第二节 中国金融发展难以例外

中国金融业的发展始于改革开放。之前的计划经济体制中，中国金融主要由中国人民银行和中国银行两家金融机构负责。前者主要承担政府财政“口袋”功能，后者主要发挥国家对外结算的“窗口”功能。之后为适应社会主义市场经济体制建设需要，中国金融业的发展才迈开大步，朝着有中国特色的社会主义金融机构体系、市场体系和监管体系方向迈进。

如今，以工、农、中、建、交五大国有商业银行为主体，国有政策性银行、区域性商业银行、城商行和农信社等组成的多层次传统金融机构体系已经形成。其分支机构遍布全国各地，成为国民经济发展的主要金融机构体系。工、农、中、建四大行早已位列世界500强，2017年已经跻身前43位，无论资本、资产总额还是利润能力均很耀眼。由主板市场、创业板市场、中小企业板市场、新三板市场和区域性股权交易市场组成的多层次资本市场体系，为满足国内不同类型企业的公司治理结构改革和做大做强提供了平台。由“一委一行两会”组成的中国金融监管体系表明政府高度重视国内银行、证券和保险三业的健康稳定发展，标志着我国金融监管体制已日渐成熟。

中国金融业发展对于中国经济转型乃至全面建成小康社会都具有重要的促进作用。特别是国有商业银行的改制、上市不仅做大做强了中国金融机构体系，而且还显著提升了国内金融资源“汲取”能力，为国有企业改革发展和国有项目的落实提供了金融保障。多层次资本市场的发展不仅优化了国内直接融资和间接融资结构，而且还为各类发展企业股份制提供了广阔的低成本平台。因此短短40年里中国创造了世界经济发展奇迹：GDP总量超过日本，成为仅次于美国的全球最大发展中国家；人均GDP进入世界中等发达国家行列，国民生活水平实现了向基本建成和全面建成小康社会的“双重”跨越。

一、不“普”现象尤为突出

但必须指出的是，中国金融发展越快，在发展中所暴露出来的“包容”问题却越突出。从机构看，大金融机构越来越大，小金融机构似乎越来越弱，彼此间缺少竞争机会，金融资源越来越集中于少数大金融机构。从市场看，不同层次资本市场尽管名称不同但运作机制相似，重筹资轻投资，导致风险不断积聚和沉淀。从融资看，个人、中小微企业融资难、融资贵问题越来越突出，正规市场资金充裕而非正规市场资金紧张，两者之间“东边日出西边雨”的矛盾始终无法调和。显然，这种格局很难适应下一阶段的国家发展战略。因为中国经济发展不仅需要传统部门创新驱动，而且需要“大众创业、万众创新”。无论哪一个战略的实施，都需要普惠金融来提高效率。

（一）融资“难”与“贵”始终得不到解决

“融资难”和“融资贵”问题指国内总有一部分企业和个人被传统金融（机构与市场）体系拒之门外，不仅生产和生活所需资金难以获得满足，而且融资成本特别高（比正常成本高得多）。突出表现在个人、中小微企业的融资难和融资贵上。

每年中国有成千上万家中小企业诞生，小微企业的出现更是不计其数。截至2017年7月底，中国小微企业名录收录的小微企业已达7328.1万户。但能从传统金融体系获得融资的机会相当低，尽管相关部门三令五申要求把解决中小微企业融资难问题放在突出位置予以解决。而农户获得正规信贷的融资比例更低。尽管国家有支农资金通过农村信用社发放，但是包括政策性支农贷款在内的正规融资市场也很小。北京大学中国经济研究中心于2009年开展的中国农村金融调查统计显示，该类贷款占农户借款的比例只有15%左右，中西部地区80%以上农户的借贷来自民间融资市场，包括亲朋好友借款和高利贷。相当一部分农户从未去过正规市场借款，因为他们知道去了也会被拒绝！

特别在货币紧缩或经济转型时期，中小企业等弱势群体的融资难问题更显得突出，不得不求助于民间融资市场。几乎所有的中小微企业都首当其冲，而大中型企业特别是国有企业哪怕已经变成“僵尸”，依然可能受益于传统金融体制。

民间融资市场利率有多高？已于2015年9月1日起施行的《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》，改变了此前贷款利率不得超过基准利率4倍的司法政策，明确36%以上的借贷合同无效，24%以下是司法保护区。实践中，温州民间融资市场和广州小贷市场利率平均都在18%附近。18%是商业银行信用卡逾期罚息水平，而这一水平居然对小微企业具有强大的吸引力，可见民间融资市场利率与正规市场利率落差有多大！

事实上，民间融资市场还有各种隐性融资费用，而且有时候远比其表面看到的利率高得多。例如，小额贷款公司放贷时就存在10%以上的中介费用；P2P平台有10%～18%的平台费用。即使是商业银行现在标榜的零利率小额贷款的隐性收费有时甚至高达20%左右。这些隐性费用如果与利率加在一起，构成弱势群体高昂的融资成本。仅以近几年发生在高校的校园贷为例，2016年3月，河南一大二学生因利滚利而欠下60多万元校园贷跳楼自杀。2017年8月，广西一大三学生借款1000元，没过多久就“滚”成19万元。出现这类事件的根本原因还是金融体制内部出了问题。在融资功能比较薄弱的落后金融体制下，这类问题的频繁出现可以理解；但在现代金融体制已经建立起来以后，这个问题依然存在而且相当突出，只能说是传统金融的“不包容”。

（二）传统金融的“阳奉阴违”和资金“体内循环”愈演愈烈

应该说，政府十分重视中小微企业等的融资难问题，并为解决这类问题先后出台了一系列鼓励政策和措施，而且传统金融体系积极响应国家政策要求。例如，五大商业银行都建立了普惠金融事业部；各商业银行都设立了“互联网金融服务中心”等对口服务部。从统计表上看，几乎所有商业银行的“中小企业贷款”金额及占比都达到（甚至超过）国家规定标准。

但实际状况如何？传统金融体系似乎对农村金融重视不够（见表1-1）。几乎所有的商业银行（除农业银行、邮政储蓄银行外）在县级以下农村都没有网点。即使有网点，其主要功能也仅是吸收存款，而对农户借款需求熟视无睹。原因可能有二：一是全球商业银行都在追求所谓稳定的高端客户，国内商业银行在成长中自然也不例外；二是在党的十八大以前中国执行的基本上都是财政扩张政策。期间无论国家、地方政府还是国有大中型企业，都储备了不少需要融资的新项目。两者结合在一起使得传统金融体系在所谓“高端客户”追求中极容易获利，因此必然无视广大农户和中小企业的资金需求。只是碍于政策压力，一些商业银行才被迫设立中小企业账户，将自己高端客户中的“中小贷款”归于此项。

但必须指出，传统金融体系资金并不紧张。从来源看，商业银行都有主动“脱媒”现象发生。通常客户一进入银行营业大厅，大堂经理会立即主动向其推荐各种理财产品和投资连接保险，并鼓动其将储蓄存款转为这类风险高、收益不确定的产品。商业银行在为大客户提供各种优惠乃至免费服务的同时，不欢迎“小额账户”，通常对这类借记卡账户每年收取22元管理费和年费，直到发改委与当时的银监会联合叫停。从资金运用看，传统金融机构通过融资融券等杠杆方式进入证券市场的资金成为股票市场“千股跌停”或“千股涨停”的助推器；通过降息进入房地产的贷款成为房价暴涨的原因之一；所追逐的“高端客户”在新常态下有的已成为“三去一降一补”的对象，甚至有沦为“僵尸企业”的可能。因此相当一部分商业银行不得不采取资金“体内循环”的策略来降低风险。

（三）证券市场“空手套白狼”现象频现

应该说，政府非常重视资本市场发展。为了适应不同层次的资本需要，国家已经先后建立起包括沪深主板、中小企业板、创业板和新三板市场在内的多层次资本市场。并在此基础上进一步培育出了各地产权交易市场以及包括期权和期货在内的衍生品交易所以增强市场风险防范能力。

但迄今为止，中国证券市场波动风险仍然很大。某些媒体通常称某些发达国家股票市场“大跌”1%至2%为股灾；而称中国股票市场千股跌停为“市场调整”。隐隐约约地，中国证券市场上似乎总有一种“魔力”，能够超越监管，扰乱市场。最突出的“市场调整”发生于2015年，上证综合指数从6月12日的高点5178点跌至8月26日的2927点，3个月不到的时间，跌去了近一半。

究其原因，主要是中国证券市场“空手套白狼”太容易了！首先，任何一家企业股票发行上市不仅为公司募集一笔巨额IPO资金，而且还可以通过所谓“职工持股计划”等，为公司员工带来一笔巨大的意外财富（其金额之大超过了普通人数辈子的劳动所得）。显然，这种“一人得道，鸡犬升天”的做法已经超出马克思主义劳动价值论的内涵，而且居然还无需缴纳资本利得税。其次，有些上市公司的“大股东”可能一不留神就被“经营者”赶出家门。这方面的案例在民营公司发生过，例如，黄光裕控股的国美零售（原名国美电器）差点被其高管据为己有，但更多地发生在国有上市公司（何光辉，2010）。可以说，已经将国有上市公司变成经营者实际控制的公司不胜枚举。但监管者一方面担心国有资产流失，另一方面又似乎纵容大股东缺位的经营者。确实，证券市场已经出现了“野蛮人”对上市公司举牌和控股，但有些可能因包括监管部门在内的多方压力而撤退，典型案例有国有控股公司万科A。原来资本市场长期以来遵循的“谁资本大，谁说了算”的规则可能还行不通。再次，一些企业资本运作做大后，其资产不知不觉被转移到国外。特别是有些民营上市公司经常喜欢玩“资本市场＋（房地产、互联网等）”游戏来扩张资本。一旦运作不下去或不想继续下去，可能就将资本悄然撤出中国。确实，2015年底至2016年中国外汇储备的巨额流失与某些通过中国证券市场扩张成世界500强公司然后将资本转移出去有关（见图1-1）。最后，还有一些公司从不分红，直到ST后还期待借助“壳资源”翻身。

经济学中有一个“劣币驱逐良币”经典理论：如果货币市场上劣质货币泛滥，则优质货币在该市场上必然被劣质货币挤出市场。中国证券市场如果长期充斥投机现象，就必然会将那些诚实的创业者拒之门外。

（四）互联网金融中“己所不欲”与“勿施于人”

进入21世纪特别是2013年以来，随着互联网和现代通信技术的推广普及，互联网金融发展非常迅速。先是以天弘基金的余额宝为代表的各种“宝宝”们在各大互联网平台迅速崛起，极大地拓展了居民投资渠道和支付方式。后是各地网络借贷平台以“点对点（P2P）”方式在全国各地小额资金的供给者和需求者之间架起了突破时空的“鹊桥”。而且这两方面市场发展已经初具规模。余额宝规模已从2013年第3季度的557亿元暴增至2016年底的8083亿元，2017年底更是高达1.58万亿元，已经接近2017年在全球500强中银行类排名第4的中国银行2017年1～6月份的个人活期存款平均余额1.81万亿元，超过全国性股份制商业银行招商银行、中信银行、浦发银行和民生银行这四家银行2017年上半年个人活期存款平均余额之和，尽管为应对日益严厉的监管余额宝在2017年三次调低申购限额。其深受民众欢迎的程度在2018年春节期间再次进行“限购”可见一斑。天弘基金发布公告称，2018年2月1日至3月15日，限制余额宝的单日申购额度，每天9点起发售，当日购完为止，并且在此期间由支付宝自动转入功能暂停执行。根据网贷之家的数据，P2P市场2017年的交易额已经达到28049亿元；其中2017年12月底为2248亿元；而同期金融机构人民币新增存款分别为13.51亿元和-7929亿元；网贷成交量占金融机构人民币存款余额、新增贷款的比例持续上升，2017年12月分别高达38%、0.14%（见图1-2）。“宝宝”们和网络借贷的崛起对中国金融业普惠性发展无疑具有重大现实意义。对于传统金融来说，其受到的冲击也已经开始显现。以微信支付为例，该支付不仅使消费者免受找零和假币之苦，而且还让诸多小微企业放弃了对现金和银行卡支付结算的依赖，甚至由于要支付一笔额外费用而放弃了对银行卡的兴趣。

尽管传统金融机构已经开始意识到互联网等技术带来的新型普惠金融崛起的冲击，但还是不太愿涉足这些“草根”金融活动，原因可能有三。一是迄今为止传统金融核心利益主要集中在传统的货币及其资产运作上。由于大量低成本的货币资产体内循环使得传统金融体系获得一笔稳定的超额收益，因此不可能轻易改变对传统业务的偏好。尽管近年来国家先后培育了一些地方性中小商业银行、民营银行和新型金融机构，但传统金融垄断格局并未被打破。二是现代通信技术的发展彻底改变了传统金融的服务方式，使其获得了广阔的服务提供机会和利润增长点。中国的银行、证券和保险行业每时每刻都有新的创新和新的产品问世。其中国内商业银行利用现代通信技术而“发明”出来的收费项目高达数百种。例如，借记卡开户费和小额账户管理费、挂失及更换费（包括挂失密码、存单、存折、印鉴、更换预留印鉴等）、年费、短信提醒费、主动查询费、（跨行和异地）转账费，等等。确实，有些费用在过去纸质记账背景下存在是合理的，而在以互联网和现代通信技术为背景的21世纪的今天是不应该存在的。因为技术进步已使传统金融部门的运营成本显著降低甚至无成本。若将技术进步带来的收益转换为收费项目而由传统金融部门以创新名义独享极有可能损害消费者权益。因此，监管部门经常发文叫停或调整一些不合理收费。如发改委和当时的银监会联合通知从2017年8月1日起，个人客户在商业银行异地柜台（含ATM）用自己本行账户取现实行免费（不含信用卡取现），银行暂停收取本票和银行汇票的手续费、挂失费、工本费。银行这6项收费每年高达61亿元之巨。当然不可否认，其中一些合理的收费项目已成为传统金融部门的创新原动力。三是互联网金融的零售属性使得追求高端客户的传统金融并不看好该业务。零售金融最大的特点是小额、分散、微利。因此，追求高端客户和规模经济效应的传统金融机构从一开始就忽略该行业而将中心放在银行卡（如借记卡和信用卡，普通卡、贵宾卡，白金卡、理财卡，单币种卡和多币种卡等）业务上，尽管技术硬件和软件都处于国内乃至国际领先地位。确实，中国银行卡发行量世界第一。截至2017年第3季度，全国共发行了65.2亿张银行卡（见图1-3），其中借记卡59.7亿张，人均持卡近5张（甚至幼儿园都有指定的银行卡以便扣费）。此外，互联网金融起步晚，尚未找到与传统金融的对接点，可能也是传统部门不看好该行业的一个因素。

此外，监管部门是有偏向的，可能不太希望互联网金融处于传统金融体系之外。突出表现在同一类问题发生在互联网金融上总被放大，而发生在传统金融部门则轻描淡写。银行卡盗刷问题屡见不鲜，而支付宝和微信支付等互联网支付至今并未出现大的问题，监管部门却要主动收编。此外，互联网金融中的网络借贷市场本来是“草根市场”，但相关监管部门却期待传统商业银行设立“网络借贷业务部”来扩展该市场，结果同样出现设立小微企业服务部门之类的情况。

显然，这种非包容性发展，不但不会化解传统金融与互联网金融的矛盾，反而可能进一步加剧中国经济发展中的融资难和融资贵问题。

二、包容发展出现“普”而不“惠”

由于上述金融排斥问题已经难以适应中国经济社会发展的新时代要求，中国政府对国内金融的普惠发展非常重视。而且相关监管部门已经采取了一些鼓励国内金融普惠化发展的措施。例如，鼓励商业银行向中小企业融资，积极培育包括三板在内的多层次资本市场发展，要求传统金融系统注意和防范“脱实向虚”风险，放开银行存、贷款利率限制以推动利率市场化，鼓励制度外金融市场发展，成立“金融稳定委员会”以防范和控制国内金融转型发展风险，等等。

但从效果看，某些措施似乎没有带来金融的真正普惠，反而催生出各类市场主体开着“联合收割机”，把个人、小微企业在创业创新中的资金需求当做一块宽阔无垠的麦地来收割！它们通过“线上”与“线下”向个人和小微企业发放各种高利贷款。据调查统计，大多数“收割机”在民间发放的多为年利率在50%～500%的现金贷。有的还隐含着类似比例的各种收费项目。一旦这些群体链断裂则立即陷入债务陷阱，难以自拔。

中国金融发展虽然“普”了但并不“惠”，究其原因，主要是出现了以下四个方面的矛盾。

（一）假设民间融资市场就是“高风险”站不住脚

首先，民间融资多为真正的实体经济之需，包括经营、消费、教育和治病等急需。满足小额分散的融资需求不仅是一个社会包容发展的内在要求，更是纠正中国金融“脱虚向实”的必然要求。其次，研究表明，国内民间资金需求（无论城市还是乡村）多是理性需求，借款人首选亲朋好友的低利率和无息借贷，借高利贷是不得已（何光辉，杨咸月，2014）。可见，民间市场可能不是先有高风险后有高利率，而是先有高利率后才催生了高风险！再次，中国经济发展已经进入转型升级的新时代，此时贯彻落实国家“大众创业、万众创新”战略有赖于启动民众和小微企业的创业和创新。如果任凭高利贷浇灭民间创业激情，则“双创”战略实施就会大打折扣。最后，中国金融的高风险不在体制外而在体制内。各种实证研究已经表明，国内无论货币市场还是资本市场波动风险均远高于发达国家（何光辉等，2012）。此外，民间市场风险也没有传统金融风险那么大、影响那么深远，而且风险问题多集中在从事该项经营活动的机构、组织和平台上，有些甚至是人为因素造成的。

（二）让“食肉”动物去吃“草”，趣不同

传统金融长期生长在体制内，即使出现巨额亏损也会得到体制呵护，而且在长期发展过程中已经形成了以政府项目和国有大中型企业为主体的稳定高端客户群，追求规模经济。而个人、小微企业的资金需求具有小额、分散等特征。如同小草对食肉动物毫无吸引力那样，传统金融对小微贷款的薄利多销提不起兴趣。传统金融对小微企业的服务取决于其自身进入门槛的降低和服务触角的延伸。否则，让传统金融从事小额、分散的金融活动，必有少数机构不是阳奉阴违以获取各种政策优惠，就是像老虎赴山羊“干草宴”那样通过高利贷将山羊吞没。

（三）让“魔”布道，道不通

个人及小微企业之所以融资难是由于其处于弱势，因此“包容”和“共享”是其融资市场健康发展的前提和保障。如果让各类“收割机”进入该市场，必然会践踏弱势群体的利益。

首先，利用法律漏洞，从一开始就以负“有限责任”为盾牌随时准备进入该市场从事“不负责任”的金融活动。有些甚至虚报注册资本，一旦注册成为有限责任公司后便想方设法将资本抽逃套现，如用以偿还债权人等。更有甚者还可能将“空壳”型企业的股权质押给银行或在资本市场进行再融资以套取更多现金，既没有长期经营打算又缺乏风险管控能力。

其次，采用偷换概念的方式将投资人收益率标示为“借款利率”并通过尽量压低投资人收益率的办法来营造市场利率不高的假象以混迹该类市场，而向借款人收取的各类费用要么秘而不宣，要么语焉不详。此外，还会采取两头“挤占”方式来侵害投资人收益率：当投资人的资金实时从银行账户转入其账户时，一般要“等待”多日才开始计息；在投资人的提现时又得等待多日才到账。更有甚者，甚至采取转移资产的方式让投资人的血汗钱在其“有限责任”面前血本无归。

再次，设置名目繁多的担保费、服务费、手续费等借款费用，打着“普惠金融”的幌子行“高利贷”之实。其中有些收费项目是借款人在任何机构或平台借款时都要支付的重复性收费（如信息甄别费等），完全可以通过信息共享来显著降低；有些是机构和平台自行设置的，可能没有任何实际成本发生（如砍头息等）；有些是不费吹灰之力或不承担任何责任的收费（如资金安全方面的管理费等）；还有些是采用非法手段增加的成本而转嫁给借款人的费用（如购买非法信息乃至虚假信息或暴力催收而发生的费用等）。而且这些费用通常从一开始就在本金中扣除，即使借款期限只有1个星期也是如此。以“零利息、零首付”等标榜的分期付款为例，若费率为10%，借款期限2个月，仅此一项费率年化就高达60%（单利）。尽管有些收费项目是必要的，但这类机构和平台也会在费率上做文章，或提高收费而不当责；对借款人提前还款设置各种障碍，如要提前还款，通常要求借款人不仅要一次性支付剩余本金，还要支付所有各期费用；设定很高的违约金、逾期利息等。更有甚者，通常费率约定不明，绝大多数借款人根本不清楚自己的借款成本如此高昂。

最后，利用大数据和人工智能等技术在业务定位和拓展、资产负债管理等方面规避监管。例如，法律法规定位只能充当信息中介的在利益面前从事信用中介业务，如一些P2P平台。一些机构或明或暗地从事股票配资、首付贷、校园贷、自融与资金池等禁止性业务。它们盲目扩展各种资产和负债业务，最后玩起“金蝉脱壳”，一走了之。

（四）监管缺乏完整的及时服务体系和严密的实时监控机制

首先，对该类市场定位的监管理念不清晰，对于到底是解决“融资难”还是“融资贵”缺乏明确界定。在当前“大众创业、万众创新”的热潮中，确实有许多个人和小微企业需要资金融通。但只有那些借得起又还得起的借款人才是该类市场可持续发展的对象。因此，解决“融资难”与解决“融资贵”不能分开！必须将放高利贷的机构和平台拒之门外。其次，对“担保”的监管模式滞后，只是简单套用传统的“有担保”信用市场监管模式。“草根”金融市场是地地道道的纯信用市场，与传统的有担保银行信用完全不同，这类市场上投资人唯一能够获得的“信用”就是借款人提供的足够充分而又真实的信息。它既是借款获得的名片又是借款偿还的保证。此时唯有加强对“草根”金融市场信息流的开发、应用、管理和服务才能降低由于信息造假或者信息不对称而产生的欺诈和违约风险。如果监管模式不能适应普惠金融的信息管理要求，则该类市场不仅借款成本不会降低而且违约率居高不下。尽快实现由传统的金融管理模式向现代信息管理模式转换已经刻不容缓。千万不可以保护个人隐私为借口而放弃普惠金融信息管理这个基本“抓手”。再次，监管体系松散，缺乏严密的执行制度。目前国内普惠金融主要由中央和地方共同管理。其中，中央银行和当时的银监会主要负责相关管理办法的制定；地方金融办、工商管理部门和公安经侦部门主要负责普惠金融机构的登记注册和日常管理。看上去似乎分工明确，但实际操作上经常无法衔接，不是在“容易事情”上多头管理就是在“难办事情”上无人过问。使得普惠金融中的许多铤而走险者更加胆大妄为。最后，监管手段落后，缺乏利用大数据和信息技术对普惠金融实时监控服务和及时处理的机制。而这是由普惠金融小额、分散特征决定的。小额、分散等特征在降低民众融资门槛的同时也降低了犯罪的门槛，唯有实时监控与及时处理方能将各种不法行为扼杀在“摇篮”中。显然，这对传统金融监管部门来说压力很大，毕竟他们在传统金融监管上都难以实时监控（典型案例是银行存贷款余额监测制度，经常导致商业银行存款月末大搬家），根本没有意愿也没有精力对普惠金融进行实时监控服务。

三、根本出路在于真正包容

现在摆在中国金融发展面前的道路有两条：一条是放弃现在已经启动的金融包容发展方向，回到过去的金融资源低效率配置的排斥状态；另一条是走真正包容发展之路。显然，已经没有任何退路可走。2017年11月召开的党的十九大已经明确提出要在2020年全面建成小康社会，脱贫道路上决不让任何一个人落下。到21世纪中叶，中国将要建成富强、民主、文明和美好的社会主义现代化强国。在这一过程中，人尽其才，物尽其用。金融必须先行，让每一个需要金融支持的人都能够获得应有的和适当的金融支持，以充分发挥金融在提高社会资源配置效率中的积极作用。因此，中国金融发展的唯一出路在于真正包容，真正做到金融资源的配置既“普”又“惠”。

（一）突破“高风险”误区，让借得起还得起的个人和小微企业成为普惠对象

这类人才是“大众创业、万众创新”的践行者。之所以会出现“融资难”和“融资贵“问题是因为他们在日常经营和生活中碰到融资困难时得不到应有的金融服务，因此对其金融支持应该是普惠金融发展的重点。

但必须指出，他们大多数是与实体经济相关的普通民众和小微企业而非风险投资者，在日常生产和生活中如果能够分享到社会平均利润和福利已经很不容易了！他们借钱的根本目的并不是因为遇到了好项目需要投资或者说“金矿”需要开采，基本上都是急性刚需。这类紧急需求从当期看并不产生价值，但从长远看可能会影响到一年的收益或者终身事业，因此出高价借款事实上是在紧急关头不得已的选择。

要想维持该市场的健康发展，就须明确该市场不是高收益和高风险并存的市场。决不能让高利贷或者变相的高利贷进入普惠金融市场，以便把民众长期守望的“麦田”还之于民，否则仅凭借提供了小额分散的融资就将整个“麦田”收走，既违背了普惠金融的初衷又不可能让该市场可持续发展。①清理现有从事普惠金融活动的机构和平台的利率与收费，并明确评估借款人的实际负担。②动态评估借款人实际可承受的融资成本，制订新的动态普惠金融借款成本最高上限。③合并借款人支付的利率和各项费用，建立借款人实际借款成本动态监测制度，随时将高利贷者清理出普惠金融市场。

（二）突破“己所不欲，勿施于人”的怪圈，赋予“草根”与传统金融同等发展机会

传统金融之所以会出现严重的“脱实向虚”是因为大量金融资源集中在体制内而无法流动到“草根”经济。一方面，传统金融集聚了大量金融资源；另一方面，体制内经济体（包括国有企业、民营企业和风险投资等）融得的大量项目资金沉淀。它们都是“食肉动物”，长期生活在体制内，享有各种利好政策，而对微利的“小草”经济根本不感兴趣。只有那些杂食性动物在适当条件下才会既食肉又吃草。如果让兽性很强的动物进入“草根”经济融资市场，不但会践踏“草地”而且还会攻击养草之人。因此建议禁止单纯的“肉食性”金融机构和组织进入普惠金融市场，千万不要以各种优惠政策诱饵将之引入普惠金融市场。唯一能够留下的是那些“杂食性”金融机构和组织，在适当条件下可能会提供一部分资金服务于“草根”经济。但对此应设立苛刻条件，必须是在没有“肉贴”情况下能够显著降低传统金融部门进入该市场的交易成本。具体措施有二：一是提供政府担保，降低个人和小微企业获得传统金融服务的门槛。二是利用现代通信技术发展手机银行和互联网银行以延伸传统金融服务的触角。

但必须清楚地承认，传统金融部门服务“草根”经济毕竟是“副业”。“草根”经济的繁荣主要还是依靠乐于“吃草”和甘守微利的“草根”金融的兴起。这类金融机构和组织期待的是整个市场严格按照各自的本源运作，否则就会由于既无资本优势又无造假本领而被打着“普惠金融”招牌实际上干着“高利贷”勾当的“假草根”金融机构和组织挤出市场。因此，严格按照“草根”金融的本来原理呵护那些严格遵守这个本源运作的各种体制外的“草根”金融机构和组织的健康发展应该是普惠金融发展策略的重中之重。国际上经典的体制外“草根”金融组织是小额贷款公司、P2P借贷平台，它们主要都是小型资本、慈善基金和长期“厮守”微利的企业投资的。因此，当务之急是要将那些追求短期暴利的风险资金、大型资本和杠杆资金清理出普惠金融市场，不给他们任何暴利机会；并对那些欲转型并且有能力转成微利经营的机构和组织进行强制转型，积极培育新的守本机构与平台以繁荣普惠金融市场。

（三）以降低借款成本为目标完善市场和信息机制建设

这是由普惠金融的性质决定的。与传统金融相比，普惠金融市场上借款人始终处于弱势地位，无法从传统金融机构和市场上仅凭自己的信用获得融资。出现普惠金融时，他们由于信息不充分不知道哪个市场或平台融资成本更低。申请融资时，可能被要求多次重复提交个人身份和信用证明文件而发生重复付费，还可能因为贷款机构和平台随意增加审核项目而发生额外费用。融资后还会因为提前还款或者延后还款而遭到巨额罚息甚至人身伤害。这些问题如果不加以梳理、论证规范和信息公开，则广大民众和小微企业就无法从普惠金融市场上获得真正合理的融资。

因此，要从市场机制和信息机制建设两个方面强化服务。首先要想方设法降低借款人的信息甄别成本，普惠金融市场上借款人主要凭借信用获得借款，因此提供适当的个人信息作为信用证明非常必要。特别在提供多少信息、甄别什么内容、是否需要重复甄别以及怎样共享信息等方面都亟待相关监管部门予以明确规范，减少同一借款人在不同机构和平台上借款时多次重复支付信息甄别费用。其次要设法提升借款人的选择机会。特别要严格规范和明晰不同机构和平台的市场定位、资产负债状况、标的流程和收费明细，给借款人充分自由地选择机构和平台的机会。最后建立借款人逾期还款和违约风险保证制度以取代对借款人提前或逾期还款罚息制度。

（四）守住保护投资人利益底线

之所以要保护投资人利益是因为普惠金融不是慈善活动，投资人的最终目的是要获得收益。千万不要让投资人血本无归，否则普惠金融将会难以获得源源不断的低成本资金供给。与传统金融相似，保护投资人利益也应该是普惠金融监管底线。因此，传统金融监管中一些成熟做法值得借鉴。具体的，一要设立投资人风险保障制度（包括投资保险和担保制度）以充分保证投资人的风险利益。需要指出的是，这些保障基金最好交由政府专门管理机构或者第三方金融机构管理，不能由从事普惠金融的机构、组织和平台自己来管理。二要建立定期对借款人逆向选择和道德风险进行常态化预警制度。可以由监管部门直接主导也可以由第三方权威机构定期评估，但不可由机构和平台自己来进行。三要实行分类监管。对于从事信用中介的金融机构，要防止其变相高息揽存和高杠杆融资。对于从事信息中介的平台，严禁其变相从事信用业务，并在向其提供有助于降低经营成本服务的同时引导降低费率。

而小额与分散的普惠金融特征对于监管来说是优势而非劣势。首先，众多投资人参与普惠金融本身就是自担风险的理性选择。大多数投资人对自己的投资风险与损失均有一定承受力。其次，小额、分散本身也是分散风险的过程。投资人的风险识别与防范能力在此过程中会不断提高。最后，小额、分散投资的单笔损失很小，如果能够及时发现、止损，投资人是可以承受的。因此普惠金融监管如果能够充分发挥投资人参与的优势，则小额、分散的特征就是普惠金融监管的优势。当务之急是要在相关制度建立完善的基础上把重心放到及时监控和及时处置机制建设上来。一方面利用现有的大数据和人工智能技术对从事普惠金融活动的机构和平台进行实时监测并在官方网站上及时公布。另一方面要在制度上将关口前移，对从事普惠金融的机构和平台实行全过程监管，对于消费者反映的问题要建立12315应急反应机制以实时处理。