芳、张平，2015）。在PPP运行过程中，社会资本负责提供资金或者资源，政府将改变直接管理和经营的角色，主要职责是规划指导、监督管理和绩效评价等（査勇、梁云凤，2015）。PPP能很好地解决民政领域公共服务供给与需求不对称的问题，满足人们对公共服务日益多样化的现实需求（马俊达，2014）。但PPP成功运作需要公共部门的有力支持、健全的政策法规制度、专业化机构和人才支撑（陈柳钦，2005）。此外，对PPP项目的筛选和设计，以及在具体运行过程中政府的监管能力、私人部门长期融资能力，也是影响PPP成功的关键因素（财政部国际司，2014）。实证研究还发现，发展中国家经济发展速度越快，基础设施PPP项目的数量越多；PPP制度成熟度会对经济发展速度与基础设施PPP项目数量之间的关系起到调节作用；PPP制度成熟度越高，基础设施PPP项目的实施质量越好（张水波、郑晓丹，2015）。在我国，基础设施领域PPP取得了一定的经验，但公共服务领域PPP还处于萌芽状态。由于社会组织在发展过程中普遍存在资金短缺、制度法规不完善、服务功能欠缺、政府不适当干预等问题（秦岭、周建国，2009），社会组织提供产品与服务的项目化运作能力较弱（高红、朴贞子，2015），提供的公共服务十分有限。要解决社会组织发展与公共服务供给的问题，政府应逐渐放松对社会组织的管控，增加其运行的灵活性（李俊群，2011），通过在公共服务领域引入PPP，重塑社会组织的运行模式，使公共服务更贴近民众，并通过共识、协商、契约、联动实现社会组织发展运行机制的创新（王义，2011）。
三 政府购买服务、与社会资本合作（PPP）和社会组织发展运行机制的现状
（一）政府购买服务运行机制的现状
政府购买公共服务运行机制主要包括购买主体、购买对象、购买方式、购买交付等。当前，我国公共服务购买主体仍然是政府，政府承担着提供公共服务全过程管理的责任。具体的作用表现为根据社会需求，安排财政资金进行购买，并依据质量评估兑现相关费用。从购买对象来说，多数社会组织，尤其是草根社会组织，由于准入机制和门槛限制，难以成为政府购买对象。虽然国家在《中华人民共和国政府采购法》中对进行政府采购的团体组织做出了指示，但也限于与政府有密切关系的社会组织。各个地方政府在实际购买公共服务过程中，主要倾向于与政府部门有直接或者间接关系的社会组织，甚至有的地方的社会组织成立就是为了承接政府购买服务。从购买方式来看，我国政府购买服务的方式主要有合同承包、补助或凭单制等。但各地的政府会根据当地的情况采用不同的购买方式，并进行灵活创新。如北京市政府购买公共服务主要采用组团模式（王名、乐园，2008）。浙江省政府则采用了功能型购买、项目型购买、补缺型购买和期许型购买的方式。合肥市政府在购买居家养老服务的过程中灵活采用了“政府建设+专业机构运营；政府购买+社会组织运作；绩效考评+发放运营补贴；政府出资+购买服务岗位”等形式（郭晓敏、李健君、陈媛元，2015）。在购买交付这个环节，政府主要对公共服务的质量评估认定后给予资金支付，购买方式不同，支付的方式会有所差异。但总体而言，政府在服务质量评估这一环节上相对薄弱，评估方式和方法都有很大改进空间。
（二）PPP运行机制的现状
现阶段我国主要采用的PPP运行方式包括：①股权方式，通过国有股权转让或公私合资入股；②分工合作方式，即在专业性较强的医疗、教育等领域，政府和私人部门共同组建项目公司，政府承担人才以及特殊物质资产的配置，私人部门负责项目的设计、建造、运营等工作，PPP项目产权属于政府；③特许经营方式；④购买公共服务方式。在PPP运行的过程中，政府和社会资本一般遵循以下原则。一是合作双方建立平等的伙伴关系，这是PPP运行的基础。政府和社会资本持有主体以平等民事主体身份协商订立协议，双方履约责任和权益受到相关法律法规的确认和保护。二是利益共享。政府和社会资本间共享项目所带来的利润分配。三是合理分担项目中的风险。财政部明确提出了风险由最适宜的一方承担。一般来说，项目的设计、建造、运营、融资等商业风险原则上由社会资本承担；政治、法律、变革等风险由政府承担。根据财政部对PPP运行机制的指示，PPP的运行过程应该包括项目储备、项目遴选、项目采购、项目执行以及项目移交等环节。在遴选阶段，要依照《中华人民共和国招标投标法》，进行公开运作。在项目执行的过程中，各省市级部门要成立PPP合作中心并建立PPP项目库，及时梳理跟踪项目的进展。在移交阶段，政府要会同其他部门或机构建立PPP项目联审机制，确保项目质量。
（三）社会组织发展运行机制的现状
我国社会组织在运行的过程中遵循“归口登记、双重负责、分级管理”的行政管理体制。“归口登记”是指除了法律、法规明确规定免予登记或只需备案的社会组织外，其余社会组织必须到相应一级的民政部门登记注册，才能获得合法的地位。“双重负责”是指社会组织既要接受民政部门的监督也要接受业务主管部门的检查，只是两部门监管的内容不同。“分级管理”是指按照社会组织的活动范围、架构、成员等，划分为全国性社会组织和地方性社会组织，并划归不同行政级别的民政部门主管。在这种管理体制下，我国社会组织在运行过程中还存在很多问题。一是对社会组织的准入进行了严格的限制。我国目前对社会组织不仅采取了双重管理体制，还对社会组织成立的人数、经费、活动范围进行了严格规定，导致了一些社会组织找不到主管部门或不符合规定而无法登记成为合法组织。二是政府对社会组织的干预过多。政府往往将官办社会组织视为下级单位，直接进行控制和管理，忽视社会组织非政府性的特征。三是政府对社会组织的支持不够。各级政府没有将对社会组织的资助纳入正式的预算经费，使社会组织缺乏稳定的资金来源。
（四）政府购买服务、与社会资本合作（PPP）和社会组织发展运行机制的互动关系
第一，PPP推进政府购买服务的开展。在我国面临经济下行和民众对公共服务需求日益增长的双重压力背景下，PPP的推进为政府提供公共服务找到了很好的资金来源。经过改革开放四十多年的发展，我国存在大量持有雄厚资金的私人主体，他们有意愿致力于社会公共服务建设和人民福祉的改善，PPP的开展为这类主体和政府合作之间搭建起了桥梁。借助PPP，我们可以引导民间资本投向更具效率的领域。在优化公共资源配置的同时，PPP还提高了公共服务供给的质量。过去由政府和社会组织单一提供服务的模式存在工程超预算、工程延期、质量低下、服务不到位等诸多弊端。PPP将政府的宏观调控优势、企业的运行管理优势和专门机构能力优势结合在一起，形成风险防范与处理能力的最优组合，从而有效地提高了项目的质量。第二，政府购买服务促进社会组织发展。政府购买服务一方面为社会组织的发展提供资金支持。社会组织由于其非营利性的特征，仅依靠自身的能力维持发展存在一定的困难。政府购买社会组织服务，在很大程度上为社会组织提供了稳定的资金来源，可以维持其生存和发展。另一方面，政府在购买服务的同时也对社会组织进行了规范管理。政府在购买服务的时候，会对社会组织的资质以及开展服务的项目进行审核，保证其服务内容的公益性。同时，政府还会对社会组织提供服务的过程和结果进行监督与评估，这些措施在一定程度上推动社会组织规范化管理，改进服务效果。第三，社会组织的发展完善政府购买服务体系。社会组织根植于民众，更清楚民众的需求，能帮助政府在规划购买服务时更符合民众的需求。社会组织的发展还能提升公共服务的效率。以政府为主导的公共服务供给机制最明显的弊端就是效率很低。社会组织作为政府购买服务的主要承接者和提供者，具有机制灵活、反应迅速、成本意识和专业化更强等特点，能迅速应对公众公共服务需求的变化，提高服务质量并降低成本。
四 政府购买服务、与社会资本合作（PPP）和社会组织发展运行机制的重构
（一）重构提供公共服务的主体
建立以政府-社会资本-社会组织为主体的多元服务供给机制。政府充分发挥财税政策的引导和激励作用，通过投资补助、基金注资、贷款贴息、公益创投、信用担保等措施，鼓励引导社会力量以多种形式参与和出资兴办教育、医疗、养老、体育健身和文化设施等公共服务，形成供给主体多元化、供给方式多样化的公共服务供给机制。重构这一供给机制，政府必须转变角色和观念，从之前对公共服务供给大包大揽的供应者，转变成管理者和监督者。政府仍然保留提供公共服务的法定义务，具体的实施过程则交由社会资本和社会组织共同来完成。
（二）重构提供公共服务的运行原则
一是平衡利益。稳定的收益是社会资本参与PPP的根本动机，社会组织和政府的目标在于提供更好的服务，这必然产生公私之间的博弈。PPP合作的真正目的是在公共服务领域形成社会资本合理挣钱、政府节约资金、社会组织发展、群众满意的多赢格局。因此，政府要做好利益权衡，既要保证PPP的服务质量，也要通过明确的合约，让投资方能获得合理的收益。二是共担风险。通常PPP项目的投资较大，合作周期较长，在履行合同过程中遇到的不可抗力因素较多。为了保障投资方的收益和PPP的最终交付，政府、社会资本和社会组织应共同承担风险，以体现PPP的合作精神。
（三）重构提供公共服务的运行程序
公共服务领域引入PPP，改变了政府购买服务的方式和社会组织提供服务的方式，使公共服务的供给更加灵活、更富效率。如图1所示，重构后的公共服务提供包含五个关键的环节：项目立项、公开招标、签订协议、组织实施、评估验收。在立项阶段，要经过多方的反复商议，明确最合适开展的PPP项目，以及承接方的资质、经费预算、融资渠道、成本收益等。在公开招标阶段，政府要通过权威的信息平台，及时将拟开展的PPP项目相关信息发布出去，让更多的机构参与竞标。同时组建第三方机构对投标机构的专业能力、技术实力、管理经验等进行评估，寻找最合适的一方合作。在签订协议阶段，政府要组织私人部门、社会组织和第三方机构等合作主体，就具体的合同条款进行多轮磋商，使项目开展过程更顺畅，防止违约行为的发生。在项目的组织实施过程中，政府要严格按照合同的实施细则对服务的进展、质量、经费支出等进行监督和审查，对发现的问题进行及时处理。在项目评估验收阶段，政府部门应会同第三方机构根据行业特点，采取合适的评估方式，设置科学的验收标准。按照合作签订的要求，政府对PPP项目的服务质量、服务效果等进行全面评估。
图1 重构政府购买服务、与社会资本合作（PPP）和社会组织发展的运行机制
五 政府购买服务、与社会资本合作（PPP）和社会组织发展运行机制的实施
（一）建立公共服务领域PPP项目的选择机制
我国PPP项目最早应用在基础设施领域，近年来才逐步在公共服务领域展开。前期积累的经验不多，因此选择合适的项目是PPP成功运行的首要环节。首先，要确定公共服务的需求。政府通过建立双向互补的需求征集制度和社会组织自上而下的需求反馈制度，充分了解社会大众对公共服务的真正需求，并通过科学的论证，确认服务项目是否为履行公共职能所需要以及是否为社会公众所急需，是否在部门之间存在重复购买的现象。其次，要确定项目是否适合开展PPP。公共服务涉及的领域广泛，但不是每种服务类型都适合市场化运作。公共服务领域实施PPP一般要满足以下条件：一是该领域国家没有明确的法律法规限制，且社会组织欢迎社会资本的加入；二是待开展的项目存在盈利的可能，不属于完全是公益项目或者公益性质很强的领域；三是提供的服务是可以被清楚地衡量和定价，并通过市场的竞争能达到优质高效的输出（陈柳钦，2005）。再次，要建立科学的决策机制。由于公共服务PPP本身的复杂性和发展不成熟，科学的决策是保证项目成功的重要前提。为此，必须建立以政府为主导的项目决策机制，充分听取社会组织和专业机构的建议和意见，降低项目运行过程中存在的可能风险。必要时政府要组织私人投资者、社会公众、第三方机构等相关部门开展项目磋商大会，表达各自的利益诉求，加强项目的相互沟通和协作，减少信息不对称造成的阻碍。
（二）建立科学灵活的合作伙伴选择机制
由于公共服务项目的性质、特点、内容、服务对象、质量要求千差万别，公共服务领域PPP必须坚持因地制宜、因时制宜，采取灵活多样的选择方式。一是完善市场准入机制，让更多的私营部门能够进入民政领域，以实现竞争招标。政府要适当放宽准入条件和准入范围，只要是有益于公共利益的项目，政府都应该放手交由市场来完成。鼓励在同一区域成立服务性质相同的社会组织，以实现良性竞争。二是确定PPP项目的形式。各地政府在具体的操作过程中，应根据公共服务的特点和私人资本的意愿以及服务受众的利益综合考量，选择最佳的合作方式。三是采用公开招标方式。公开、透明的竞争性招标有助于获得最佳的项目设计方案。在招标过程中，公共部门要本着公平、公开的原则及时将招标的信息发布出去，争取更多的机构参与竞标，同时要对竞标机构的实力进行初审，保障参与竞标的机构具备相应的技术、管理、融资能力。在入围后，公共部门还要对竞标机构做更细致的审查，包括前期承接过的项目质量、机构的声誉、财务状况以及人力资源状况等，再结合所提交的项目计划书来综合评判。
（三）完善相关政策法规建设
PPP虽然在我国实施已有较长时间，但发展缓慢，相应的政策法规十分不完善，用于指导公共服务领域的就更少了。公共服务领域PPP较基础设施领域PPP项目在性质和运行机制上都有很大的不同。虽然公共服务领域PPP可以借鉴相关的法律条款，但在具体实施的过程中还存在无法可依的状态。因此，我国迫切需要制定有关公共服务领域PPP的政策法规。政策法规重点要体现以下几方面的内容。一是对社会资本准入的规定。政府对社会组织的准入门槛一直很高，设置双重管理机制，而社会资本要进入民政领域就难上加难了。公共部门应在这一环节打通社会资本进入民政领域的渠道，如对许可的行业进行明确，放宽成立的条件，减少审核的程序和周期等。二是制定相关财政政策。给予公共服务领域PPP项目一定的税收优惠政策，PPP项目运营的前期基本处于成本回收期，因此可以在税收上给予适当的减免和优惠政策。对于特定领域的PPP项目，政府还应引导金融机构予以融资支持，允许PPP项目拓宽融资渠道。三是对政府购买服务进行更明确的规定。目前我国政府购买服务主要参照《中华人民共和国政府采购法》，该法律侧重在政府购买实体货物和工程项目，对涉及公共服务领域的条款不明确、不具体，不能有效支持社会资本参与公共服务供给。因此，要尽快制定购买公共服务的法律法规，对政府购买的目录、质量要求、经费预算、评估验收等做出明确规定，为各级政府购买服务提供借鉴和指导。
（四）建立信息披露和监督管理机制
一方面要加强监管体系建设。首先要在国家层面正式成立专门负责PPP的监管机构，在PPP项目推进较好的省市，也应该成立省市一级的PPP监管部门。监管机构应包括财政部门、审计和监察部门、工商和民政部门、媒体和社会公众、第三方机构等多元主体。明确各部门职责和监管侧重点，使各部门形成相辅相成的监督工作体系。监管机构应负责公共项目的全过程监管。在准入期重点监督竞争程序，如第三方机构的选择、合同的订立、可行性报告的审批以及初步设计的审批等。在建设期重点监督资金使用，监督审查特许经营合同的执行情况，监督施工过程、施工质量控制以及工程资金的分配情况。在运营期重点监督服务质量，该机构要定期检查公共基础设施的质量和运营维护工作，开展项目运营绩效评价，做好项目后期评估工作，为日后类似项目建设提供参考依据。在项目移交期监管盈利状况，该机构要加强项目的产权监督，并评估项目的整体绩效情况，维护PPP项目的公益性目标。另一方面要建立畅通的信息披露和反馈渠道。信息的披露要做到全面、及时、准确。公布的信息要涵盖项目实施全过程，涉及财政部门、购买主体、承接机构、承接主体、第三方机构等，全面反映项目的预决算信息、运行状况、运行结果等相关经济活动的会计信息。公布的时间应该按合同周期合理设置，并在合同中明确约定。同时所披露信息要经过相关机构审核后发布。最后要建立信息反馈机制，对公众反馈的信息及时处理，参照申请公开要求，在 15 个工作日内做出回应。
（五）建立结果导向的绩效评价机制
政府对PPP项目进行有效的绩效评价，对于确保公共服务质量、降低服务成本具有重要意义。因此，应按照全过程预算绩效管理的要求，积极推进公共服务绩效评价工作，首先明确绩效评价的内容和主体。评价内容主要包括资金使用情况和提供公共服务的数量、质量及效益等。关于评价主体，则应探索建立由民政部门、私人资本、第三方机构和社会组织及供给对象共同参与的多元评价体系，其中以民政部门和使用主体为主，其他部门参与。在绩效评价模式的选择上，应区分不同服务项目情况，采取不同评价模式。一是对大多数零星项目且资金额度较小的，以部门自评为主，部门自评与合同验收环节可以合并进行。二是对资金额度较大的，探索建立由购买主体、服务对象及专业机构组成的综合评审机制。三是对政府高度重视、影响大、社会关注度高的重大项目，在综合评审的基础上，由财政部门组织进行绩效再评价。绩效评价指标体系的设立，可依据国际上常用的评估政府效率的3E（efficacy、efficiency、effectiveness）理论，或是采用客观指标和主观指标相结合的方式。客观指标主要是通过服务效益指标来测量，如服务的数量、质量、资金使用绩效、覆盖范围等；主观指标主要是通过一些主观判断或认知来测量，如公共服务受众的满意度、政府与服务提供方的合作情况等。
（六）提高社会组织运营能力
在重构政府购买服务、社会资本合作和社会组织发展运行机制的过程中，社会组织自身的发展壮大尤为重要。市场化运作的前提条件就是合作方是独立的主体，有独立的决策权和经营权，能依靠自身的能力维持机构的运营和发展。这就要求官办社会组织要脱离对政府的依赖，回归民间性的本质；逐步建立科学合理的内部治理结构，优化内部的监管体系。按照法人治理的通则，制定议事、选举、财务、人事等各项制度。而草根社会组织要善于借助社会资本不断扩充自身的实力，完善管理和人才队伍建设，积极鼓励内部成员参与到组织的管理决策中来，并主动接受内部成员的监督、投诉和举报行为；在承接公共服务的过程中，不断提升能力和提高声誉。对于尚未取得合法身份的社会组织，应当及时到相关部门备案，在具备合法身份后，积极参与公共服务领域的PPP项目，通过承接PPP项目，获得发展的资金、资源支持继而提升能力。
六 结语
政府和社会资本合作既是转变政府职能、进行市场化改革的一项重要手段，也为社会组织的发展提供了契机。但目前我国政府购买服务还不完善，存在诸如购买双方独立主体地位没有体现，不能完全按照市场的契约机制进行，相关的法律法规、政策体系都亟待完善。社会组织自身在运行过程中也面临资金、管理、人才等方面的局限，提供的服务难以满足社会大众的需求。因此，在探索我国政府和社会资本合作的基础上，要逐步将PPP渗透到公共服务领域。为此，需要重构三者的运行机制。一是形成政府、社会资本和社会组织之间良性互动的多元运行主体。二是在遵守市场运行规则的基础上建立利益共享、风险共担的合作机制。三是本着高效、科学、合理的原则重构公共服务供给流程。为了保障这一机制的顺利运行，政府首先要制定一套科学的PPP项目选择机制和合作伙伴选择机制，制定更加明确、详细的政策法规来保障参与主体的合法利益；其次要加强信息披露和监督管理环节；最后要建立以结果为导向的绩效评价机制。
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（作者单位：华侨大学工商管理学院）
[1]本文系民政部政策研究课题“政府购买服务、社会资本合作（PPP）与社会组织发展研究”（2016MZRL010223）的阶段性成果。