第四节 加强社会事业建设的主要建议

正是由于社会事业建设还存在这样那样的问题，因此要转变观念，加大对社会事业建设投入力度，加快推进社会事业体制改革，促进社会事业发展。政府要加强对社会事业发展的综合管理，进行科学规划，完善监督和服务职能。通过社会事业体制的市场化、社会化改革，形成完善的多元主体结构，让各方充分发挥自己的作用，互相配合，互相监督，推动社会事业发展体制逐步完善。

一 社会事业建设的理念与原则

在现代化道路的探索过程中，我国经济建设水平已经达到现代化的中后期，但社会事业建设却相对滞后。因此，要实现经济社会发展的全面现代化，不仅要重视经济建设，而且要在社会事业建设方面加大投入力度。社会事业建设不仅仅满足民众全面发展的需求，更是一个国家富强和民族文明程度的标志，是实现全面现代化的标志之一。

1．从思想观念上重视社会事业建设

重视社会事业建设，就要端正对社会事业投资的认识。社会事业建设既是政府的一种行政行为，又是政府在社会整体消费宏观市场上的产业投资行为，直接受益的所有个体消费者将会再次间接地分摊消费费用，其方式就是国民作为劳动者的身体素质、科学文化素质、劳动技能的提高，经过优化的社会生产力第一要素将以巨大的产出回报社会。但是，如果仅从短期功利性的角度来看社会事业的投资效果，或者由于认识不到位，把社会事业投资看成一种单纯投入的事情，是贴钱的、赔本的买卖，就会普遍缺乏对社会事业的重视，存在经费投入不足、放权过度与约束不足的问题，致使一些机构的目标和行为偏离公益性的基本要求和规范。

社会事业建设，必须树立经济与社会协调发展的理念，突出全面的、协调的和可持续的现代化发展目标。片面地理解现代化，把现代化等同于经济现代化，不仅不能自动地导致社会事业的现代化，事实上也会严重阻碍社会事业的现代化，而且最终也将阻碍经济自身的增长。

2．坚持以人为本的建设理念

社会事业的突出特征在于社会性和公益性，而人是社会发展的主体，因此，社会事业建设最重要的理念就是要以人为本。

发展社会事业，要树立以人为本的理念。政府在制定社会事业建设规划过程中，要以提高人民生活水平和文明程度，实现人的全面发展为宗旨，切实把老百姓反映强烈的社会事业改革放在政府工作的突出位置。在经济发展的基础上，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，促进人的全面发展。尊重人民群众的创造精神，通过深化改革、创新体制，调动一切积极因素，激发全社会的创造活力。在市场经济条件下，如果没有政府的高度关注和着力推动，社会事业的公益性、社会性特点是很难体现出来的。因此，各级政府要高度重视社会事业建设，具体表现在：不论是在财政投入项目的选取上，还是在体制创新思路的选取上，都要把能否使最广大人民从中得到实惠，能否最大限度地满足最广大人民的迫切需要，作为一切工作的出发点、落脚点和检验工作成败得失的标准。要加大对社会事业建设的财政投入，代表最大多数群众的根本利益，致力于提供与经济发展相适应的社会事业产品与服务，进一步促进经济社会健康、持续发展，实现社会和谐。

3．坚持公平公正的建设原则

目前，在我国社会事业建设过程中，城乡之间、不同地区之间社会事业建设的资源配置是不均衡的，这种不均衡直接影响到社会事业的公平公正原则。社会每个个体成员要想获得个体发展的基本权益，必须从社会上获得基本的社会事业公共服务。但由于体制内外、城乡、区域之间社会事业建设资源配置的不同，每个人获得的基本公共服务也是不相同的。

国家作为社会事业建设的主要责任主体，应该满足人们的基本需求，而对于社会事业有更高质量需求、个性化需求，甚至是专业性需求的群体，可以通过其他社会事业建设主体的努力，通过市场化、社会化的运作机制来满足其需求。政府不应将有限的社会事业建设资源投入到重点建设领域、重点建设项目甚至是重点院校、重点医院等。这不仅仅建构了社会成员个体间的不平等，同时还给社会流动带来障碍，使社会结构趋于定型化，不利于合理社会结构的形成。

重视发展社会事业，要有正确的社会价值观。社会事业的发展总是受到特定社会价值观的影响和支配，这种价值观在很大程度上决定了社会事业发展战略、策略以及具体方式和手段的选择。社会事业的公益性特点引导发展社会事业的价值观应该是社会公平、社会正义。社会事业主要是通过为每个个体成员提供平等的受教育机会，形成正常的社会流动机制，缩小日益扩大的贫富差距，使社会成员共享经济发展成果，进而促进社会公平与正义。因此，发展社会事业，政府要站在公共利益的立场上，注重社会公平，正确反映和兼顾不同方面群众的利益，正确处理人民内部矛盾和其他社会矛盾，妥善协调各方面的利益关系。

二 社会事业建设的统筹规划

社会事业建设较之经济建设更为复杂，涉及的领域更多，挑战也更大。因此，政府要合理规划社会事业的中长期发展目标，在参考经济发展水平的基础上，制定社会事业发展规划，作为与经济发展配套实施的社会建设纲要。同时，在众多的社会事业领域的建设过程中，要明确社会事业建设的重点领域。目前，由于受社会事业建设资金、人力资源等方面的限制和社会事业各个领域在不同社会阶段的重要性不同等原因，不可能全面、快速地推进各项社会事业的发展。因此，就必须明确特定阶段社会事业建设的重点领域，逐步推进社会事业发展。确定社会事业建设的重点领域，一方面要看在特定阶段各项社会事业对社会运行与发展的相对重要性，另一方面要看特定阶段群众反映和需求的强烈程度。就目前全国现实情况而言，我们认为需要优先考虑的领域应当是实现公共教育均等化、完善基本医疗卫生保障制度、构建公共文化服务体系等。这些领域的进展情况直接关系到全体社会成员能否均等地享有公共服务资源与发展机会，关系到人的素质的提高、社会文明程度以及经济持续快速增长的潜力。在以上各项社会事业中，每项社会事业如何建设，也要根据全国各地的实际情况，具体确定各项社会事业的发展重点。

1．重点建设领域的统筹

就基础义务教育而言，2010年国务院颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》是我国教育改革的纲领性文件，其主旨是逐步实现基本公共教育服务均等化。教育规划纲要明确提出，要把教育摆在优先发展的战略地位，2012年国家财政性教育经费支出占国内生产总值比重要达到4%；要把促进公平作为国家基本教育政策，保障公民依法享有受教育的权利。目前，我国处于义务教育阶段的在校学生有1.6亿人，其中大部分居住在农村和中西部地区。作为我国21世纪第一个教育改革发展规划纲要，它为我国加大教育投入、实现基础义务教育的公益性与普惠性、推进基本公共教育服务均等化提供了保障。

就基本医疗卫生保障而言，主要应包括建立面向公众提供公共卫生和基本医疗服务的卫生服务体系和覆盖城乡、与经济发展水平相适应的基本医疗保障制度。目前，我国以疾病预防控制、妇幼保健和精神卫生保健等为主要内容的公共卫生机构已经遍布城乡。但是，随着社会经济发展和疾病谱系的变化，医疗服务供、需关系中出现的一系列新的矛盾和问题仍将是重点加强建设的领域。与此同时，在广大农村地区，基本卫生服务的质量和基本医疗条件的改善还有待加强。目前我国民众反映强烈的“看病难、看病贵”的一个重要原因就是社区基本医疗服务质量不高，导致一个感冒甚至都要到三甲医院去医治。因此，要进一步加快城乡社区卫生服务体系建设。在城镇主要是进一步健全社区卫生服务网络，提高社区卫生管理与服务水平。在农村则要在原有乡村卫生体系建设的基础上，加快向农村社区卫生服务模式转型，进一步适应广大农村居民卫生服务需求的变化。

在医疗保障制度方面，一方面逐步实现现行机关干部公费医疗制度、城镇职工基本医疗保险制度、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗制度等各种医疗保障制度的一体化，调整医疗费用分担比例，提高筹资水平，不断提高基本医疗的保障水平；另一方面要积极鼓励与发展各种社会商业保险。最终实现以政府主导的覆盖全国城乡居民的基本医疗保障制度（包括政府医疗救助制度）为主体，以各种社会商业医疗保险为补充的医疗保障制度体系新格局。

构建公共文化服务体系。根据中共十七届六中全会通过的《中共中央关于深化文化体制改革 推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，构建覆盖城乡、结构合理、功能健全、实用高效的公共文化服务体系，保障人民的基本文化权益。从范围上看，首先是加强文化馆、博物馆、图书馆、美术馆、科技馆、纪念馆、工人文化宫、青少年宫等公共文化服务设施和爱国主义教育示范基地的建设及完善，向公众免费开放，鼓励其他国有文化单位、教育机构等开展公益性文化活动，各类公共场所要为群众性文化活动提供便利。其次要加强社区公共文化设施建设，要把社区文化中心建设纳入城乡规划和设计，拓展投资渠道。推进国家公共文化服务体系示范区的创建工作。再次，要完善面向妇女、未成年人、老年人、残疾人的公共文化服务设施。引导和鼓励社会力量通过兴办实体、资助项目、赞助活动、提供设施等形式参与提供公共文化服务。通过针对不同区域、不同人群的公共文化服务体系的建设，来保障人民群众看电视、听广播、读书看报、进行公共文化鉴赏、参与公共文化活动等基本文化权益为主要内容，完善覆盖城乡、结构合理、功能健全、实用高效的公共文化服务体系。

2．重点建设区域的统筹

如果分地区看，当前社会事业发展的重点地区无疑应当是农村，因为农村社会事业的发展与城市相比存在着较大差距，这种差距构成了城乡发展失衡的重要方面，并且越来越成为制约农村快速发展的重要因素。因此，社会事业的发展应按照社会公平的理念，实现让全民享有公共事业产品与服务的目标，推进社会基本公共产品和服务的城乡覆盖，促进基础教育、公共卫生、公共文化资源的均衡化发展，推动和谐社会的建设。

目前，全国在加强新农村建设等项目推动下在这方面虽然已经取得了巨大成绩，但是由于人口迁移等因素导致社会结构变化较快，社会事业的发展布局和资源整合工作还有待进一步调整。一是在推进城乡基础教育布局结构调整时应优先支持偏远农村和农民工子弟学校基础教育的发展。二是促进公共卫生资源配置的均衡化。加强全国尤其是农村疾病预防控制体系和公共卫生医疗救治体系的建设。三是促进公共文化资源配置的均衡化。加强基层公共文化设施建设，形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系。在政府投入的基础上充分利用社会资源，推进农村基层文化设施建设。

三 促进社会事业改革的具体举措

改革开放以前，我国社会事业基本上是由国家包办的，部分地是通过单位体制提供一定的社会服务。国家和单位构成了社会事业建设的主体。在此模式下，社会事业发展呈现条块分割的格局。同时，在追求经济增长成为国家主要目标的情况下，国家对社会事业建设的投入非常有限，从而导致社会事业发展的整体水平偏低，与公众对社会事业的需求有差距。

推进社会事业体制改革，恢复和突出社会事业的社会性和公益性。国家要推动社会事业社会办，并且在社会事业发展中引入市场机制，促进某些社会事业快速发展，特别是那些公益性比较弱或者原本就不具有什么公益性的所谓“社会事业”快速发展。整体而言，社会事业体制改革缺乏整体设计和系统推进，因而造成政府有限的投入不是用在了最为基本和急需的社会事业建设方面，而是用在了改革中逐步走向市场化领域或是社会事业建设有一定成效的领域和地区，谓之“锦上添花”。这种做法产生的效果就是部分社会事业领域过度市场化和不同地区与领域的社会事业发展差距逐步扩大，进而增加了公众的不公平感，社会不满情绪高涨，使社会矛盾日益突出。这种社会现实状况与社会事业的公益属性极为不符。因此，在新的社会形势下，必须加大社会事业体制改革力度，推动社会事业全面进步。

1．明确各社会事业建设主体的责、权、利

社会事业体制进一步改革的目标主要是规范政府、企业和社会组织三者在社会事业建设中的权、责界限，明确三者间的关系，进一步规划制度设计，推进社会事业建设。

我们应当根据社会事业各领域的工作性质和公益程度，分类处理，同时采取政府直接举办、政府出资举办、政府监管举办、政府购买服务等多种方式，来履行政府在社会事业发展中的职责。目前社会上运行的事业单位，根据它们的公益性主要分为三类，即非公益性质、纯公益性质和半公益性质。非公益性的社会事业单位主要指其活动与政府职能基本无关，产品和服务不具“外部性”，可以直接为社会提供产品或劳务并能够创造利润的事业机构，应尽快市场化。如应用技术研究开发机构和经营性文化产业单位、社会中介机构、职业培训机构、行业协会等应面向市场转制。

纯公益性的社会事业单位主要指其产品或服务具有纯粹公益性或涉及国家长远利益和根本目标的事业单位，如从事基础教育、公共卫生、公益性文化事业、基础研究、战略高技术研究、重要公益性研究领域创新活动等关系到国家的整体利益和长远发展且市场机制难以发挥作用的事业单位，必须由政府直接组织并确保财政经费投入，这些机构不得从事创收活动。半公益性的社会事业单位主要指那些公益性相对较弱，其产品或服务是针对特殊群体的事业单位，可以逐步改为由政府间接组织和管理的非营利组织。即使一部分事业单位改为非营利组织，政府财政支持仍是多数非营利组织的主要资金来源，这也是发达国家非营利组织发展的现状。

社会事业要坚持政府主导和社会参与的原则，加强政府在推进社会事业建设中的主导地位，强化政府对社会事业工作的宏观调控。同时，政府应在保证公益性设施完善的基础上，积极引入市场机制，实现政府与市场的合理分工，政府财政投入保证社会事业基本需求，市场通过社会事业产业化满足人们多样化的发展需求。

要推进社会事业管理体制创新，必须更新管理理念，创新管理方式，拓宽服务领域。一方面要进一步明确合理的职责范围，要区分社会事业的公益性和产业性，采用不同的管理体制。对公益性的社会事业，要体现公共意识，强调公共资源、公共服务、公共产品；对产业性的社会事业，要面向市场，满足社会多层次需求。另一方面要拓宽服务领域，适当放宽非公有制经济市场准入制度，诸如支持、引导和规范非公有资本投资教育、科研、卫生、体育等社会事业，包括非营利性领域和营利性领域。同时，还要推进社会事业单位内部改革，通过合并、改制、撤销、调整等手段进行结构性调整，建立新型的法人治理结构，建立竞争性的人事制度和有效的激励约束机制，激发社会事业发展的活力。

2．完善社会事业行政管理体制

在社会事业体制改革中，行政管理体制改革应是社会事业体制改革的重点。目前，我国社会事业行政管理体制依然是以“条块分割”为主要特征的。同时，在社会事业建设过程中，各级政府责任划分不合理。因此，要完善社会事业行政管理体制。

在当前的改革中，应当力争在政府行政管理体制的改革上有所突破，否则即使事业单位改制了或是拨款方式改变了，也仍然不能改变运行低效的现状。而要改变当前社会事业行政管理体制“条块分割”的现状，当务之急是应该建立国家社会事业体制改革专门机构，并由其牵头，会同所有相关各级政府的主管部门，共同对改革的重大方针、政策进行总体规划，对各部门间的关系进行协调，减少“条块分割”体制造成的政出多门、互不协调的弊病，进而提高管理效率，加强部门间工作的协调性。同时要对不同层级政府的职责进行明确分工。对于那些涉及国家目标，且在发展中需要不同机构间充分配合与协调的社会事业，如基础科学研究、具有较强社会公益性的技术研究、卫生防疫等，应该由中央政府统一规划，中央财政直接投资、直接管理；对于具有突出公益性，涉及政府基本职能，但可以由彼此独立的机构分别承担的社会事业，如基础教育等，可以采取由中央统一规划、地方政府组织实施的方式，所需经费或由地方政府承担、中央政府进行补助和转移支付，或全部由中央财政支出；对于主要体现局部区域公众利益的社会事业，则主要由地方政府承担，中央政府给予宏观指导，并根据不同地区的实际情况给予必要的援助，等等。

3．加快社会事业财政体制改革

社会事业建设滞后，一个主要原因就是社会事业建设的财政投入不足。而要改变社会事业建设财政投入不足的问题就必须改革财政体制，加快公共财政体系建设。

进行社会事业财政体制改革，首先要进一步调整财政支出结构，提高社会事业建设财政支出的比例，变过去财政支出取向“经济建设营利”为“公共事业非营利”，确保政府财政对社会事业建设的投入和支持。政府的钱该花在哪里，不该花在哪里，不仅仅是资金使用效益高低的问题，更是关系到政府应尽的责任能否到位的一个根本性问题。政府对公益性社会事业建设的投入要有一定的比例保证，这种比例不是写在发展规划上，而是要在财政预算上有确实的保证。各项支出都要严格按照《预算法》等法律安排，财政预算草案一经人民代表大会批准，就必须严格执行，政府不能随意超支或增设新的支出项目。如遇特殊情况需临时追加预算，必须根据有关法律程序批准。

其次，要对不同类型社会事业机构形成规范的支持方式，发挥财政的监督、约束以及调整职能。基础教育、基本医疗卫生服务、基础公益性文化事业、基础研究等纯公益性社会事业财政支出必须优先予以保障；财政对这些基础性社会事业的投入不仅仅表现在对这些社会事业基本建设的支持上，同时还要体现在基本社会公共服务的实际享有上。如近些年的小学义务教育，为了提高办学效率，共享优质教学资源，大范围地并校改革，不仅没有增加偏远地区儿童享有优质教育资源的机会，反而因为增加了他们所接受的教育的成本（如交通、午餐费用等），而丧失了接受义务教育的权利。农村基本医疗卫生服务、基础公益性文化事业也是如此，真正贫穷的农村人口由于自身原因或是经济原因并不能够享受到这些。

最后，必须全面调整中央政府与地方政府之间以及不同层级地方政府之间的财政关系。关键是要调整各级财政收入与支出之间的分配关系，使发展社会事业的责任与相关财政责任相一致。该由中央政府承担责任的社会事业就一定要由中央财政保证投入；该由地方政府承担责任的社会事业则要依靠地方财政。鉴于地区间经济发展不平衡，还要强化财政转移支付制度建设，对部分经济困难地区有效地予以支持，避免地区间社会事业发展水平差距过大。

4．调整社会事业运行机制

目前，我国社会事业运行机制僵化，行政化倾向严重，社会事业单位去行政化改革已经成为我国社会体制改革的深水区。

我国社会事业运行机制的改革目标是要建立一个同社会主义市场经济体制相适应的、城乡一体化的、按社会主义市场经济规律要求运作的、有利于调动各方面积极性的社会事业建设新体制。在社会事业运行机制上，政府要放开对社会事业建设权力的垄断，允许社会力量和资源进入社会事业建设领域，形成多主体、多元化的社会事业建设格局。但是为了避免社会事业建设社会资本进入过程中带来的问题，政府必须加大监管力度并建立新的评估体系。这个评估体系不仅仅针对民间资本的社会事业建设成效，同时对政府部门的社会事业建设成效也适用。这样不仅对民间建设主体形成制度约束，而且能够促进它们平等地竞争。

必须在现实的基础上建立起新的综合评价机制，以及时反映公民个体对社会事业质量的切身感受，监督社会事业的建设质量和社会效益，建立社会事业建设的综合评价机制。

首先，要落实政府绩效考核的社会公众参与和社会事业建设能力评价内容。社会事业是一种社会性的公共产业，是由国家通过政府公共部门来组织实施的。要保证政府行为的合理性必须让纳税人拥有知情权和监督权，即政府社会事业发展规划，社会事业财政投入的预算、决算等政策的制定和实施都要接受纳税人的监督。

其次，评价社会事业建设成效，不仅仅要看投入的多少，更重要的是看其产生的社会效益是什么。这是评价社会事业建设成效的一个重要机制。这不仅有助于激励各种社会事业组织建设的积极性，提高资源使用效益，而且还可以促进社会事业组织自身的健康发展。

最后，在评估社会事业建设产生的社会效益时，主要以民众的主观感受为指标，这反映了社会事业的公益性质。在社会事业发展水平的评价机制中，不仅要有各种客观指标，而且要加入民众的主观感受。社会事业是服务于全体公民的公共事业，人民是否满意应该是衡量社会事业发展是否有成效的重要指标。在实际工作中常常会有这样的情况：从各种客观指标看，社会事业发展的速度与质量似乎很好，但是群众的主观感觉并不好，满意度低。这就提醒我们在评估社会事业建设成效时，不能单纯地以客观指标为标准，还要加入主观指标，即群众对社会事业发展的主观感受和满意度。

此外，我们在评价社会事业建设成效时，不能忽视对经济发展指标的考察。社会事业建设是以一定经济发展水平为基础的，不能脱离经济发展来谈社会事业的建设。我们现在强调加快社会事业建设，正是因为改革开放以来经济的快速发展为社会事业建设奠定了一定的经济基础。如果没有一定程度经济的发展来支撑，社会事业建设就会成为无源之水、无本之木，难以为继。不仅如此，超越经济承受能力的所谓社会事业建设，最终会反过来制约经济的健康发展。

因此，我们在评估社会事业建设成效时，如果只采用单纯的社会事业建设指标是不科学的，因为它割裂了经济发展与社会事业建设的内在联系，使得社会事业建设成效缺少了重要的客观参照指标。更重要的是，如果在政府工作中抛开经济发展水平，只是单纯地考察社会事业建设状况，有可能对各级政府部门产生误导，激励一些地区不顾经济发展的实际情况，盲目推动社会事业建设，造成社会事业的“虚假进步”。因此，在评估社会事业建设成效时，应当结合必要的经济指标，以便使评估更为科学、合理。