1.2 新时期中国特色城市化道路的基本内容
1.2.1 中国特色城市化道路的内涵
城市化是人类进步的必经阶段，城市化水平体现人类文明和现代化的实现程度。在实践中，城市化道路的选择又是城市化的关键问题。
(一)城市化
“城市化”(urbanization)一词是西班牙工程师伊尔德方索·塞雷达1867年在《城市化的基本理论》(General Theory of Urbanization)一书中首次提出的，与“乡村化”相对应，它是指伴随现代经济发展而来的包括地域景观、人口流动、经济发展、社会文化等诸多方面的一种经济社会结构的动态转化过程，是人类生活方式、生产方式和居住形态全面转变的过程。城市化一直是人口学、地理学、经济学和社会学等领域的热门话题，各个学科对其内涵与特征的不同理解，共同勾勒出了城市化的全貌。作为一个具有丰富内涵的概念，“城市化”虽然没有形成各个学科统一的内容，但是它与城镇化却是同一概念。后者在中国的语境中因有政策导向的含义，而更多地在实际工作层面使用。为方便起见，本书统一使用“城市化”这个表述。
城市化在不同学科中的基本内涵如下(见表1—1)：
表1—1不同学科中城市化的基本内涵
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从经济学的角度看，城市化是人类社会现代化和经济增长的产物，是空间体系下的社会经济结构转换过程。作为一个由工业化引起的人类经济活动的空间集聚与分化过程，城市化不仅包括非农业人口从乡村到城市的空间转移和劳动力从农业到非农业的产业结构转换，资本、土地、技术、制度等其他生产要素在产业与空间的合理配置，还包括由乡村消费方式不断向城市消费方式的转变。这个过程伴随经济工业化而存在，对经济增长发挥着关键作用。
地理学对城市化的理解侧重于城市地域空间的扩张，将其看作人口、产业和基础设施由乡村地域向城市地域的转化和集中过程，强调地理环境和城市景观转变。
从人口学的角度看，城市化是人口从农村向城市迁移并聚居的过程。纯人口学指标——城市人口占总人口比重——是国际上衡量城市化水平的首要标准。
社会学将城市作为社会的载体，从城市的社会属性出发，将城市化看作一个由农村生活方式向城市生活方式转变，城市文明和城市意识等城市生活方式的形成和扩散过程。社会学认为，城市化反映了一种社会关系、阶层结构、组织方式、行为方式、生活方式和价值观念的变化。
综合起来可以认为，城市化是一个以经济结构升级、地理地域集中、人口迁移和社会分化为主要内容的复合概念，是城市人口和城市数量增加、城市经济地位和社会生活作用逐渐强化的历史过程，反映了社会、政治、经济、文化系统的结构性变迁。
首先，产业结构升级、产业空间集聚和就业结构的非农化是其最核心、最本质的内涵。根据城市的产业化特征，城市化必须依托产业演进、就业机会的增加和城市经济的增长。从历史的角度看，城市化始于工业革命，是工业经济、城市经济逐渐取代农村经济占据社会经济主导地位的过程。这个过程中，产业因素起着提纲挈领的基础性作用，影响着城市化过程中的社会关系、人口流动、生活方式、文化等因素。没有产业升级，城市的规模效应和集聚效应无法发挥，经济效率在低水平徘徊，社会变迁、人口流动、地域结构等因素成为缺乏根基的空中楼阁；与此同时，就业结构向非农化趋势转变，也是城市化的应有之义和直接体现。在经济领域，产业发展与就业结构的协同是城市化顺利发展的基石，否则容易出现“超前城市化”和“滞后城市化”的现象。
其次，人口和劳动力向城市迁移是城市化的直接表现形式和出发点。围绕“人”的需求，在技术进步的推动下，土地、资本、知识等要素在城市和乡村之间充分流动和再配置，以实现经济效益最大化。在城市，实现了供水、供电、交通通信、教育、住房等基础设施和公共服务的集约化，生产和服务的专业化和集中化大大推动了产业分工，拓展了产业链，促进了资源效率和产出水平的提高。在农村，土地规模化大大提高了农业生产效率。
最后，地理和社会特征是城市化的外围特征，是各类要素再配置的衍生效应。城市地域的形成与拓展、城市景观的涌现是城市化的空间特征，体现各类要素在城市的空间布局。城市文明、城市意识等新生活方式的形成，则是人与社会、经济和自然交互关系的抽象，是城市人之社会文化属性的反映。城市化质量的提高离不开社会关系、城市文明、资源环境等多方面的协调。
按照不同的标准，城市化可以划分为不同的类型。这里介绍几种分类方法：
(1)按照城市化和经济发展水平的协调关系，分为超前城市化、适度城市化和滞后城市化三种，分别表示城市化水平超过、同步和落后于当地经济发展水平。
(2)按照城市规模布局，有以下几种分类：一是据点型城市化和网络型城市化。据点型城市化主要是以某一个原有城市为据点的扩张；网络型城市化是指以据点型城市化为前提，以城乡居民普遍享受城市文明为标志的城市化，通过便捷的交通通信来加强城市之间的联系。二是分散型城市化和集中型城市化。分散型城市化是指城市较为分散地分布于某一地区，没有形成城市圈；集中型城市化则是指形成了一定规模的城市群的形式。
(3)按照城市内部空间布局，可分为松散型城市化和紧凑型城市化，其主要区分在于城市中的各种要素在空间上的分布密度高低。密度低的为松散型城市化，反之则为紧凑型城市化。
(4)按照城市化的推动主体，可以有不同的分类。第一，按照城市建设的组织主体，可以分为政府推动型城市化和市场推动型城市化。第二，按照城市发展的投资主体，可以分为自上型城市化(政府投资为主体)、自下型城市化(乡村集体、个体投资为主体)、外联型城市化(吸引外资为主)、内联型城市化(吸引内资为主)等。第三，按照城市增长的产业主体，可以分为农业发展型城市化、商贸发展型城市化、工业发展型城市化、外贸推动型城市化等。也可按照城市化实现机制，分为市场型城市化和计划型城市化。这里不做详细介绍。
(二)城市化道路
城市化道路是指实现城市化的途径或方式，是在推动城市化的进程中所采取的某种模式或战略安排。一般来说包括三个方面的内容：城市化机制、城乡关系和城市发展方针。注5下面对相应内容进行介绍。
1.城市化机制
城市化机制是指决定城市化进程的基本力量及其作用过程，其最根本的动力是工业化的推动。具体而言，根据推动主体的不同，城市化可以有不同的分类。这一点前文已有详细介绍，此处不再赘述。
2.城乡关系
城乡关系是指城市化进程中城市和乡村两个端点之间的经济交往和要素流动关系，主要涉及工业化与城市化的关系，人口、资源与环境的关系，城市与乡村的关系，工业与农业的关系等。正确处理各类关系，是协调城乡系统，促进乡村与城市共同发展的核心。工业化与城市化的关系，分为超前、同步、滞后三种类型，其中早期工业化国家大多采用同步发展模式，农村剩余劳动力的产业与地域转移是同步的，在城市发展的同时，农村劳动生产率水平迅速提高，农民收入水平提高，城乡共同发展。我国大多数地区的城市化滞后于工业化，这与我国多年来实施重工业优先发展战略，经济发展的重心在城市，农村经济相对落后，城乡收入差距扩大有关。人口、资源与环境的协调发展，不仅关系到当代人口居住条件的改善、生活质量的提高、工业与农业的协调发展、城市与乡村的关系，还关系到子孙后代的生存与发展。走可持续的城市化发展道路是当今世界发展的趋势。根据城乡关系可以将城市化分为农村城市化、城市现代化、区域城市化(城乡一体化)。区域城市化是指在一定区域范围内，根据经济、社会、环境协调发展的要求，将大、中、小城市和城镇联成一体，按照区域经济发展的特点进行重新分布，实现区域范围内的整体发展。区域城市化是城乡一体化的基础和前提，从根本上说，城市不能离开乡村，乡村也不能离开城市。
3.城市发展方针
城市发展方针是指具体实施城市化道路时的战略安排，表现为处理不同规模、类型城市发展之间的关系，以及对于城市的全面发展，包括城市化动力、速度，城市效益、职能、布局、形态，城乡联系等各方面内容提出指导性、纲领性的意见与建议。其目的是加快城市发展，加快城市化进程，提高城市化质量，协调城市化与区域各方面的关系，最终促进区域经济全面发展。就其涉及的不同规模、不同类型城市之间的相互关系来说，包括城市规模结构、城市职能结构、城市空间结构等方面。其中城市规模是国家政策所关注的，也是学术界讨论最多的，以往的城市发展方针主要是从城市规模的角度制定的。不同规模的城市是一个有机的整体，城市规模结构是一个具有等级、共生、互补、高效和严格的开放系统，大、中、小城市都应当在统一规范下得到合理的发展。根据城市的空间结构可以分为据点型城市化与网络型城市化，以及沿海、沿江、沿路分布的轴带型城市化。对于城市职能的关注与研究相对较少，一般分为工业型城市、旅游型城市、资源型城市、商贸型城市等。
城市化进程受到多方面的影响，它既是路径依赖的结果，也是区域背景及多种因素影响的结果。在选择某一区域的城市化道路时，必须考虑区域城市化道路的形成与发展、特征与存在的问题，分析城市化在区域中的战略地位以及与其他经济要素之间的关系，分析城市化可能给区域发展带来的影响。
城市化道路包含的基本内容形成了城市化发展的三个基本要素：城市化机制、城乡关系和城市发展方针，其中城市化机制是最主要、最核心的要素，选择什么样的城市化机制，往往决定了相应的城乡关系与城市发展方针；反过来，城乡关系与城市发展方针也会对城市化机制产生影响。这个因素也决定了本书研究重点的选择。
(三)中国特色城市化道路
城市化虽然是一个非常复杂的、受各种因素影响的经济社会发展过程，但从经济学的角度看，主要还是表现为一个在产业结构调整和产业演进过程中，劳动力不断从农业转移到工业、从农村转移到城市的过程。我们在过去的研究中得出的一个重要结论是：在产业演进中实现农村劳动力转移，既是世界城市化发展过程中的一般规律，也是中国城市化的实践要着重解决的突出问题，更是探寻中国特色城市化道路的中心问题。注6这个结论依然是本书研究的出发点。
中国特色城市化道路可以从以下几个方面来理解：一是从城市化机制看，是以政府引导、市场主导、民营经济推动为主体的城市化道路。这样的城市化机制强调了市场选择的重要性，无论是企业发展、人口流动，还是资金集聚，都是以市场化的原则、经济主体的利益机制以及优胜劣汰的方式来决定产业发展，决定城市化方式与进程。政府进行统一规划，引导企业与人口有序集聚、城市健康持续发展。城市化机制决定了城市与乡村成为一个开放的大系统，生产要素在城乡之间可以自由流动与重新组合，通过比较利益优势来发挥要素的最大效益。二是在市场化原则指导下，要遵循城市化发展规律，促进工业化与城市化协调发展。因此，它是一条城乡协调、工农协调、工业化与城市化协调发展的道路。三是考虑到后代人的需要，走人口、资源与环境协调发展的可持续城市化道路。从城市发展方针的角度看，提倡大中小城市与小城镇协调发展，实际上是考虑了不同区域城市发展的背景与特点，走适宜本区域发展的城市化道路。过去提出“严格控制大城市规模”，但在实践中大城市规模并没有得到控制，反而有了较快的发展。因为城市规模是由城市职能决定的，城市职能的等级越高，城市的规模就越大。因此，要根据区域发展的需要与城市职能，合理确定城市的地位与城市职能体系。四是从国际比较来看，中国的国情决定了中国的城市化道路既不同于西方发达国家的城市化道路，也不同于许多第三世界发展中国家的城市化道路。
1.2.2 中国特色城市化道路形成的特殊性
经过多年的探讨，中国特色城市化道路与发展方针终于在2002年党的十六大报告中正式提出，要求“坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城市化道路”。这一方针的形成有着独特的历史背景。
第一，政府控制型城市化道路及其城市发展方针。新中国成立之初，中央领导曾明确，要遵循“工业化带动城市化”的规律。这在中国“一五”计划时期得到了体现，城市人口增加了3000万。但是后来由于确立了“重工业优先发展”战略及遭遇三年自然灾害，中国的城市化进程受到很大的影响，城市化水平长期徘徊不前。从20世纪50年代末到1978年，中国走的是一条以重工业发展为主要推动力的政府严格控制型城市化道路，城市化进程极其缓慢，甚至停滞。城市单纯地成为工业生产的载体，对劳动力的吸纳能力较强的服务业发展非常有限；农业无偿为工业发展提高资金，工业对农业、农村的支持却很少，城乡之间形成了对立的二元结构。再加上空间的分散布局，以及城市作为消费中心等各种功能的缺乏，城市规模增长相对缓慢。
第二，多元城市化道路的形成与城市发展方针的争论。改革开放后，随着农村经济体制改革的进行与农村经济的全面发展，以及城乡关系的松动，生产要素开始在产业之间、城乡之间流动。农村生产力的提高既将一部分劳动力从农业中解脱出来，也为非农产业的发展提供了一定的资金，乡村工业开始兴起并很快有所发展。乡村工业化的发展推动了乡村城镇化的发展。城市的改革则导致轻工业和商业的迅速繁荣，人口开始向城市集中，城市规模逐步扩大。这两种类型分别被称为“自下而上型城市化道路”和“自上而下型城市化道路”。城市、城镇的投资主体逐步多元化，从原来的政府一元推动，变为民间、内联、外资、政府等多元投资主体推动；从产业主体看，也形成了工业型、旅游型、交通型、商贸型、综合型等多类型城市与城镇。随着计划机制向市场机制的转变，政府一元推动机制向以民间投资为主的多元化机制转变，多元城市化道路逐步形成。从政府的角度考虑，一方面肯定了城市化在经济发展中的地位，另一方面因为财力有限，并且考虑到大多数发展中国家由于城市化超前于工业化带来的社会问题，所以更主张通过民间力量来解决农村剩余劳动力向非农产业，向城市以及小城镇转移，提倡发展小城市、小城镇，而对于大城市基本上是控制发展。这一发展方针当时就引起了学术界的争论。
1982年召开的全国城市规划会议明确提出并实际执行了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城镇”的全面推进城市化的方针；1989年制定的《中华人民共和国城市规划法》第4条明确提出：“国家实行严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市方针，促进生产力和人口的合理布局。”这一方针肯定了城市化在经济发展中的作用与地位，对我国的城市化建设起到了积极的作用，但在实践中也暴露出许多不足和问题。多年来学术界对城市化道路的讨论一直在进行，其中城市规模成为最初讨论的中心，并由此形成了“小城镇论”以及与之对立的“大城市论”等。这一争论一直持续到中国特色城市化道路的提出。
第三，中国特色城市化道路的提出。我国地域辽阔，在东部发达地区，人多地少，发展小城镇具有一定的基础与优势，在中西部地区，城市化水平低，大城市与区域中心城市的建设对当地经济的发展起着重要的作用。可见大城市、小城镇各有优势，且适用于不同地区。周一星教授跳出“城市规模”的单一考虑，认为城镇体系是由大中小各级城市、城镇组成的，应结合城市发展规律实行“多元”城市化发展方针。注7这些讨论后来反映在党的十六大报告中，表述为“坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城市化道路”。党的十七大、十八大报告继续坚持和肯定了这一方针及其主要内容。
1.2.3 中国特色城市化道路形成的复杂性
中国的城市化道路是中国特色的城市化道路。中国的城市化道路具有其自身的复杂性，在城市化实践的进程中还存在诸多问题。
第一，城市化水平与工业化程度不协调，城市化滞后于工业化，滞后于经济发展水平。1949年，我国工业产值占总产值的比重为14%，城镇化率为10.6%，城市化水平和工业化水平是大致相适应的。从“一五”时期起，我国开始实行重工业优先发展的赶超型工业化战略，并配合以压低农产品价格、限制城乡资源流动的政策，使我国在较短时间内建立了比较完备的工业体系，工业化程度不断提高。但是这种工业化战略不利于吸纳农业转移劳动力，再加上我国特有的户籍管理制度、城市居民福利制度等的存在，造成了城乡分割的二元结构，农民被固化在土地上，流动性很弱。于是，20世纪50年代中期以后，城镇化水平与工业化程度之间的差距不断拉大，并于70年代达到顶峰。改革开放后，由于农村改革和城市经济的发展，城市化进程加速以及我国特有的小城镇数量的大量增加，城市化水平与工业化程度之间的差距才逐渐缩小。
我国城乡人口划分标准需要进一步科学和完善。一些学者经过研究后提出，我国实际的城市化水平要高于统计水平，城市化并不存在严重滞后于工业化的情况，但城市化滞后于工业化的特点是存在的。
即使在现阶段,仍有专家认为我国城市化滞后于经济发展水平。根据世界银行的有关数据，中国1995年人均GNP达620美元，城市化水平为30%，处于大致相同收入水平的11个国家城市化的平均水平为42.5%，即使按照购买力平价计算，中国的城市化水平也低于其他国家。根据全国第六次人口普查结果，国家统计局公布2010年我国城市化率已达到51.3%，工业化指数为46.8%。也就是说，2010年，我国不但城镇人口首次超过农村人口，而且城市化率也超过了工业化率，这当然是了不起的成就。但从全球来看，中国的工业化率相对于城市化率仍然偏高。据世界银行统计，2010年全球平均的城市化率为50.9%，而工业化率不过26.1%，全球“两率”的平均比值是1.95(即城市化率/工业化率=50.9%/26.1%)，而中国的“两率”比值为1.09(51.3%/46.8%)。比较而言，美国的这一比值为4.11，法国为4.11，英国为4.09。这说明，中国工业化推进城市化率的提升远远不及全球平均水平，仍然存在“工业化超前、城市化滞后”的现象。注8
第二，农业发展和农村改革为城市化的发展提供了支持，但农村工业化的发展模式在一定程度上并不利于城市化的发展。20世纪80年代，家庭联产承包制在各地农村推行，激发了农民的生产积极性，农业生产出现了新中国成立以来前所未有的快速增长。1979—1984年，粮食总产量增长了33％，由3047.5亿公斤增长到4073亿公斤，平均每年递增4.95％，人均粮食占有量达到400公斤，农民人均纯收入增长近两倍，平均每年增长12％。80年代中期开始，以乡镇企业为代表的农村工业蓬勃发展，使农村的非农产业所占比重大幅提高，乡镇企业的发展是基于我国传统的二元社会经济结构，在农民不能自由流入城市情况下，自发形成的农村工业化过程。这种工业化模式的突出特点是离土不离乡，进厂不进城，劳动力的职业转换先于地域转换。乡镇企业的分布十分分散，90％位于乡、村级单位。因此，乡镇企业的发展虽然提高了我国的工业化程度，但并没有导致相应的城市化水平的提高。
第三，限制大城市发展，优先发展小城镇，中等城市和小城市发展薄弱，导致城市化结构失衡。80年代初，理论界提出了“小城镇，大战略”，国家据此制定了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展方针。此后随着建制镇标准的降低和撤县改市的兴起，小城市和小城镇的数量大幅增加，目前我国有小城镇2万多个。小城镇规模小，不宜发挥聚集效应，工商服务业落后，许多小城镇还保持着农村的面貌，使城市化进程表现出缺乏工业化和人口支持的超前城市化倾向。近20年这一政策的实施结果是：全国50万人以上的大城市人口占全部城市人口的比重有所降低，中、小城市人口占全部城市人口的比重上升，但平均规模有所下降。
第四，政府主导型由上而下的城市化，导致城市化进程的波动较大。计划经济体制的实行和重工业化战略的选择使我国的城市化进程一直处于国家的严格控制管理下，城乡分隔的一系列制度限制了农民的自由流动和农村经济的发展，城市吸纳劳动力的能力很有限，城市化不可能自下而上展开，只能在政府主导下自上而下发展。在政府主导城市化进程的情况下，城市化进程受外部因素的影响较大，表现出偏离城市化一般规律和波动较大的特点。我国城市化进程受政治因素影响，表现出明显的起步——停滞——快速发展的阶段性特点，城市化进程的波动较大。