三 国家财政的混乱与崩溃

在19世纪末期，清王朝就陷入财政危机当中，特别是甲午中日战争的失败，使清王朝的财政雪上加霜。在甲午中日战争之前，农业是清王朝经济发展的基础，财政收支结构比较稳定。在鸦片战争之后，清王朝财政收入和支出都快速增长，但财政收入的增长速度远低于财政支出的增长速度，造成了巨大的财政赤字，不得不通过举债来弥补财政赤字，导致国家财政混乱。

在甲午中日战争期间，清王朝由于军费紧张，向汇丰银行等机构借了约4100万两白银。由于战败，与日本签订了《马关条约》，需赔偿日本近3亿两白银，因此又向英国、德国等西方国家借了3亿两白银。到1900年时，每年偿还这些负债需要2490万两白银，成为清王朝的常年财政负担。[4]在甲午中日战争之后，清王朝为了维持统治，加大了对军队经费的支持，命张之洞、袁世凯等设立、训练新军队，配备新式枪炮等装备，军队经费迅速增加。原有的军队还有约100万人，每年军饷支出巨大，但作战能力很低。

清王朝在财政存在巨大赤字的情况下，出台了很多财政政策，但都没有实际作用，还引起了各阶层的反感。比如，户部发行的国内公债“昭信股票”，除一些贵族官员购买小部分外，其他大多强迫地方官员、商户购买，百姓、官员都感到十分困扰。[5]1899年，户部根据各种筹款方案，对盐税、土药税、烟酒税、田房税等进行了加征，但每年财政只能多收入三四百万两白银，而当时清王朝每年的财政亏空有1000多万两。这时清王朝的财政已经非常困难了。

在八国联军侵华战争之后，清王朝的财政危机更加严重，其中财政支出增加最多的是对西方列强的赔偿款和军队经费。在八国联军侵华战争之后，清王朝又与西方列强签订了巨额赔偿协议，使得每年分摊给各省、海关的赔偿额增加到5000多万两白银。在八国联军侵华战争之前，各省、海关对需分摊的外债已经感到难以应付，八国联军侵华战争之后地方财政必然更加难以应付。地方财政收入主要来自人民群众，但在人民群众生活十分贫困时，地方政府仍大力对人民群众搜刮筹款，导致人民群众对统治者有强烈的不满。军队支出也是一个严重的财政负担。1903年，清王朝计划在京师设立练兵处，在各省设立督练兵所，在全国编练新军三十六镇。设立一镇需要约100万两白银，经营一镇每年又需要约200万两白银，如此巨大的军队支出给财政带来了巨大的压力。如此巨大的军队支出需求，中央财政仅能维持北洋六镇的军队支出，其他由各省自行筹措经费。然而地方财政早已捉襟见肘，难以为练兵筹到足够的经费，直到清王朝灭亡，都没有完成该计划。

面对巨额的外债、军队支出和维持官僚机构的经费，清王朝不得不加重盐税、厘金、田赋等旧税，新征随粮捐、坐贾捐等杂捐税，这都落在广大贫困劳动人民的肩上，导致了人民群众的不满。在甲午中日战争之后，特别是八国联军侵华战争之后，盐斤加价成为一种常用的筹款方式，盐税负担不断加重。食盐是人民群众生活的必需品，频繁盐斤加价，导致食盐价格暴增，人民群众与官盐店的矛盾也逐渐增加。厘金是为了镇压太平军而开征的，主要向商贩征收，收入较多，且成为地方政府随意扩大的税种。在八国联军侵华战争后，地方政府纷纷增加了厘金的征收名目，包括烟、茶、酒、糖等，且税率连续增长。厘金阻碍了商品的生产和销售，对经济的发展产生了恶劣的影响。田赋是根据税收原则，对耕地征收若干的税。八国联军侵华战争之后，地方政府在田赋原额的基础上进行加征，使田赋的负担不断加重。契税、牙税、当税在八国联军侵华战争之后也逐渐加征。

除了对已有的旧税进行加征外，省级、州县级的新税捐名也不断增加。在省级课征的税捐中，随粮捐、贾捐、铺捐、烟酒捐、赌饷、房捐等在各省层出不穷，使贫困人民苦不堪言。这些新开征的税捐，大多采取包征法，包税人与地方官员相勾结获得大量私利，同时利用政府威势向人民群众加倍勒索。州县一级新开征的税种就更加复杂，全国各州县新开征的税种近百种，且有大量的重复征税。

在财政严重入不敷出的情况下，各省开始滥发货币，导致货币价值快速下跌，物价上涨，财政危机进一步加重，说明这条路走不通。最后的筹款方式就是借债。各省地方政府发行公债，但由于人民已经对政府失去信任，公债发行也难以取得很好的成效。除发行公债外，清王朝还向外国借债，能借到的也是寥寥无几。最终，国家财政在极度的混乱中崩溃。

由于国家财力不足，财政管理混乱，原来管理国家财政的一套制度，如税收制度、奏销制度等，已形同虚设。地方长官不再服从原有的财政管理体制和中央政府的有关命令，这使得财政权力的下降趋势不可逆转。另外，晚清内忧外患给财政带来了巨大的压力。地方长官掌握着地方财权，财政权力的下移必然削弱中央对全国的统治权，迫使清廷进行财政整顿，形成了中央与地方在财政问题上的博弈。正是在这种社会背景下，晚清的财政转型尝试才得以出现。

第一，西方财政学说的引进与财政行政组织的变化。1904年，《时报》发表《论今日宜整顿财政》，已经提出“财政”与“财政学”“行政学”的概念，以及“欲整顿财政，先宜改良行政机关”的说辞。1903年，在中央设立财政处，在各省则设立财政局或财政公所。1906年，为适应“新政”的需要，户部改为度支部，不仅“综理全国财政”，而且“可随时派员调查各省财政”，反映了清廷统一财政管理的意图。

第二，由传统奏销制度向预决算制度变化。传统奏销制度在晚清已流于形式，许多财政收支均由本省自行处理。中央政府已无从通过奏销准确掌握全国的财政收支状况。1906年，度支部议复御史赵秉麟奏制定预算决算表事宜，标志着清末实行预算的肇始。随后，清廷颁布《清理财政章程》《预算册式及例言》等文件，由清理财政处主持编制国家预算。尽管清末的预算变革坎坷多变，但仍反映了传统奏销制度的终结和传统财政体制向现代财政体制的转折。

第三，由“起运”“存留”的财政划分到地方财政的形成。中央赋予地方督抚“就地筹饷”之权，意味着地方有了税收——特别是杂税、杂捐之权。为了征收各种杂税、杂捐，各地往往设立各种财政局所，意味着地方有了财政的经营权和管理权。所征之杂税、杂捐，有相当一部分用于地方新政、地方事业的开支，意味着地方有了财政的支配权。

第四，由传统的财政支出到公共财政的出现。清代前期的传统财政支出，主要是军费、俸禄、河工三大财政支出。晚清的财政支出，除新增勇营支出、新军军费支出、外债与赔款支出外，新增加的财政支出，如实业支出（包括军事工业支出、铁路建设支出、电报事业支出、矿山开采与冶炼支出）、教育支出（包括学堂经费、游学经费、书报经费、教育费杂支等）、民政支出（包括各省地方自治、巡警、户口等项）、司法支出、外交支出等，均具有明显的公共财政色彩。

然而，虽然20世纪初清政府进行了财政转型的尝试，也的确取得了一定成效，使晚清的财政具备了现代财政的雏形，但由于当时的清政府已病入膏肓，各方面捉襟见肘，实现向现代财政的转型，自然是清政府无法完成的任务。