六 “新常态”下的政策选择

针对经济社会大转型时期“新常态”经济运行中存在的问题，我们提出2015年应坚持继续实施“适应经济新常态下的宏观政策”，目标是为在2020年实现“新常态”经济第三种乐观前景打基础。在潜在增长率下移、去产能、去杠杆的过程中，一是需要尽量使经济实现平稳下移；二是需要做好防护垫，防止断崖式下坠造成毁灭性破坏；三是需要挖掘经济新增长点。“新常态”下的宏观调控必须坚持多目标的“区间调控”、“定向调控”和“结构调控”：一方面是保就业、稳增长、防风险、稳物价；另一方面是调结构、惠民生、促改革。坚持稳中求进的工作总基调，把稳增长、促改革、控风险结合起来，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，保持社会融资规模和货币供给的适度增长，坚持底线思维，防止经济意外下行导致财政金融风险积聚，保证经济不发生系统性风险。

（1）适应“新常态”，尊重规律，有所作为。长期的结构性因素决定了经济潜在增长率下移趋势，宏观政策必须尊重经济发展规律，适应这一“新常态”，但中国仍处于经济发展的战略机遇期，宏观政策又要有所作为。宏观经济政策要优先考虑“保证充分就业”，以产出缺口为基准，正常情况下不违背奥肯定律，实行适当的刺激政策。当前7%～8%的经济增长速度已经能保证实现就业目标。未来随着劳动力供给下降和服务业比重的进一步上升，与就业目标对应的经济增长速度有可能还要降低，就业与经济增长速度的这种动态关系反映了动态的奥肯定律。不接受或者违背奥肯定律，通过强刺激政策人为抬高经济增长率，加大产出缺口，后果是制造名义工资过快上涨和通货膨胀，并导入随后的经济调整，加大经济波动幅度。超强救市措施只能用于市场崩溃、经济大衰退的情况下，中国目前7.5%左右的经济增长显然未到那种极端情况。通过全面深化改革来释放经济增长潜力。推进国有企业、户籍制度、农村土地等领域的改革，这些结构性改革将进一步推动经济增长。

（2）妥善处理消化前期刺激政策后遗症与稳增长的关系。2008～2010年的过度刺激政策留下的后遗症必须通过去产能、去泡沫、去杠杆来消除，如果力度过大、急于求成可能导致经济硬着陆。为了避免断崖式下坠的经济衰退风险，必须通过适当的稳增长措施来对冲后遗症的负面影响，尽管未来我国投资率会呈现平稳下降态势，但我国储蓄率和投资率仍将维持较高水平，投资增幅也将维持在一个相对较高的平台上。目前和未来中国在高技术产业、生态文明建设、新型城镇化、城市基础设施投资、区域协调发展、棚户区改造和传统产业升级等方面蕴含了大量投资需求。稳投资需要发挥市场和政府两方面的合力。对于市场领域的投资应通过创造公平的市场竞争环境、减少政府干预、由市场主体自主决策，避免过去政府主导型资源配置优惠措施引发地方政府与企业过度竞争和过度投资。这就要打破各种形式的垄断、促进真正的公平竞争，以及推进金融、财税、项目审批等各方面的改革，为民营经济营造一个良好的成长环境。对于公共领域的投资，需要研究为什么投资进入不了或不愿进入基础设施建设领域，需要探索基础设施真正商业化运营的模式。

（3）采取措施降低输入性通货紧缩的影响。要研究采取多种有效措施，尽量降低国际大宗商品价格下降的输入性影响。一是发挥好期货市场的作用。鼓励企业通过期货市场套期保值，缓解进口商品价格和PPI长期负增长影响企业赢利的压力。二是加强储备基础设施建设。在石油等价格处于相对低位时扩大战略性物资储备，不易受国际势力干扰。加快储备基础设施建设，还有利于拉动投资增长。三是抓住国际大宗商品价格下跌的时机，推进资源性产品和公共服务等领域的价格、财政补贴和税制改革。

（4）通过债务重组等方式分散和减少金融风险。可供选择的方案包括：一是借鉴美国住房储蓄机构（房地美、房利美等）的模式，成立长期住房金融机构，支持部分开发企业、金融企业化解风险。二是运用改革手段和市场化办法，成立多元投资的资产重组公司，有针对性地剥离银行不良资产和地方政府债务，将地方融资平台进行公司化改制，在适当的时候通过资本市场融资降低其负债比率。三是推进资产证券化，对银行房地产贷款以及地方政府性债务进行证券化运作，通过公开市场交易证券化产品，达到分散和转移金融风险的效果。

（5）通过改革来促进创新驱动发展。创新驱动发展是中国经济转型升级进入“目标新常态”最根本的动力。从根本上来讲，创新需要一定的制度环境来支撑的，从人才、资源和研究基础这些方面来看，中国具有巨大的创新潜力。但是长期以来，教育体制、人才体制、科研立项、经费管理等方面存在的弊端，严重制约了创新驱动发挥的潜力。因此，必须加快这些领域的改革，尽快构建起有利于创新的体制和社会环境，为新增长动力的形成奠定坚实的基础。

（6）实施灵活稳健的货币政策。2015年，货币政策受到多方面约束，一是总体经济下行压力、通货紧缩和债务紧缩的潜在风险要求货币政策适度放松，定点定向解除风险源；二是金融创新导致传统银行业存款搬家，制约了利率下调空间；三是美国经济复苏和美元走强，美联储退出QE后，会缓慢加息，国际资本回流美国的趋势已经形成，为防止中国资本流出对经济产生意外冲击，人民币贬值和降息等价格型宽松政策会受约束；四是中国外汇储备总规模已经十分庞大，今后要向国际收支基本平衡的方向转型，过去通过“双顺差”积累外汇储备-增加外汇占款-增加基础货币的模式将逐步退出，外汇占款增幅下降成为“新常态”，这就要求中央银行创新国内的资产业务，开发新的基础货币供应渠道。

综合这些考虑，在“新常态”经济下，我国货币政策调控应进一步明确货币政策目标和框架，并将传统的总量调控与结构性调控相结合，综合运用数量型和价格型两类调控方式，积极创新货币政策工具，更加积极主动地实施货币政策。2015年的货币政策有以下选择：一是在经济下滑压力增大的情况下，货币政策向中性略松方向微调，基于当前通胀水平较低和社会融资成本偏高等问题，建议降低利率，适当增加货币供给，具体措施包括调整存贷比，降低存款准备金1%或1.5%等。二是通过各种定向措施如再贷款、定向降准，将基础货币注入与资金流向更为紧密地挂钩，以提升对经济发展中的重点和薄弱环节的金融支持。三是有序推动资产证券化，拓展融资渠道，为城市基础设施建设以及公共服务项目建设解决长期资金筹集问题，增加金融机构化解风险的手段。四是稳步推进人民币国际化，防止大规模资本流动的不利冲击。

（7）实施更加积极有效的财政政策。在经济下行压力加大的情况下，2015年需要实施更加积极有效的财政政策。一是提高资金使用效率。2014年因为加大反腐力度，严肃财务纪律，政府性资金沉淀规模进一步增大，产生了紧缩性作用。“盘活财政资金”已经成为令人头疼的问题。长期来看，解决这一问题的思路是简政放权，缩减政府规模，缩减财政收支，通过减税“还税于民”，从根子上解决财政支出“虚胖”的问题，解除财政收税和发债集中资金-通过项目制安排财政支出-财务约束-政府性资金沉淀-国库资金存放于人民银行抵消基础货币的紧缩性循环。短期内，需要清理、归并，合理安排预算支出。二是扩大财政赤字。在经济减速过程中，财政政策一方面受经济基本面影响，财政收入增速下降；另一方面财政又需要承担逆周期调控的责任，需要扩大支出，这就必然导致赤字规模和债务规模适度扩大。三是在促进经济向“目标新常态”转型方面，要做到优化收入和支出结构。在优化收入方面，包括①清费立税，扩大政府收入的常规性；②调整税制结构，增加直接税比重。在财政财政支出面上，做到财政统筹、稳定规模与调整结构并重，包括①统筹预算，建立公共资源的统配模式；②稳定税负、定向减税和调整支出结构，向科技创新和民生领域倾斜。全面落实企业研发费用加计扣除等普惠性措施；完善设备加速折旧等政策，推动企业加快技术改造；进一步给小微企业减轻税负；把国家自主创新示范区股权激励、科技成果处置权、收益权等试点政策扩大到所有科技园区和科教单位；发挥政府投资的引领作用，通过政府和社会部门合作（PPP）等方式鼓励社会资本进入基础设施、清洁能源等领域；加快铁路、保障房等建设进度，推进特高压输电、核电、城市地下管网、农村基础设施等项目建设等。

（8）优化贸易结构，提升贸易质量。中国对外贸易增速放缓将是一种长期趋势，贸易政策需要适应这一“新常态”。当前，应重点通过促进加工贸易升级、扩大产业内贸易和服务贸易、推动贸易再平衡和部分行业的进口替代战略来应对短期贸易出口增速过快下滑，并在长期内建设结构优化和收支平衡的贸易新体系：一是促进加工贸易转型升级，避免加工贸易的过快衰退对经济稳定和充分就业产生不利冲击；二是鼓励产业内贸易的发展，不断提升产业内贸易的质量；三是拓展服务贸易，更加重视服务贸易出口，避免逆差持续扩大；四是推动贸易再平衡战略，通过扩大进口为促进出口创造更加广阔的空间；五是对部分关键性和战略性行业实行进口替代战略，逐渐提高其国际竞争力和出口能力。

（9）调整对外经济战略，打造内外相通、相互促进的开放经济“2.0”版本。中国是一个开放的大型经济体，不断扩大开放、全面构建开放型经济新体制将是中国经济走向“新常态”的重要的内涵之一。随着中国经济进入“新常态”，对外经济战略也应做出相应调整，重点包括四个方面：一是推进中美“新型大国关系”，避免与美国经济脱钩。二是优化出口结构，鼓励对外直接投资，实现由国际贸易大国向国际贸易强国和资本输出大国的转变，推进21世纪海上丝绸之路、丝绸之路经济带的发展战略。三是积极参与国际治理。通过IMF、世界银行、APEC、G20、WTO等国际组织协调国际政策的矛盾，求同存异，推动国际基础设施建设和开发，由被动融合转向主动出击，在区域经济中发挥更加主动的作用。四是加强宏观调控政策的国际协调条，推动人民币国际化。未来一段时期，中国对外经济战略应当以“合作共赢”的主题，处理好“两个市场”和“两种资源”的关系，推动国际和国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合，加快培育参与和引领国际经济合作竞争新优势，逐步打造内外相通、相互促进的开放经济“2.0”版本。

（10）加强环境治理，推进生态文明建设，实现经济发展与环境友好和谐共存。适应经济“新常态”，必须摒弃片面追求高速度的粗放增长，推动经济发展从主要依靠要素投入转换到更多依靠创新驱动的可持续发展方式。一是需要完善综合决策机制，完善政府负责、环保部门统一监督管理、有关部门协调配合、全社会共同参与的环境管理体系。二是加强法规体系建设，彻底落实依法治理环境。三是完善环境经济政策，比如差别定价、排污权交易、推进环境税费改革、建立企业环境行为信用评价制度，探索建立区域性国家生态补偿专项资金制度等。四是加强科技支撑，提升环境科技基础研究和应用能力。五是发展环保产业，环境治理需要产业升级，由此将带来新的投资机会，也为未来的经济发展提供了一片广大的领域。

（11）从国家战略的高度推进内部区域经济协同发展。完善城市化发展的空间布局和转移支付制度，缩小地区差距，逐步消灭二元经济结构，拓展经济持续增长的空间。我国地域辽阔、人口众多，各地区发展水平差异较大，工业化、城镇化的纵深发展有一个逐步推移的过程，人口红利的下降也有一个渐进的过程，这就为我国经济在未来一段时期内保持较快增长提供了较大的空间。2013年中国人均GDP已经达到7000美元左右，但是城乡差距、城市间差距仍然巨大。天津、上海、北京等城市人均GDP已经超过1万美元，但仍有不少城市人均GDP不到6000美元。发达城市受制于地理空间制约，拥堵、污染等“城市病”已经显现。通过区域性协同发展，是提升整体经济发展水平、探索生态文明建设有效路径、促进人口经济资源环境相协调配置的必由之路。京津冀经济圈、长江经济带、超大城市群等区域经济的发展为中国经济升级版提供了实实在在的发展空间。

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