案例1“难产”的收入分配改革方案

收入分配改革已刻不容缓

数据显示，我国收入最高的10%群体和收入最低的10%群体的收入差距，已经从1988年的7.3倍上升到目前的23倍。社会利益在各个群体之间的分配，出现了板结固化的趋势。收入分配不公、民生保障不完善、贫富差距过大，侵蚀着改革的根基，挑战着建成小康社会的愿景，各种不公平的现象折射出社会利益格局的扭曲。

经过三十多年的改革开放，中国从一个贫穷的欠发达国家变成世界经济总量第二大国，也是目前全球奢侈品消费量最大的国家，社会积累了巨大的财富。在这个财富积累的过程中，有四大差距被放大了，即城乡收入差距、贫富差距、行业差距和地区差距。

从城乡收入差距来看，1978年中国的城乡收入差距是1:2.22，到30年以后的2008年直接被放大到1:3.33，这几年虽然有所改善，但目前仍然是1:3.33。

从行业差距来看，在改革开放以前，由于中国的基尼系数很低，行业差距也很小，甚至基本没有，当然那是平均主义“大锅饭”。到了目前，全国的行业差距已经到了1:4.7，如果从个别高收入企业来看，那就更高了，如2010年全国平均收入最高的企业据说是中石油，平均年收入高达38万元。

从地区差距来看，虽然这是中国长期存在的一种社会现象，但毋庸置疑的是，在改革开放以来，这种差距也被急剧地放大了，这与我们率先开放东南沿海、实行梯度推进战略有关。尽管后来我们意识到这一点，提前实行西部大开发战略、中部崛起战略等，但被拉大的地区差距，要想在短时间内解决，有一定难度。

至于贫富差距问题，这也许是社会最为敏感的一个话题，也最被社会所诟病。有人说，目前中国的基尼系数已达到0.48，有人甚至认为早已超过0.5。但一个不争的事实是，中国的改革开放确实造就了大批亿万富翁，财富源源不断地向政府、资方、垄断行业手中集中。少数人掌握的巨额财富与普通民众的收入形成很大的社会反差。有社会学家分别于2006年、2008年和2011年做过社会问题综合排序调查，发现收入差距过大、贫富分化始终被公众列为所关注社会问题的第三位。

国务院参事汤敏认为：“十八大后的改革措施，第一值得关注的是收入分配改革。中国经济结构的最大问题是消费不足、内需不旺，所以我们才如此依靠国际市场，依靠投资。为什么消费不足？核心问题是收入不足。我国居民收入占GDP的比重在不断下降，所以从收入分配角度来说，首先要增加居民收入占GDP的比重。另外，在经济收入中，少数人拿了大头，若要增加广大低收入者的收入，这也需要调整。所以，最重要的就是收入分配的调整，调整收入分配本身对促进内需、改善社会矛盾以及促进社会公平公正非常有好处，这肯定是第一位的。但收入分配的问题是长期形成的，解决需要过程，不可能立竿见影。”

世界银行前首席经济学家林毅夫在“CMRC中国经济观察”第31次季度报告会上表示，第二次世界大战以后，世界上能够打破中等收入陷阱的国家和地区非常少，但中等收入陷阱并不是必然，关键是政府要因势利导，并创造条件不断地技术创新，产业升级。虽然中国人均年收入已经达到6500美元，成为一个中上等收入国家，但收入差距的情形是与拉丁美洲国家差不多的。“收入差距的急剧恶化，加之腐败问题，以及环境恶化带来的经济发展可持续性问题，将会影响中国的政治和社会稳定。”林毅夫认为，目前，讨论中国如何避免中等收入陷阱是一个很现实的问题。

可见，收入分配改革已经刻不容缓，而公众对于方案的出台更是望眼欲穿。

收入分配改革为何举步维艰

2004年以来，有关收入分配改革方案即将出台的消息几乎每年都会出现（见表1-1），但每次都是“只闻楼梯响，不见人下来”。收入分配改革方案总是无声无息地被制定，公众看不到一份征求意见稿；或被无声无息地退回，不告诉公众一句退回的理由。

在2013年全国财政工作会议上，财政部将“优化国民收入分配格局”列为2013年财政支持社会事业发展、切实保障和改善民生的一项重要内容。一位熟悉政策制定进展的官员表示，收入分配改革的方案已经基本成型，但在征求意见阶段一些细节仍有待达成共识，尚需做进一步的修改和沟通。来自国家发改委的消息显示，收入分配改革方案的基本精神与框架已经明确，即提高劳动报酬在初次分配中的比重；同时，加大财政、税收在初次分配和再分配中的调节作用，创造条件让更多群众拥有财产性收入，简言之，就是“提低、控高、扩中”。

收入分配调整之艰难，是整个利益格局重建的缩影。所谓重建利益格局，就是要通过收入分配格局的合理重建，通过增加民生建设投入，将经济增长的果实普惠于民，让资源在社会各群体之间形成一个良性的分配、流动机制。在多版改革方案中，调整不同性质、规模、行业企业员工收入的既有差距，一直是最敏感的纠结点。在多次修改的收入分配改革征求意见稿中，垄断企业利润向中低收入群体转移，被作为调整不同群体收入差距过大的路径之一，但这无疑牵涉相关利益方的利益，在一些问题上形成意见僵持。问题的难点就在于，既得利益者没有人愿意将已有的利益让出，而目前处于弱势的群体自然希望获得政策调剂，不同的利益方均有各自诉求。

有经济学家指出，分配改革难在控制高收入群体收入。收入分配改革方案坚持的主线是“提低、控高、扩中”。“提低”，即提高低收入者的收入。这个主线没有异议，具有广泛共识，而且执行起来也基本没有阻力。当前，提高最低工资标准一方面是政府行政手段使然；另一方面由于普通劳动者工资过低，市场的内在机制也在将最低工资上调。提高社保、失业等公共福利标准一般为财政埋单，属于再分配范畴，不存在直接伤及其他群体利益的问题，阻力很小。“扩中”，即扩大中等收入群体，这个主线阻力也不大。毕竟是给劳动者增加收入，同样不伤及其他群体利益，况且，中等收入者是国家经济最为稳定的消费群体。难点就在“控高”上，控制高收入群体的收入，收入分配制度改革的最大阻力来自于这部分既得利益者。

也有人评论道，如果不能推进财税体制改革和政府管理体制改革，不能从制度上解决导致腐败和灰色收入大量产生的问题，而只把注意力集中在调整工资这类问题上，就难以触及收入分配问题的核心，解决不了实质性问题。

一位不愿透露姓名的官方人士认为，改革最大的阻力是推动改革的方式，是参与改革的部门。收入分配改革是由发改委牵头、多部门参与的方式进行的。在部门分割的体制下，部门之间缺乏规范的磋商沟通机制，牵头部门往往需要付出极大的协调成本，加上部门之间利益的博弈，改革方案的出台极其困难。例如，在调整利益结构分配时有人提出，垄断行业现在都是国企，超额利润要回归社会，因此国企上缴的利润要提高到50%。但国资委就不同意，它要维护国企的利益。因此，政府在收入分配改革的总体框架设计上，要从部门职能中超脱出来，从全局的视角考虑，才不会出现制度和政策相互掣肘。

案例评析

在我国传统文化中，一直有“不患寡而患不均”的说法，更有“天之道，损有余而补不足”的哲学理念，“老有所终，壮有所用，幼有所长，矜寡孤独废疾者，皆有所养”是老百姓的普遍追求。改革开放的最初设计，也提出要把“共同富裕”定为改革的最终目标。经过三十多年的改革开放，中国从一个贫穷的欠发达国家变成世界经济总量第二大国，社会积累了巨大的财富，但同时有四大差距被放大了。这折射出我国目前收入分配制度方面的扭曲。

改革收入分配制度、促进分配公平，是一个关系到经济转型和社会稳定的时代命题。贫富差距的拉大，会带来社会的撕裂，使多数人产生“相对剥夺感”，滋生出仇官、仇富的扭曲社会心理，不利于社会和谐稳定。亚里士多德在两千多年前就发现：“内讧总是由要求‘平等’的愿望这一根苗生长起来的。”随着我国经济建设成就不断，“蛋糕”已然做大，如何通过改革收入分配制度公平地“切好蛋糕”？主要有以下五点。

1．从制度上割断政府官员与商业活动的联系

首先，减少政府对市场、社会不必要的干预；减少行政审批、行政许可的范围和数量，能够通过市场解决的问题，一律不应该设立审批和许可。其次，严格官员的执法行为。依法行政首先应该是对政府及其官员的行为约束。要让所有官员明白，政府的权力是受到法律严格制约的，法律不授权，政府无职权。政府及其官员的权力与公民的权力正好相反：法律对公民限制不能做什么，而法律规定政府只能做什么，法律没有规定的，政府都不能做。再次，要建立严格的官员职业规范，并能得到真正落实，如所有在职的公务员都不能涉猎有任何商业行为的社会兼职等。

2．改革国有垄断行业

以央企为代表的国有企业低价从国家手中取得土地和矿产资源，然后通过生产经营按照市场高价卖出，从中占有巨大价差和利润，这成为国有企业高管高收入、高消费、高福利的资金来源。国有企业应逐步从竞争性行业中退出，同时对以国有企业为代表的重点垄断，特别是行政垄断行业进行改革，打破垄断，实现不同的市场主体对于资源要素的平等占有。政府应以公平的政策对待民间投资，为市场各主体提供一个公平竞争的外部环境。

加强对垄断企业集团、政府权力部门的有效监管。作为既得利益分享者的垄断企业集团一般会主动向相关政府工作人员寻租，垄断企业很容易与政府权力部门结成攻守同盟。因此要推动收入改革的进程，政府与垄断企业之间的关系必须有所改变。一方面，要改变国有资产代表人与监管人合而为一的局面。政府与企业之间特殊的利益纽带不革除，其制定的政策也不可能不偏向于垄断行业的利益，也无法对垄断行业实行真正有效的监督管理。另一方面，要加强对政府权力部门的监管，发挥公众监督的效应，建立多种公众渠道；完善相应法律法规的建设，使得监督行为有法可依，暴露的问题能得到依法整治。

3．实行严格的官员财产申报和公示制度，以及原罪赦免制度

官员财产申报公开制度，已成为公众对政府最为关切的焦点之一。因此，在官员队伍中（特别是一些关键岗位）建立财产公示制度显得十分紧迫。鉴于这项制度的启动有一定的难度，可以考虑对官员过多的财产进行申报公开前，对官员说不清的财产可以交付国家，但不追究原罪，并以此作为分界线。这样就能解除绝大多数官员的心理负担，使这项制度能够较快地建立和运转起来。

4．加强初次分配改革及相关配套措施推行

要想真正通过收入分配改革改变国民收入分配格局、更好地改善民生，仅仅依靠二次分配的补充作用是不够的，而必须注重初次分配时起点的平等，以及公平竞争的环境。一方面，要在初次分配中建立更加健全的生产要素市场，如土地市场、资本市场、劳动力市场，要消除市场内部的分割问题及市场内部的制度性障碍，市场才能真正发挥调节收入的作用；另一方面，考虑到区域间、城乡间、人群间发展不平衡的问题，增加再分配方面的调节力度。同时还要避免二次分配出现逆向分配。例如，在保障房建设中，目前，一些地方已经出现了并非无房户、困难户分到保障房的情况。所以，在二次分配中要通过制度完善和二次分配的透明化、规范化、公开化，来遏制或根本扭转可能存在的逆向分配的问题。

就初次分配领域的相关配套措施来讲，目前我国劳动密集型行业的群体工资水平低、增长慢，这是受劳动密集型行业附加值较低、国内外宏观经济不好等因素的制约，因此，配套措施就应该涉及：帮助并促进劳动密集型行业调整产业产品结构、进行技术改造革新、提升劳动生产力；提高劳动者的素质和提高劳动生产率；通过进一步减轻其税费负担等改善劳动密集型企业的生产经营环境，从而使劳动密集型行业能够在生存发展、兼顾劳资利益的前提下，有能力提高员工的工资；加大财政支付转移的力度，在财政收入中拿出更多的份额用于社会保障制度的建设。

5．完善工资制度，打击灰色收入

规范公务员津贴补贴工作是收入分配制度改革方案的重中之重，能起到防止公务员灰色收入过高、消除社会不公平现象的作用，具有极为重要的标杆意义。长久以来，公务员的收入都是事业单位、国企和私企确定职工收入最重要的参照物和基准线。而目前，我国公务员收入存在的最大问题就是公务员收入的“双轨制”，即基本工资和津贴补贴的比例不固定，尤其是津贴补贴的发放比较混乱，有些地区、部门还存在畸高问题，津贴补贴甚至超过公务员基本工资。公务员收入貌似低而实际高的局面，也成了一些事业单位和国企任意提高工资和乱发津贴补贴的理由。收入分配制度改革方案应明确规定公务员津贴补贴所占基本工资的比例；同时，应该勇于实行各部门公务员津贴补贴比例公示的制度，便于群众监督。

收入分配问题是社会、民生、经济、政治的大问题，牵涉每一位公民的切身利益，更涉及政府与民众、公平与正义、经济发展模式等问题，而这些问题足以决定中国经济制度未来的发展方向。“天下之患，最不可为者，名为治平无事，而其实有不测之忧。坐观其变，而不为之所，则恐至于不可救。”收入差距逐步拉大的趋势如果不能根本扭转，或许也会从“治平无事”演变为“不测之忧”。

案例讨论

1．你如何看待我国收入差距现象？

2．你对收入分配改革的阻碍有什么看法？

3．结合收入分配现状，你如何看待效率与公平的关系？