第四节 当代中国民生事业难题的社会成因

当前民生事业领域难题的形成，原因是多方面的，但主要是资源和机会配置不公平，体制机制存缺陷，并普遍存在结构性失衡。

一 体制惯性与正常监督机制的缺失

从民生事业的体制机制看，主要是体制存惯性、民生投入机制单一、民主决策不充分、缺乏民主监督机制，诱发诸多民生难题。

1．体制存惯性，民生投入机制单一

根据发达国家的经验，“基本民生”属于公共产品和公共服务，一般由政府免费或低收费提供，覆盖全民，均等化配置；而“非基本民生”一般由市场和社会力量有偿提供，满足多层次社会主体的多样化需求。中国长期以来形成的政府全能主义体制，其惯性使得政府成为基本民生资源投入的单一主体；在财政吃紧的情况下，政府投入不会太多。虽然在市场化改革背景下，社会组织和企业参与民生资源投入，但社会捐赠、市场补充目前仍然少而又少。从《中国统计年鉴》看，在2009年社会保障资金的来源中，社会组织和企业的投入不到公共财政投入的10%。而且，民生的中央与地方政府支出结构十分不合理，从《中国统计年鉴》看，近年来中央的民生投入一直仅占20%，而地方投入却占80%；相反，承担大量基层事务的地方政府的财税收入仅占40%，中央税收却取得60%，这就导致出现严重的结构性偏差，即地方政府要用40%的财力来负担80%的民生支出。这种体制无疑导致地方政府只能依靠“土地生财”“矿产生财”等来弥补经费短缺，由此难免出现强拆强建的群体冲突事件和安全生产事故。

2．民生资源配置机制不合理，投入增长慢

所谓民生资源配置机制不合理，其实就是民生资源配置不公平，甚至出现资源配置的“倒挂”。如社会保障领域的资源配置，一些高收入者反而拿着低保，一些低收入者反而拿不到保障。如一些国有企业单位里的养老保险、医疗保险、社会福利等均按照行政级别或职称级别进行定标发放，结果级别越高，得到的保障越多，社会保障没有起到保障弱势群体的应有作用。民生资源增长滞后，与市场化不同步，与经济增长不同步。从《中国统计年鉴》看，2010年相较于1978年，人均国内生产总值增长了78倍，而城镇居民人均可支配收入仅增长55倍，农村居民人均纯收入仅增长43倍，经济增长绩效没有很好地惠及广大城乡居民。同时，民生资源不能与房价、物价等同步增长。如1998年房改以来，房价暴炒暴涨成为当今突出的民生问题，住房费用负担过重成为压在当今城市居民心头的“一座大山”，成为2008～2010年这三年公众关注的八大社会问题的第三、第四位问题。这些问题的产生正是由于缺乏收入倍增、福利普惠等“民生正常增长机制”，民生资源配置失衡加剧。

3．民主决策不充分，缺乏民主监督机制

政府全能主义体制的惯性阻碍了公民社会的积极成长。长期以来，中国是依靠政府包打天下，民生规划、民生投入等由政府替民做主，社会组织缺失、社会力量参与不进来，市场不能充分、有效地发挥应有的作用，结果民生事业发展相当单一，民生事业的决策失误、失当太多。有的地方政府为了推进“民生政绩工程”，不进行调查研究，不走群众路线，不响应群众诉求，不让群众参与决策，结果不是造成供过于求，就是供偏于求，供需结构失衡。如国家在新农村建设、社区规范化建设等方面投入大量资金，但是由于缺乏居民参与决策，资金运作缺乏有效监督，导致极大浪费。在实际调查中，某地方官员对该地新农村建设的评价是“奢侈的农村，贫穷的农民”。

二 规律认识不足，理念落后，规划失调

对社会变迁和社会转型等社会发展规律的阶段性特征、主要矛盾等认识不足，把握不准，加之现代执政理念落后，人治或权力替代了制度，管理替代了治理，使得决策少有民主参与，导致民生事业领域的规划设计失误、失当多。

1．对规律认识不足，理念落后，使得基本民生政策设计显得“拘谨”

比如一些政府领导因为知识结构不完善和观念旨趣取向的原因，长期以来固守城乡二元结构思维或“GDP主义”思维，认为“农民不应该进城”，这种人为阻挡人潮于城外的做法根本无济于事，结果是车站、机场等基础设施以及城区规划设计跟不上人口增长，如深圳特区最初设计的人口容量为300万～500万人，结果现在实际已经超出1200万人，这就如同“人长高长大了，还穿着小时候的衣服”，导致城区规划乱象丛生，问题突出：交通拥堵、资源破坏、环境污染、噪声扰民，银行、医院、学校、超市等“排队经济”重回头，居民生活质量普遍下降。原因主要在于城区规划没有遵循人口大量流迁集聚城市的客观规律，对人口流迁规律和城市化发展规律认识不足。

2．顶层政策规划欠缺科学合理性，且形成一种规划失当的“制度惯性”

如收入分配的顶层设计曾一度推行“效率优先，兼顾公平”政策，强调一次分配的价值，当初主要是要打破平均主义“大锅饭”，调动居民的积极性和创造性，但由于缺乏配套性合理调节机制（如税收、社会保障等二次分配政策没有及时跟进），结果长期推行这一权宜之计产生了一种“制度惯性”，导致居民收入差距越拉越大，至今看不到回缩的尽头。又如，空间结构性布局规划不合理也诱发诸多民生乱象，民生的空间平等问题突出，城乡之间、东中西区域之间的民生资源配置不均衡，既是民生难题，也是造成民生不均的外在原因。在一些大城市里，优质学校、三甲医院等多数集中在市中心区，而郊区、边缘地带的民生资源却与之相差很多，“中心地带”捆绑着土地价格和服务价格，人为造成土地的“级差地租”效应，造成“中心地带”价格高昂的“挤压效应”，一时导致上学难、上学贵，看病难、看病贵。再如，所谓多年来频发的校车安全事故，根本原因在于农村“撤点并校”以满足“整合资源，经济办学”的政府“经济理性”，城市则是优质资源配置不均。这些问题的产生既有历史原因，也是规划设计及其政策施行的不良后果。

3．在市场化利益追逐中，基本民生事业的协调性越来越差

如城区规划中部门利益分割越来越严重，协调性越来越差，还夹杂着官商勾结对居民利益的侵蚀，使得规划设计乱象突出。一些城区的道路年年开挖，今年燃气公司铺设管道，明年自来水公司铺设水管，后年供电局埋设电缆，然后绿化部门要栽树，整个无通盘规划和协调，造成道路交通不畅，怨声载道。

三 政治与市场互嵌，诱致社会上层结构性垄断

中国的市场经济是一种政府主导下的市场经济，目前的问题是经济市场化严重不足，而政治市场化、社会市场化却过度膨胀，这与中国的历史紧密相关。政府全能主义的一个具体表现即是政府建设一切市场并统揽一切社会事务，即集权。与冲突意识形态下的权力集中不同，市场化条件下的中央集权则主要是经济利益集权。集权体制的“后遗症”难免使得经济领域过多地渗透了政治权力因素，而政治、社会领域则渗透了市场化的利益交易，也即政治权力和经济利益相互嵌入和侵蚀，结果是“政治市场化”和“市场政治化”并存，使得资源、机会过度集中于政府和社会上层，形成垄断性结构力量。

1．垄断性结构左右民生资源调配，影响民生资源的优化配置

一方面，该由企业单独发展和提供的非基本民生事业，却处处有着政府及官员的影子在干预或捞取自我利益，结果形成官商勾结、权贵经济，经济市场化严重不足，也就难以满足多层次的民生需求。另一方面，政治市场化、社会市场化相当突出，一些地方政府及其官员在公共利益和民生服务方面，不是本着服务伦理，而是自利伦理，与民争利；政企之间、官民之间、中央和地方之间均在进行一场人为设置的“政治市场化”交易，更主要的是官商之间、官官之间进行各种各样的权力寻租和设租。《大学》曰：“财聚则民散，财散则民聚”。改革开放三十多年来，通过财税体制改革，实际上已经实现从“民富”到“国富”的转变，而今天的“民穷”只是普通中下层百姓的“穷”，社会上层却很富裕，因此社会上层之间很容易为了维护既得利益达成合谋，使得广大中下层的民生建设难免受到影响。比如，所谓“强拆强建”事件的发生，更是政治市场化对居民住房民生的侵蚀和剥夺，等等。

2．对于中下层的“体制性排斥”和“结构性排斥”越来越明显

如就业方面，体制内编制的员工与内部劳务派遣工之间处处存在“不同工更不同酬”（派遣工干的是脏、累、差、险的活儿，拿到的确是最低档次的工资）；而且，一方面体制内单位不断裁员，而另一方面体制外就业者无法就业增收，结果公共资源、机会多被体制内职工垄断或占取。其中，上层官员和富裕者的亲朋戚友往往通过交易，占据体制内较好的垄断位置，一度涌现出“官二代”“房叔”“房姐”等现象，结构性地排斥了普通社会中下层，民生资源和机会被挤占，社会正常合理的上向流动受阻。

3．上下层结构性力量的不平衡，使得底层的民生维权相当艰难

比如，近年频发的农民工讨薪事件、征地拆迁补偿事件、环境污染事件等民生维权行为，大都演变为群体性事件。本是正当合理的诉求，由于政治与市场相互嵌入，结成利益同盟，同时，又由于司法不公，使得弱势群体奔走无路，上告无门，很容易成为社会不稳定性因素。如果说社会风险大都由社会底层或弱势群体引发，那么社会上层或政府与社会底层或弱势群体同样拥有分担社会风险的机会。