第五节 民生事业建设趋势与战略对策

从上述分析看，我国民生事业建设尽管取得了巨大成就，但存在着资源和机会配置不合理、体制机制存在结构性顽疾等突出问题，如果我们不能深刻分析，认识问题，就不能有效解决民生难题。未来一段时期，中国经济将持续增长，社会建设紧跟前进，经济社会发展差距应将逐步缩小；但由于一些客观性因素的存在和主观性因素的干扰，使得有些民生问题还有可能恶化；今后要进一步发挥政府主导、社会主体、市场调解的合力作用，加强制度建设和规划设计，优化结构，理顺关系，实现民生事业现代化。

一 未来民生事业建设趋势及客观影响因素

民生事业主要与人民群众息息相关，因此在结合民生事业构成的基础上，详细分析城乡人口结构变动，分析经济社会发展与劳动力总量、养老情况变化的关系，从总体上把握未来一段时期民生事业发展的趋势。

1．工业化和城市化水平进一步提高，今后民生事业建设的重点在城市

伴随着中国工业经济的持续增长，城市化将进一步加快。我们根据有关资料进行简单预测（见图1-3），未来时期，全国城市内部人口自然增长率逐步下降，城市化水平将上升，乡村进城人口将持续增长，2020年城市人口将超过60%，农村进城人口比重应超出30%。今后几十年，除非政府实行强制性减缩政策或其他原因，否则中国城市化很难出现发达国家曾经有过的“逆城市化”现象。因此，今后较长时期城市的劳动力就业压力、社会保障尤其农民工的社会保障压力、住房压力、交通通信设施建设压力、城市环境污染压力等会越来越大。2020年之后，全国民生事业建设的任务主要在城市；也就是说，未来中国的社会建设就是城市现代化建设，即城市内部的经济、社会、文化及居民生活方式等由传统社会向现代社会转变。比如，虽然今后交通、通信持续加快发展，国家投入也会进一步增加，但随着中低收入群体消费欲望的增长和消费水平的提高，家用小汽车等的数量将进一步增加，从北京等一线城市对小汽车采取所谓“限购摇号”的情况看，居民购车的趋势在未来10年内只会增强，不会减弱，因而城区拥堵情况将进一步加剧，这种“城市病”会延伸到二、三线城市。

2．未来新增劳动力将逐年下降，但就业压力仍然繁重

从图1-4、表1-5看，改革开放以来劳动力新增量、经济对劳动力的吸纳均历经低—高—低的过程，1990～1999年吸纳情况最好，但就业弹性系数总体上逐步下降，说明经济增长对劳动力的吸纳能力日益下降。据此，我们按照高方案（吸纳116万人）、中方案（吸纳84万人）、低方案（吸纳46万人）测算，未来10年，若假设全国经济增长率仍为8%，那么年均吸纳劳动力（也即预计的“新增就业岗位”）将分别为928万人、672万人、368万人。据摩根士丹利大中华区首席专家预测，虽然2010～2020年中国劳动人口的增量只有2000万左右，但城乡新增非农就业人数将达8000万；城乡非农就业人数占总就业人数的比例将从2010年的67%上升至2020年的75%。假设今后经济增长吸纳就业的能力有所提高即取中方案就业岗位数，今后10年，每年仍将有200万左右的新增劳动力不能就业，加上下岗失业人员，未来的失业率仍将高位运行，全国就业压力仍然繁重，社会中下层收入倍增计划能否实现、居民社会保障是否足以抵抗各类社会风险仍有待观望。

3．老龄化趋势不断强化，社会保障压力日益凸显

如表1-5，目前人口结构正在从2000年以来的类橄榄形向2030年或2040年的圆柱形过渡；65岁及以上人口比重在2050年接近25%，即是完全意义上的老龄化社会。15～64岁人口比重已经和将要经历一个“倒U形曲线”（2007年左右已达峰值，占72.77%）；而社会总抚养比则呈“U形曲线”变动，2030年后老人抚养比高出少儿抚养比，且在2035年左右突破30%，未来，社会抚养负担主要是养老负担增加，将从目前的7个劳动力供养1个老人演变为3个劳动力供养1个老人（2040年）。而且，经济本身的增长活力减弱、吸纳就业劳动力能力下降，加上老龄化趋势进一步强化，因而反过来制约社会消费、社会活力。

此外，从很多方面的测算来看，2010年中国基尼系数应超出了0.5，城乡居民收入差距达到3.24∶1，这种收入差距持续扩大的趋势仍难扭转，尽管目前国家提高了个人所得税征收的起点。加上绝对贫困人口和相对人口的变动，社会保障压力不轻；尤其随着非公经济的进一步发展，其员工的社会保障越来越令人担忧。2008年“中国综合社会调查”（CGSS）的调查数据显示，国有单位（党政机关、国有企事业单位）和三资企业的各类社会保险较好，而私营企业、个体工商户的参与率却非常低。

二 未来民生事业建设的战略对策

1．把握规律和发展趋势，抓好民生事业建设的顶层规划

主要是把握民生事业与经济增长的关系规律、民生与人口结构变化的关系规律、城乡一体化发展与人口向城市大规模流迁的规律和趋势等。一般来说，民生水平与经济增长应该成正比关系，也即民生投入增速要与经济增速保持一致。今后中国人口增长速度放慢，人口老龄化加剧，一段时间内会出现养老压力与就业安置压力同时存在的现象，因而民生事业建设的顶层规划要始终紧扣人口结构的历史变动规律。城乡一体化实质是人口集聚城市，实现人的城市化。成都市等一些地方在推进城乡一体化方面取得了一些成功经验，可以借鉴推广。他们一步一个脚印，持续有序推进：事先着眼于统筹城乡经济社会协调发展，做好顶层规划，先从农村土地改革入手，然后配套进行衣食住行的民生事业和科教文卫等社会事业的一体化推进，最后彻底改革城乡二元分割的户籍管理制度，农民安定有序地上楼、进城，开展城区合理规划，实现城乡民生事业一体化。

2．改革体制，完善机制，发挥多元力量的作用，满足多样化的民生需求

厘清基本与非基本民生事业，着力推进政府“保基本”，而多样化、多层次的非基本民生事业由市场和社会参与投资建设。同时，建立健全正常的民生投入机制、民生决策机制、民生协调机制、民生维护机制、民生诉求机制、民生增长机制等。无论基本民生还是非基本民生事业建设，政府始终起着主导、凝聚作用，需要带动社会前行，但要切实淡化政府全能主义思维，积极发挥“政府主导、社会主体、市场补充”的作用，着力改变政府单打一的民生规划体制、决策体制和投入体制。如深圳各级政府通过“向市场购买服务”的方式为居民提供公共产品和准公共产品，减轻了政府财政负担，解决了基本民生问题；基本民生资源也可以通过市场化途径获取，如确保社保基金在一些重要领域优先投入，优先获得较高的收益率，盘活社保基金，提升支付后劲。

3．优化结构，坚持公平和均衡原则，想方设法提升中下层居民的民生水平

主要包括通过政策设计，积极调整和优化民生事业的城乡结构、区域结构、就业结构、收入分配结构、消费结构和阶层结构等。城乡之间、区域之间的民生投入要尽量保持基本均等，在城乡民生事业建设方面一体规划、一体投入。鉴于今后全国城市民生事业建设任务重大，要着重解决城市农民工、下岗失业者的社会保障、就业和再就业、收入水平提高问题，尤其要加强对中下层社会成员的就业培训，帮助其提升就业能力；注重做好中下层的社会保障工作，结合实际，不断提高城乡最低生活保障水平和最低工资水平；要切实推进中下层居民的保障性住房建设，合理配置，确保充分惠及中下层居民。同时，要建立健全企业工资谈判机制，保障员工的工资福利，等等。

4．着力推进民主保民生，严厉打击民生领域的腐败现象

腐败不除，民生难保，需要政府、社会组织、企业等多元主体发挥在民生事业建设过程中的民主监督作用，着力推进民主保民生，走群众路线，向参与型民生迈进以保障群众的民生利益不被特权阶层侵蚀和剥夺。当前尤其要谨防和打击以解决民生难题为由，大肆炒作、勒索和榨取公共资源的行为。在此方面，一些地方对民主保民生进行了成功的探索，如成都市的一些区市县通过试行决策权与执行权分离、经济职能与社会职能分离、行政职能与自治职能分离，推进基层治理创新：村民自发创制实施“议事会”制度，如以“一户一票”的方式决定村级公共服务和社会管理7大类59个项目专项资金的使用，逐步形成“党组织领导—村民（代表）会议或议事会决策—村委会执行—其他经济社会组织广泛参与”的新型村级民主治理格局，强化了基层社会的自治功能，达到“民生促民主，民主保民生”效果；一些城市街道办事处、社区在全国率先尝试推行职能转变，剥离经济职能，集中精力抓好民生事业、社会服务和公共管理，也取得了比较好的成效。