第一章 导论

第一节 选题背景与意义

一 选题背景

乡村治理问题研究伴随着农村建设新时期的到来而变得空前热烈，这一研究热潮的兴起主要缘于传统乡村治理模式承受着越来越大的内部张力和外部压力，在双重力量的作用之下，变革成为大势所趋。之所以选择这样一个领域和题目作为研究对象，是基于以下考虑：

一是农村问题的重要地位。农村问题是中国革命的基本问题，同时也是社会主义现代化建设的基本问题。“得农村者得天下，农村的作用是个变数，它不是稳定的根源，就是革命的根源。”[1]“中国有百分之八十的人口住在农村，中国稳定不稳定首先要看这百分之八十稳定不稳定。”[2]“19世纪以来发展中国家的大量事实证明，农村的兴衰治乱是一个国家稳定与否的基石和标志，国家的乱始于农村，农村的治必然带来国家的兴盛与安宁，这几乎是发展中国家政治发展的普遍规律。”[3]这些论述和认识，都充分说明中国作为传统的农业大国，农村问题在整个社会发展进程中占有重要的地位，是影响经济和社会发展的关键因素。

二是乡村治理的现实困境。农业税免除，新农村建设展开，乡村振兴战略实施，历史积弊和新问题相互交织使得农村问题错综复杂，乡村治理困境重重，表现在：乡镇政府的财政问题这道未解的难题并未得到根本解决；乡村公共服务短缺与失衡作为历史的痼疾还在制约着乡村社会的发展；由于乡镇政府依然沿袭着“官本位”的行政理念，农民难以参与到农村建设中来并发挥出主体性作用，乡村社会的内生力量受到抑制。“虽然农民在理论上被一致认为是新农村建设的主体，但是在轰轰烈烈的新农村建设讨论与行动中，农民已沦为新农村建设集体失语的‘观众’。”[4]正是由于缺少来自农民的参与和监督，新农村建设才停留在易出政绩的村容村貌层面，建了大量背离农民意愿的政绩工程，而对于“乡风文明”“治理有效”等层面却鲜有涉及。而一些乡镇政府在施政过程中的种种失范行为引起了农民的不满，并导致其信任度不断降低，乃至其合法性受到严重质疑，极大地影响着乡村建设的成效。

三是党和政府的战略决策。2005年10月中共中央在十六届五中全会上适时地提出了建设社会主义新农村的战略任务，并正式废除在我国存续了两千多年的农业税，同时增加各项补贴。2006年中央一号文件《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，提出了“加强农村民主政治建设，完善建设社会主义新农村的乡村治理机制”。2007年中央一号文件《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》，进一步提出“从乡村实际出发转变乡镇政府职能，完善农村基层行政管理体制和工作机制”。2008年10月中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中再次明确指出“完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制，实行政务公开，依法保障农民知情权、参与权、表达权、监督权”，“培育农村服务性、公益性、互助性社会组织，完善社会自治功能”，“强化农村社会管理，坚持服务农民、依靠农民，完善农村社会管理体制机制”。党的十八届三中全会提出社会治理的明确目标：要实现政府治理和社会自我调节，居民自治良性互动，要促进城乡社区自治。习近平总书记在中央农村工作会议上强调指出：“中国要强，农业必须强；中国要美，农村必须美；中国要富，农民必须富。农业基础稳固，农村和谐稳定，农民安居乐业，整个大局就有保障，各项工作都会比较主动。”党的十九大进一步做出了乡村振兴的战略决策，明确提出“治理有效”的建设目标。这些国家战略从国家层面对今后的乡村建设指明了发展方向和确立了所要遵循的基本原则。也为本书的研究提供了最基本也是最重要的理论支撑。因此，需要对当前中国乡村治理进行必要的理论反思，深入地把握住我国乡村社会转型治理的时机和探寻未来走向，以探索未来中国乡村社会治理的良善之道。

通过亲身经历和对相关文献的研究笔者发现，要使乡村治理危机得到有效解决，就离不开广大农民作为农村主体性角色的政治参与，离不开对基层乡镇政府资源配置的规范机制，也离不开国家与乡村社会之间良性互动的保障机制的构建，那么，如何通过各方力量的广泛参与、合作互动来实现乡村社会的良性治理就成了笔者长期以来思考的重点。

综上所述，对乡村治理面临困境的反思和解决对策的研究，不仅是推进新农村建设和促进乡村和谐发展的迫切需要，也是实现中国现代化和建设社会主义和谐社会的关键所在，具有重要的理论意义和实践价值。简言之，本书选题是基于农村问题的重要性和乡村治理的现实困境，紧扣现实主题回应党和政府的战略决策，选择自身所熟悉的领域和论题，在梳理学界研究成果的基础上，尝试着提出乡村治理的新思路新方案。

二 选题意义

（一）选题的实践意义

乡村是中国社会稳定的基石，而建立怎样的乡村治理模式，直接关系到乡村社会的稳定发展，进而关系到和谐社会的构建。因此对乡村治理问题进行研究，具有重要的实践价值。

乡村治理既是乡村建设的一个重要目标，又是乡村建设的重要组成部分，还是乡村振兴能否实现的一个重要保障。因此，在乡村振兴的背景下研究乡村治理问题，具有一定的时代价值和实践意义。良好的乡村治理不仅能够增强乡镇政府的责任和服务意识，使之回归乡村社会服务者的角色，而且能够激发农民的积极性和创造性，为乡村振兴深入推进注入活力，真正形成政府引导和农民参与的共建新农村局面。实现乡村社会的和谐对当今构建和谐社会有着举足轻重的作用，具有全局意义。而乡村社会的和谐发展有赖于良好的乡村治理。目前，乡村公共服务短缺、乡村社会失序、“三农”问题凸显等问题使得乡村社会陷入了严重的治理危机，农业税的免除对此虽有所消解，但形势依旧严峻，因此，运用正确的理论分析框架，通过审视乡村治理困境的成因，构建一种良好的乡村治理范式，是我们必须直面的课题，同时也是构建和谐社会的基础。

（二）选题的理论意义

治理理论是各国政府试图改变传统行政管理体制，实现社会良好绩效所采取的一种新的理念，其特点是政治色彩日益淡化，公共管理色彩逐渐浓厚，并成为当今各国管理变革的核心思想。为现代国家与地区实现治理变革奠定了坚实的理论基础。在新农村建设的背景下，治理理论对于实现我国乡村公共事务管理的转型，为乡村治理变革指明方向有着重要的理论意义。

一是指导界定国家与社会的关系。需要在政府失效之处相应地放弃政府的治理，尊重和促进社会的参与能力，采纳多主体共同参与。就本书论题而言，需要考量社会力量以怎样的姿态参与到乡村治理中来，或者说考量乡村社会各主体在乡村治理中起着什么样的作用。

二是指导处理政府与其他治理主体的关系。治理理论强调非政府组织日益重要的地位，鼓励相关主体来分担传统政府的职能，主张多元主体的积极参与，在治理过程中应发挥各自优势，良性互动，展开合作行动，形成伙伴关系以促进经济发展和社会的进步。

三是指导定位基层政府的角色。治理理论告诉我们乡村多元主体的参与不是对政府功能的替代，而是对政府的有益补充，它和基层政府是可以共存的，政府在一些公共领域依然需要发挥其不可或缺的作用；同时，现实的困境要求政府改变传统的治理模式，实现职能转变，建设有限政府、法治政府，严格民主行政和阳光行政，这是践行基层政府服务者角色的关键，也是实现良好乡村治理绩效的前提。