上篇 农业篇
国家重农政策在秦汉时的确立与推广
重农政策，历来为学界所关注。现已刊发了不少研究成果。但在中国历史上重农始于何时？重农的原因是什么？重农的内容和政策举措有哪些？重农政策在当时贯彻程度如何？对这些问题，人们的认识并非完全一致，目前仍有较大的研究空间。这里，拟在前人研究的基础上，专就秦汉时期重农政策的确立与推行，以及它在实际贯彻中的问题等，谈些初步看法。
重农政策在秦的确立
农业是古代社会最重要的产业部门。农业在社会经济中的重要性，早在先秦时期的一些政治家、思想家就有过论述。西周末年的虢文公说：“夫民之大事在农，上帝之粢盛于是乎出，民之蕃庶于是乎生，事之供给于是乎在，和协辑睦于是乎兴，财用蕃殖于是乎始，敦庬纯固于是乎成。”[1]春秋战国之际的墨翟说：“凡五谷者，民之所仰也，君之所以为养也。故民无仰则君无养；民无食则不可事。故食不可不务也，地不可不力也。”[2]战国时期的诸子百家，如李悝、荀子、韩非子等，对农业的重要性，也都有各自的论断和深刻的认知。
但国家重农政策的有力创导者是秦国的商鞅。据《商君书·农战》记载：
凡人主之所以劝民者，官爵也；国之所以兴者，农战也……圣人知治国之要，故令民归心于农……是以明君修政作壹，去无用，止浮学事淫之民壹之农，然后国家可富而民可抟也。[3]
现存《商君书》虽非商鞅所作，但它保存了不少商鞅的思想。商鞅认为，要使国家富强，唯一的途径就是“农战”，即农业和战事。只有专心“农战”，国家才能富强。他从这一理论出发，提出了许多重农的具体政策。首先，大力提倡开垦荒地。在《垦令篇》中，列出了二十种督促农民积极垦荒的办法。从上到下，各行各业，皆做了严格规定，要求务必执行，促使农民专心生产，以增加农业收入。其次，提倡增加农业劳动力，在《徕民篇》中，建议秦王广招“徕民”。对来到秦国的各国人民给予优待，“利其田宅，复之三世”，用以解决秦国地广人稀、缺乏农业劳动力问题。最后，就是提高粮价，加重商业税。在《外内篇》中提出：“欲农富其国者，境内之食必贵，而不农之征必多，市利之租必重。”提高从事农业的利益，减少商业赢利。防止商业活动侵蚀和影响农业生产。另外，商鞅在秦国主持变法时，除了对土地制度和赋税制度进行改革外，还规定“僇力本业，耕织致粟帛多者复其身”[4]，可享受免除徭役的优待。这些重农政策为当时秦国的农业发展起到了促进作用，后来，使秦国一跃而成为较强的诸侯国。
商鞅死后，“秦法未变”。重农政策在秦继续得到推行。当秦王政（始皇）刚登上王位时，很重视古代农业生产经验的总结，他命相国吕不韦主持编撰了《吕氏春秋》。这部百科全书式的著作，收入了农家学派的《上农》《任地》《辨土》《审时》四篇文章。其中不仅强调农业的重要，而且涉及农业生产中的一些关键性问题。例如，对土壤的识别与改良；因地制宜，合理种植；育苗、除草、灭虫、施肥等，乃至精耕细作，生产季节等都做了总结。要求农民在生产实践中遵照执行。尤其应当指出的是，当时还重视与强化对农业的立法，颁布了一系列的法律条文，推进农业生产的发展。这在《睡虎地秦墓竹简》中，提供了丰富的具体资料，主要体现在以下几个方面。
第一，督促农户耕垦，合法使用土地。《田律》规定“以其受（授）田之数，无貇（垦）不貇（垦），顷入刍三石、稾二石”[5]。受田民不论耕垦与否，都要以其授田之数上交一定数量的田租、刍稿。还规定“盗徙封，赎耐”[6]，这里的“封”是指田界。不论是国有土地还是私有土地的田界，都要受到保护。若私自迁移田界，侵犯他人的土地所有权，便要受到法律的惩处。
第二，定期评比、考核对耕牛的饲养和保护。《厩律》规定“正月大课”之时，对耕牛饲养得好、成绩优秀的，赏赐田啬夫酒一壶，干肉十条，免除饲牛者一次更役，赏赐牛长资劳三十天；成绩低劣者，申斥田啬夫，罚饲牛者资劳两个月。还规定“将牧公马牛，马[牛]死者，亟谒死所县”[7]。即放牧倌有的牛马，若有死亡，应及时向牛马死时所在的县呈报，并做出处理。
第三，加强田间管理，保护农作物生长。《田律》规定“雨为湗（澍），及诱（秀）粟，辄以书言湗（澍）稼、诱（秀）粟及貇（垦）田畼毋（无）稼者顷数。稼已生后而雨，亦辄言雨少多，所利顷数。早（旱）及暴风雨、水潦、
（螽）䖵、群它物伤稼者，亦辄言其顷数。近县令轻足行其书，远县令邮行之，尽八月□□之”[8]。意思是，下了及时雨和谷物抽穗，地方官应及时用书面向上级报告受雨、抽穗的顷数和已开垦而没有耕种的田地顷数。禾稼生长后下了雨，也要立即报告雨量多少和受益田地顷数。如果旱灾、暴风雨、涝灾、蝗虫及其他害虫等灾害损伤了禾稼，也要报告受灾顷数。距离近的县，文书由走得快的人专程递送；距离远的县，由驿站传送；在八月底之前送达。
第四，凡政府直接经营的农业生产，包括种子、播种量、收获物等，按照制度规定执行。《仓律》规定“稻、麻亩用二斗大半斗，禾、麦一斗、黍、荅（同答）亩大半斗，叔（菽）亩半斗”。还规定作物收获后，要上报产量，不同农产品分别存放。谷物的入仓、出仓时要履行登记、封印、上报等手续，并注明仓库管理人员的姓名，以便验证等。[9]管理非常具体而严格。
第五，禁止滥伐森林、堵塞水道等，保护农业生态环境。《田律》规定“春二月，毋敢伐材木山林及雍（壅）隄水。不夏月，毋敢夜草为灰，取生荔、麛卵鷇，毋□□□□□□毒鱼鳖，置穽罔（网），到七月而纵之。唯不幸死而伐绾（棺）享（椁）者，是不用时”[10]。意思是，春天二月，不准采摘刚发芽的植物或捉捕幼兽、鸟卵和鸟，不准毒杀鱼鳖，不准设置捕捉鸟兽的陷阱和网罟，到七月解除禁令。只有因有死亡而需伐木制造棺椁，才不受季节限制。这些对保护山林川泽和野生动物的政策措施，有利于保护生态和农业的发展。
此外，还禁止酤酒。《田律》规定“百姓居田舍者毋敢醢（酤）酉（酒），田啬夫、部佐谨禁御之，有不从令者有罪”[11]，旨在防止粮食消耗。
秦始皇统一六国之后，在琅琊刻石称：“皇帝之功，勤劳本事，上农除未……节事以时，诸产繁殖。”[12]上述睡虎地秦墓竹简提供的材料可进一步得到证实。秦时的重农政策对促进农业生产的发展，确乎起到了积极的作用。
汉代推行重农政策的举措
两汉政权对农业重要性的认识显得更为突出。皇帝经常下达重农诏令，强调农业的重要：
文帝在前元二年二月诏曰：“夫农，天下之本也。”[13]
景帝后元三年正月诏曰：“农，天下之本也……其令郡国务劝农桑，益种树，可得衣食物。”[14]
昭帝元平元年二月诏：“天下以农桑为本。日者省用，罢不急官……耕桑者益众，而百姓未能家给，朕甚愍焉。”[15]
成帝阳朔四年诏曰：“夫洪范八政，以食为首，斯诚家给刑错之本也。先帝劭农，薄其租税，宠其强力，令与孝弟（悌）同科。”[16]
章帝元和元年诏曰：“王者八政，以食为本，故古者急耕稼之业，致耒耜之勤，节用储蓄，以备凶灾，是以岁虽不登而人无饥色。” [17]
两汉皇帝的重农诏令很多。几乎每个皇帝登基后，都要强调农业的重要性。当时还有许多思想家也曾对农业的重要有过不少论述。
汉代帝王和思想家强调要重视农业的理由，一是，认为农业是衣食之源，“人情，一日不再食则饥，终岁不制衣则寒……故务民于农桑”[18]。衣食之资，要靠发展农业来提供，农业为立国之本，是必不可少的大事。二是，认为农业能创造社会财富，是国家富裕的首要条件。发展农业可“开资源之道”，增加赋税，积累财富，增加国家财政收入，实现“富安天下”。还认为发展农业是巩固国家政权，维护社会秩序稳定的必要保证。“仓廪实而知礼节，民不足而可治者，自古及今，未之尝闻”。“民贫，则奸邪生。贫生于不足，不足生于不农，不农则不地著，不地著则离乡轻家，民如鸟兽，虽有高城深池，严法重刑，犹不能禁也”[19]。只有发展农业，才能国富民安，达到社会秩序稳定的目的。因此，重农不仅是一个经济问题，同时也是一个政治问题，它直接关系国家政权能否巩固。东汉时的张奋就曾说道：“夫国以民为本，民以谷为命，政之急务，忧之重者也。”[20]这可以说是对重农意义的有力注释。汉代统治者在这种重农思想的指导下，当时采取了一系列的政策措施。归纳起来，主要体现在如下几个方面。
第一，帝王亲自“藉田”，置“力田”为典范。“藉田”是劝课农桑的一种礼制，周代已然。当时每年立春之日，周王率领诸侯在田里举行藉田礼，劝导农事。迄至汉代，从汉文帝开始，皇帝在立春之日也举行藉田礼，以示对农业的重视。例如，汉文帝十三年（前167）诏曰：“朕亲率天下农耕以供粢盛，皇后亲桑以奉祭服，其具礼仪。”[21]汉景帝后元二年（前142）诏曰：“朕亲耕，后亲桑，以奉宗庙粢盛祭服，为天下先。”[22]东汉明帝永平四年（61）亦诏曰：“朕亲耕藉田，以祈农事。”注引《礼记》曰：“天子亲耕于东郊，为藉田千亩，冕而朱絃，躬秉耒耜。”《五经要义》曰：“天子藉田，以供上帝之粢盛，所以先百姓而致孝敬也。藉，蹈也。言亲自蹈履于田而耕之。”《续汉志》云：“正月始耕，既事，告祠先农。”《汉旧仪》曰：“先农即神农炎帝也。祠以太牢，百官皆从。皇帝亲执耒耜而耕。天子三推，三公五，孤卿七，大夫十二，士庶人终亩。乃致藉田仓，置令丞，以给祭天地宗庙，以为粢盛。”[23]当时，除行“藉田礼”之外，还在乡里设置“力田”，“欲以劝厉天下，令各敦行务本”[24]，在社会基层以“力田”为重视农业、努力耕稼的表率。
第二，大力兴修水利灌溉工程。汉代对水利与农业的关系有了进一步的认识。汉武帝曾在诏令中说：“农，天下之本也。泉流灌寖，所以育五谷也。左、右内史地，名山川甚众，细民未知其利，故为通沟渎，畜陂泽，所以备旱也……令吏民勉农，尽地利，平繇行水，勿使失时。”[25]由于对水利重视，当时在全国范围内掀起了兴修水利的高潮。在今关中平原、河西走廊和淮河流域，都开凿了许多水利灌溉渠道。其中尤以关中的六辅渠和白渠灌溉量为大。白渠凿成之后，当地人民歌之曰：“且溉且粪，长我禾黍。衣食京师，亿万之口。”[26]可见水利灌溉给农业生产带来了巨大的效益。东汉时期，不少地方官吏主持修治陂塘也很有成绩。例如，建武初年（25），渔阳太守张堪，“乃于狐奴开稻田八千余顷，劝民耕种，以致殷富”[27]。建武年间，汝南太守邓晨，“晨兴鸿却陂数千顷田，汝土以殷，鱼稻之饶，流衍它郡”[28]。武威太守任延在河西“乃为置水官吏，修理沟渠，皆蒙其利”[29]。章帝时，广陵太守马棱，“兴复陂湖，溉田二万余顷，吏民刻石颂之”[30]。这方面的记载多见。大量史实证明，两汉的农田水利建设，取得了明显成效。
第三，推广先进农具和耕作技术。随着科学技术发展，农业生产工具在汉代有许多重大发明。当时发明了“耦犁”和“耧车”，使“耕耘、下种”，“皆有便巧”[31]。还发明了用于碎土、起土、平整土地的“耙”和“耱”，以及利用水流为动力的“水碓”。南阳太守杜诗还发明水力“鼓风炉”，为大量制造廉价的优质农具创造了便利条件。由于政府对先进农具的推广，节约了人力和畜力，大大提高了生产效率。耕作技术也有显著进步。当时在总结农民生产经验的基础上，开创了“代田法”和“区田法”。“代田法”的要点是先平整土地，开沟作垄；而后把种子播在沟中，当幼苗出土后及时中耕除草，把垄上的土刨下壅到幼苗的根部，每年沟垄互换，更替耕作。这种方法不仅能恢复地力、防风、抗旱、助苗生长，而且能提高产量。“区田法”的优点是可充分发挥土地潜力；采取等距离点播种子，使农作物排列成行，便于通风、集中施肥，便于集中灌溉和中耕除草，有利于提高产量。此外，耕作技术上，当时还采用混种、套种、复种等多种方法。汉代为发展农业，政府通过多种渠道推广先进农具和耕作技术，地方官吏也对农民广泛引导，帮助他们更新观念，改进耕作方式。例如，汉宣帝时黄霸任颍川太守，他劝民“及务耕桑，节用殖财，种树畜养，去食谷马”[32]。渤海太守龚遂，“乃躬率以俭约，劝民务农桑，令口种一树榆、百本薤、五十本葱、一畦韭，家二母彘、五鸡”[33]。东汉卫飒任桂阳太守时，“教民种殖桑柘麻纻之属，劝令养蚕织屦，民得利益焉”[34]。任延担任九真太守时，因“九真俗以射猎为业，不知牛耕”。任延“令铸作田器，教之垦辟。田畴岁岁开广，百姓充给”[35]。王景担任庐江太守时，当地“百姓不知牛耕，致地力有余而食常不足”。王景“驱率吏民……教用犁耕，由是垦辟倍多，境内丰给”[36]。由于对先进农业科学技术的推广，大大提高了劳动生产效率。
第四，救灾备荒，安置流民。自西汉中期以后，土地私有制迅速发展，许多农民丧失土地，加之自然灾害频仍，大批农民背井离乡。汉政权为稳定社会秩序，采取过不少措施。主要是对缺乏生产资料的贫民，假民或赐民公田，贷给种、食等。例如，汉宣帝地节元年（前69），“假郡国贫民田”[37]。地节三年（前67），又诏曰：“流民还归者，假公田，贷种、食。”[38]汉元帝初元二年（前47），“关东饥，齐地人相食”。皇帝诏曰：“岁比灾害，民有菜色，惨怛于心，已诏吏虚仓廪，开府库振救，赐寒者衣。”[39]永光元年（前43），诏“令厉精自新，各务农亩。无田者皆假之，贷种、食如贫民”[40]。汉成帝河平四年（前25），“遣光禄大夫博士嘉等十一人行举濒河之郡水所毁伤困乏不能自存者，财振贷。其为水所流压死，不能自葬，令郡国给槥椟葬埋，已葬者与钱，人二千”[41]。东汉明帝永平九年（66），“诏郡国以公田赐贫人各有差”[42]。永平十一年（68），“贫无家属不能自存者粟，人三斛”[43]。汉和帝永元十六年（104），“诏贫民有田业而以匮乏不能自农者，贷种粮”。“贫民无以耕者，为雇犁牛直”[44]。对大批四处流亡的农民进行安置，使他们“著籍”，政府要求各郡国对流民要“谨遇以理”。流民所过郡国，“皆实禀之”，[45]使其安慰居业，重新固着在土地上进行农业生产。
第五，减免田租，助民归农。汉代不仅长期“轻田租”，而且在诏令中经常提到“减免田租”。例如，汉文帝二年（前178）的劝农诏曰：“赐天下民今年田租之半。”[46]汉文帝十二年（前168）诏曰：“赐农民今年租税之半。”[47]汉文帝十三年（前167）诏曰：“其除田之租税。”[48]汉景帝元年（前156）下令：“令田半租。”[49]灾荒之年，减免田租的情况亦为常见。例如，汉昭帝始元二年（前85）诏曰：“往年灾害多，今年蚕麦伤……毋令民出今年田租。”[50]汉宣帝本始三年（前71），“大旱。郡国伤旱甚者，民毋出租赋”[51]。本始四年（前70）诏曰：“被地震坏败甚者，勿收租赋。”[52]汉元帝初元元年（前48）诏曰：“关东今年谷不登，民多困乏。其令郡国被灾害甚者毋出租赋。”[53]初元二年（前47）诏曰：“间者岁数不登……郡国被地动灾甚者无出租赋。”[54]汉成帝始建元年（前32）十二月，大风，“郡国被灾什四以上，毋收田租”[55]。东汉光武二十二年（46）诏曰：“日者地震，南阳尤甚……其令南阳勿输今年田租刍槀。”[56]汉章帝初即位时，“是岁，牛疫。京师及三州大旱，诏勿收兗、豫、徐州田租、刍槀”[57]。此外，汉和帝永元四年、九年、十三年、十四年、十六年，在兗、豫、荆州等地，因“旱蝗”“淫水为害”，减免田租。汉安帝永初七年、元初六年、建光元年、延光元年，在京师、会稽及其他一些郡国，因“大疾”“蝗虫”“地震”“水雨伤稼”，减免田租。汉顺帝永建元年、三年、六年，永和三年，在京师、冀州、金城、陇西等地，因“疫疠”“水潦”“地震”，而减免田租者。[58]汉代减免田租的范围和幅度不一样，就范围来说，当时有全国性的减免，有局部地区的减免。在减免的幅度上也有差异，有的只减免田租，有的田租、刍稿，甚至逋租也一起减免。有的对田租实行全免，有的减半收租。有的在受灾郡国全免田租，有的在受灾地区按灾情轻重减免田租。至于减免的期限，有的减免一年，但局部地区因灾情严重也有减两三年者。汉代减免田租，虽然占有大量土地的地主得惠最多，获利最大；但给农民也带来了一些润泽和好处，这对发展农业生产起到了积极作用。
第六，入粟拜爵入粟赎罪。汉初，晁错说：“欲民务农，在于贵粟；贵粟之道，在于使民以粟为赏罚。今募天下入粟县官，得以拜爵，得以除罪。”[59]汉文帝采纳晁错的建议后，规定凡是向政府入粟支边的，可以按其数量赐予不同等级的爵位。例如，入粟六百石可以拜爵“上造”，入粟四千石可拜爵“五大夫”，入粟一万二千石者可拜为“大庶长”，“各以多少级数为差”[60]。其后，又规定犯罪者“得输粟于县官以除罪”[61]。所以，当时地主、富民为了获得爵位和免受刑罚，都致力于农业生产，设法增加粮食产量。
汉代重农的政策和措施，对农业生产的发展确曾获得了显明的效益。主要体现在当时各地兴修了不少农田水利工程，使灌溉面积扩大；铁农具和牛耕得到广泛运用；耕作技术较前进步，开创了“代田法”和“区田法”；懂得了使用肥料、改良土壤和按季节进行作物种植；农副业多种经营，丰富了农产品种类；粮食产量比战国时期有所提高，粮食储备也比以前增多，从中央到地方各地皆设有粮仓。除战乱和自然灾害外，粮价通常较低，如汉宣帝时“谷至石五钱”[62]，“金城、湟中谷斛八钱”[63]；东汉明帝时，“百姓殷富，粟斛三十”[64]。大量史实说明，汉代由于推行重农政策，加之广大农民的辛勤耕作，农业生产取得明显的成就。
影响重农政策贯彻的诸因素
秦汉时期，政府虽然采取了不少重农的政策措施，并取得了明显成效。但贯彻不平衡，在有的时段和地区，由于战事不断，加之商品经济冲击及吏治腐败等原因，对重农政策仍然未能得到全面贯彻，当时存在的问题，也严重影响到农业生产的正常发展。
首先是战争频繁，影响重农政策的全面推行。
秦汉四百年中，先后发生大小战争达400余次。其中秦朝9次，西汉124次，东汉260多次。[65]当时不仅战争频仍，而且战争的类型也多，既有统一战争，民族战争，也有农民战争，还有军阀割据的战争等。围绕着这些战事所开展的活动，使大批农民离开生产第一线，奔赴战场。这势必加重农民的赋税和徭役负担，妨碍农业生产的正常进行，甚至对社会经济带来很大破坏，损害重农政策推行的社会环境。
秦始皇战胜六国，完成统一大业，虽然对中国历史具有重大意义，是“千古伟业”“功齐三代”[66]。但他“遂并天下，内兴功作，外攘夷狄，收泰半之赋，发闾左之戍”[67]。战争使“百姓靡敝，孤寡老弱不能相养，道路死者相望”[68]。汉人伍被说秦时“遣蒙恬筑城，东西数千里。暴兵露师，常数十万，死者不可胜数，僵尸满野，流血千里。于是百姓力屈……父不宁子，兄不安弟”，“悲号仰天，叩心怨上”[69]。可见，战争给百姓带来了极大的痛苦，严重妨碍了重农政策的推行。
汉武帝反击匈奴侵犯，征服周边各族所进行的战争，对巩固统一多民族国家有积极意义，使“夷狄宾服”，“匡难避害”，是“当世之务，后世之利也”，[70]为现代中国的疆域奠定了基础。但连年战争，耗损了大量的人力、物力和财力。据载，当时为“征伐四夷，师出三十余年，天下户口减半”[71],“海内虚耗”[72]。由于赋敛无度，兵徭不断，社会不安，农民难于生产，导致群起反抗。汉武帝晚年，他认识到战争带来严重的后果之后，于征和四年（前89）下达了“轮台罪己诏”，明确提出，“当今务在禁暴，止擅赋，力本农”的建议。于是不复出兵，“与民休息”，从大规模的战争，转入关注民生，发展农业经济。所以，后来出现了“昭宣中兴”。
史实证明，战争与发展生产是有矛盾的。发展农业生产要有安定的社会环境，农民只有“安居”，才能“乐业”。大批农民奔赴战场，长期脱离农业生产第一线，必然会导致“农桑失时”，“田畴芜秽”，[73]妨碍农业生产的有序进行。
其次是商品经济的发展，在不同程度上冲击了重农政策的贯彻。
自战国以来，政府虽然有过“抑商”，但当时主要是打击富商大贾，不法商人。至于人们日常生活所需的工商业，仍在继续发展，而且商品经济在战国的基础上发展到了一个高峰。突出表现在商品生产有发展，商品交换显著加强，商业形态多样，出现了多层级市场，农民与市场的联系更为普遍，货币流通量也大为增加。在这种经济形势下，由于国家管理部门在政策上没有处理好农、工、商的关系，极大地挫伤了一些农民从事农业生产的积极性，也冲击了部分民众“重农”的思想基础。
农业是衣食之源，是第一要务。但当时却出现了“农不如工，工不如商”的现象。从农、工、商的经济比较利益来看，从事农业，不如从事工商末业。从事农业劳动生产效率低，农民种田用力多，而获利少，并且农、工产品的比价拉得很大。在同一市场、同一时间内，农产品与手工业的价格相差悬殊，农产品的价值远不如手工业产品高。尤当指出者，汉代“务农”，不仅比不上“务工”，更不如“经商”。商业利润很丰厚，如《汉书·贡禹传》说：“商贾求利，东西南北，各用巧智，好衣美食，岁有十二之利。”这记载，在言及商业利润时都说是十分之二，即拥有一万钱的资本经商，一年可以获利二千钱。利润20%，是汉代经商的通例，有的甚至更多。农、工、商三者的利润差距很大。所以，司马迁在《货殖列传》说：“用贫求富，农不如工，工不如商。”崔寔在《政论》中亦说：“农桑勤而利薄，工商逸而入厚。”[74]由于务农辛苦、利薄，而工商业容易获利，故当时很多地方的人，把从事工商末业作为求富趋利的目标。例如，长安诸陵，“故其民益玩巧而事末也”。邹、鲁之人，“好贾趋末，甚于周人”。陈在楚夏之交，“通鱼盐之货，其民多贾”。宛“俗杂，好事，业多贾”。[75]
汉代不仅从事工商末业的地区较广，而且由于多种原因，社会上“背本趋末”的情况，也不断出现。据载，汉武帝时“天下侈靡趋末，百姓多离农亩”[76]。宣帝时“民多背本趋末”[77]。汉元帝时“民心动摇，弃本趋末，耕者不能半”[78]。汉成帝时“间者，民弥惰怠，乡本者少，趋末者众”[79]。到了东汉甚至出现“举俗舍本农，趋商贾”的走向[80]。文献中的这些描述，虽有夸张之嫌，我们不能完全依此进行量化，然它反映了当时不少农民不安心农业生产的事实，乃当无疑。
在汉代商品经济发展的浪潮下，农民从经济比较利益着眼，认为农不如工，工不如商。农民乐于从事工商未业，有的甚至“背本趋未”。这显然会对政府的重农政策产生负面影响和冲击。
最后是吏治的腐败，导致重农政策难以落实到位。
汉代的文帝、景帝、昭帝、宣和光帝、明帝、章帝诸帝时期，帝王一般能励精图治，官吏较为清廉。他们比较关注民生，也注意减轻农民负担，致力于发展农业生产。但随着王朝统治巩固，吏治便日渐走向腐败。他们聚敛为奸，加重对农民的赋役征课，使农民难以维持简单的再生产。
汉代的吏治腐败，史文多见。例如，对官吏的选拔，有时不是选贤任能，而是以奸伪者“居大位”[81]。用“豺狼牧羊豚，盗跖主征税”[82]。这些贪官污吏执事期间，在征收赋税的过程中，手段极为恶劣，敲诈勒索，无所不有。他们或“诈为诏令，妄作赋敛”；或“视民如寇雠，税之如豺虎”；或“倍公向私，侵渔百姓，聚敛为奸”；或“贪残专恣，不奉法令，侵冤小民”。这种情况，到东汉后期尤为突出。当时的朱穆说：“公赋既重，私敛又深，牧守长吏，多非德选，贪聚无
（餍），遇人如虏，或绝命于棰楚之下，或自贼于迫切之求。又掠夺百姓，皆托之尊府。”[83]刘宠也说：“它守时吏发求民间，至夜不绝，或狗吠竟夕，民不得安。”[84]当时的贪官污吏，不仅“贪聚无厌，遇人如虏”，“掠夺百姓，皆托之尊府”，甚至连晚上也到农民家中苛征赋税，弄得农民鸡犬不宁。在这种恶劣环境下，农民的赋役负担极重，自然很难专心于农业生产。
当时的吏治腐败，不仅加重农民的赋役负担，导致农民负债破产；还表现在官吏弄虚作假，隐匿灾情，贪污赈灾物资。例如，新莽末年，黄河流域旱灾连年，饥荒严重，当时政府要求“开东方储仓振贷穷乏”，并对入关的数十万流民进行安置，给予禀给。但一些官吏却贪盗政府禀给的赈灾粮食，结果导致流民因饥饿而死者“什七八”[85]。东汉末季，汉献帝兴平元年（194）四月，三辅地区大旱。“谷一斛五十万，豆麦一斛二十万。人相食啖，白骨委积”。当时朝廷派遣侍御史侯文“出太仓米豆，为饥人作糜粥”。但侯文弄虚作假，虚报赈济实情，结果“经日而死者无降”[86]。灾民因饥饿而死者未能得遏止。救灾备荒，安抚灾民，是重农政策的重要措施之一，但不少官吏对此并未有效贯彻。
诸多史实说明，在吏治腐败的情况下，民生得不到关注，农民的负担很重，灾荒之年得不到应有的救济，所以，重农政策难以落实到位。
[1] 《国语·周语》，上海古籍出版社1978年版，第15页。
[2] 孙诒訨：《墨子间诂》，中华书局2001年版，第25页。
[3] 蒋礼鸿：《商君书锥指》，中华书局1986年版，第19—26页。
[4] 《史记》卷六八《商君列传》，中华书局1959年版，第2230页。
[5] 《睡虎地秦墓竹简》，文物出版社1978年版，第27—28页。
[6] 《睡虎地秦墓竹简》，文物出版社1978年版，第178页。
[7] 《睡虎地秦墓竹简》，文物出版社1978年版，第30—35页。
[8] 《睡虎地秦墓竹简》，文物出版社1978年版，第24—25页。
[9] 《睡虎地秦墓竹简》，文物出版社1978年版，第35—54页。
[10] 《睡虎地秦墓竹简》，文物出版社1978年版，第26页。
[11] 《睡虎地秦墓竹简》，文物出版社1978年版，第30页。
[12] 《史记》卷六《秦始皇本纪》，中华书局1959年版，第245页。
[13] 《汉书》卷四《文帝纪》，中华书局1962年版，第117页。
[14] 《汉书》卷五《景帝纪》，第152页。
[15] 《汉书》卷七《昭帝纪》，第232页。
[16] 《汉书》卷一○《成帝纪》，第314页。
[17] 《后汉书》卷三《章帝纪》，中华书局1965年版，第145页。
[18] 《汉书》卷二四《食货志》，第1131页。
[19] 《汉书》卷二四《食货志》，第1131页。
[20] 《后汉书》卷三五《张奋传》，第1199页。
[21] 《汉书》卷四《文帝纪》，第125页。
[22] 《汉书》卷五《景帝纪》，第151页。
[23] 《后汉书》卷二《明帝纪》及注，第107—108页。
[24] 《汉书》卷三《高后纪》注引师古曰，第96页。
[25] 《汉书》卷二九《沟洫志》，第1685页。
[26] 《汉书》卷二九《沟洫志》，第1685页。
[27] 《后汉书》卷三一《张堪传》，第1100页。
[28] 《后汉书》卷一五《邓晨传》，第584页。
[29] 《后汉书》卷七六《循吏传·任延》，第2463页。
[30] 《后汉书》卷二四《马援传》，第862页。
[31] 《汉书》卷二四《食货志》，第1139页。
[32] 《汉书》卷八九《黄霸传》，第3629—3630页。
[33] 《汉书》卷八九《龚遂传》，第3640页。
[34] 《后汉书》卷七六《卫飒传》，第2460页。
[35] 《后汉书》卷七六《任延传》，第2462页。
[36] 《后汉书》卷七六《王景传》，第2466页。
[37] 《汉书》卷八《宣帝纪》，第246页。
[38] 《汉书》卷八《宣帝纪》，第249页。
[39] 《汉书》卷九《元帝纪》，第282—283页。
[40] 《汉书》卷九《元帝纪》，第287页。
[41] 《汉书》卷一○《成帝纪》，第310—311页。
[42] 《后汉书》卷二《明帝纪》，第112页。
[43] 《后汉书》卷二《明帝纪》，第115页。
[44] 《后汉书》卷四《和帝纪》，第192页。
[45] 《后汉书》卷四《和帝纪》，第178页。
[46] 《汉书》卷四《文帝纪》，第118页。
[47] 《汉书》卷四《文帝纪》，第124页。
[48] 《汉书》卷四《文帝纪》，第125页。
[49] 《汉书》卷五《景帝纪》，第140页。
[50] 《汉书》卷七《昭帝纪》，第220页。
[51] 《汉书》卷八《宣帝纪》，第244页。
[52] 《汉书》卷八《宣帝纪》，第245页。
[53] 《汉书》卷九《元帝纪》，第279页。
[54] 《汉书》卷九《元帝纪》，第281页。
[55] 《汉书》卷一○《成帝纪》，第304—305页。
[56] 《后汉书》卷一下《光武帝纪》，第74页。
[57] 《后汉书》卷三《章帝纪》，第132页。
[58] 《后汉书》和帝、安帝、顺帝各本纪，第174、220、253页。
[59] 《汉书》卷二四《食货志》，第1133页。
[60] 《汉书》卷二四《食货志》，第1134页。
[61] 《汉书》卷二四《食货志》，第1135页。
[62] 《汉书》卷二四《食货志》，第1141页。
[63] 《汉书》卷六九《赵充国传》，第2984页。
[64] 《后汉书》卷二《明帝纪》，第115页。
[65] 参见《中国军事史》附《历代战争年表》，解放军出版社1985年版，第3页。
[66] 《史记》卷一一二《平津侯主父偃列传》，第2954页。
[67] 《汉书》卷二四《食货志》，第1126页。
[68] 《史记》卷一一二《平津侯主父偃列传》，第2954页。
[69] 《汉书》卷四五《伍被传》，第2171页。
[70] 《盐铁论》卷八《结和》，载王利器撰《盐铁论校注》，中华书局1992年版，第480页。
[71] 《汉书》卷二七中之下《五行志》，第1427页。
[72] 《汉书》卷七《昭帝纪》，第233页。
[73] 《后汉书》卷二八《冯衍传》，第966页。
[74] 《诸子集成补编》第10册，四川人民出版社1997年版，第6页。
[75] 《史记》卷一二九《货殖列传》，第3261—3267页。
[76] 《汉书》卷六五《东方朔传》，第2858页。
[77] 《汉书》卷七四《魏相传》，第3137页。
[78] 《汉书》卷二四《食货志》，第1176页。
[79] 《汉书》卷一○《成帝纪》，第314页。
[80] 《后汉书》卷四九《王符传》，第1633页。
[81] 《汉书》卷七二《贡禹传》，第3077页。
[82] 《后汉书》卷四九《仲长统传》，第1654页。
[83] 《后汉书》卷四九《朱穆传》，第1468页。
[84] 《后汉书》卷七六《刘宠传》，第2478页。
[85] 《汉书》卷二四《食货志》，第1145页。
[86] 《后汉书》卷九《献帝纪》，第376页。