五、股权固化制度完善的具体方案探讨
(一)定期调整方案
定期调整也即定期调整股东的名单,对固化后新出生的人员等特殊人员的股东身份进行确认。该方案在中山及其他地方均处于论证阶段,未见到实际操作。在课题组调研中山各镇街中,就此方案的可行性征询了意见,对此方案意见不一,存在正反两个方面的意见。有意见认为股权固化是基于农村土地承包经营权长期不变的原则,因此定期调整与股权固化制度的基本原则是相违背的。
我们认为对于定期调整方案确实要慎重,但定期调整的方案在适时是可以考虑的。理由除有前述股权固化在现阶段已经显现出问题需要解决外,其他理由如下。
第一,农村土地承包经营权是在固定的一段时间保持不变,但期满后可以调整。例如,《农村土地承包法》规定耕地的承包期为三十年,即三十年期限满了可以重新发包。
第二,农村股权与土地承包经营权存在较大的差别。例如,土地承包由于考虑到农业生产投入大、回收慢,所以期限较长,而现在的股权并不完全等同于土地承包经营权,有些集体经济组织已经完全城镇化,甚至完全没有进行承包经营的土地,只有厂房等集体物业出租,因此不能完全照搬土地承包经营权的期限。
第三,农村土地承包经营权长期不变在现实中产生了矛盾,农民有调整的意愿。例如,中南财经政法大学陈小君教授主持的《农村土地立法问题》课题,该课题组于2007年5月初至9月对中国五个各具特色的农业经济区域的湖北、湖南、河南、江苏、广东、四川、贵州、山东、黑龙江、山西共10省30县90乡180村近2000户农民进行了历时4个多月的大规模实地调查,共收回1799份有效问卷和200余份访谈记录。根据课题组对“增人不增地,减人不减地”的调查,仅有25.90%的受访农户认为该政策“好”,而认为该政策不好的受访农户则高达56.03%[6]。可见农民对于土地承包经营权也存在调整的意愿。
第四,农村土地承包经营权在实际中也并未固守三十年的期限进行调整。据我们调研发现,中山市的村居对于土地承包经营也存在十年、十五年调整一次的情况。以港口镇为例,1985年开始第一轮土地承包, 1999年进行了第一次调整,间隔为十五年。既然农民对于土地承包经营权存在调整的意愿及行动,股权的定期调整也就不是不可能的了。
综上,我们认为,定期调整的方案实施需要合适的时间及条件。为了使定期调整能具有可操作性,我们建议应遵循因地制宜、稳步推进的原则,如对于已经确定为股东身份的人员,无必要重新进行认定。考虑股权固化的时间不算太长,如果进行定期调整,可能进行小范围的调整会比较合适。例如,为避免调整带来的人员故意流动情况,只对那些股权固化之后户口较长时间在本村的人员才给予重新认定,如股权固化之后出生的集体经济成员的子女且年满十周岁的,以及股权固化之后嫁入本集体经济成员且户口在本村已经十年以上的人员才给予重新配置股权。
同时,定期调整应遵循村民自治的原则。例如,定期调整的方案应选择什么时间来进行,应隔十年还是二十年进行调整,有哪些人员可以重新配置股权,调整是进行微调,将去世的人员原有股权重新分配给新增的人,还是定期重新配置股权,这些问题应该交由集体经济组织本身去讨论决定。
(二)股权流转方案
2002年,中山市出台的《关于推行农村股份合作制改革的实施办法(试行)》,以规范集体经济组织的日常管理,但对于股份的继承、转让、赠与等流转原则和办理程序,却一直未有明确的指引。根据课题组的调研发现,股权固化至今约有十年,其间有部分股民去世,但由于缺乏具体的操作指引,许多继承人并没有办理股权继承手续,而是凭去世股民的股权证领取股份分红。还有转让、赠与的问题,前述实施办法没有涉及,而集体经济组织的章程又没有详细规定,导致实际中产生争议。
2014年8月1日,中山市农业局《中山市加强农村股份合作制股权继承和流转管理的指导意见》在股权的继承和流转方面提出了具体的指导性意见,对于股权固化带来的部分人员无股权的问题可以得以缓解。该指导意见,在坚持股权“生不增、死不减”固化政策不变的前提下,重点对股份的继承、转让、赠与等流转原则和办理程序进行了规范和完善,以促进股份的合理流动。
2016年,广东省人大常委会通过修订的《广东省农村集体资产管理条例》第37条规定:“各级人民政府可以对农村集体经济组织发展股份合作进行指导,建立健全股权流转机制,探索农村集体经济组织成员对所持有集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权的更多有效实现形式。”
其主要内容为:
第一,股权继承主要依据《继承法》进行。
对股份的继承,可以根据被继承人订立的遗嘱、遗赠、遗赠扶养协议、法定的顺序进行。指导文件规定的继承主要依照《继承法》的基本原则和立法精神执行,对继承人是否具有集体经济组织成员资格不作限制。
第二,规定转让、赠与主要在股份社内部进行。
在指导意见中,对股份的转让(或赠与)行为都设定了限制性条件,主要从易于管理以及大多数群众接受的角度出发,要求股份的转让(或赠与)主要在股份社内部进行。第一类,与赠与人(转让人)户籍同属一个村(社区)的亲属,以及对赠与人(转让人)承担直接抚养或赡养义务的抚养人或赡养人;第二类,与赠与人(转让人)同属一个股份合作组织的股东及该股东配偶、子女和其他亲属(配偶、子女和其他亲属没有组织成员资格限制,其他亲属原则上为该股东的直系亲属或三代以内的旁系血亲)。
第三,规定个人股份不得超过总股数的一定比例。
为防止利益集团通过收购方式过度集中股份,通过垄断股份进而影响民主决策的风险,在指导意见中对股东个人所持股份份数提出了限制性条件,即股东通过受让、受赠方式累计取得的股份,不应超过一定的上限比例。具体的比例在意见中没有规定,由集体经济组织民主决定。
第四,股东区分为一般股东及流转股东。
随着户籍制度改革的深化,以及人口的频繁迁徙流动,增加了股份流转后股东身份性质的复杂性,对股份社的日常管理和实施民主决策造成一定的影响。指导意见提出,股东分一般股东和流动股东两种类型,二者均按所持股份享有相应的资产产权和收益分配权,但流动股东没有一般股东所享有的表决权、选举权与被选举权。一次性获得股东资格的股东,应登记为股份合作组织的一般股东。指导意见实施前,经股份合作组织同意,通过继承、转让、赠与或其他方式获得股东资格的股东,原则上登记为一般股东。指导意见实施前,通过继承、转让、赠与或其他方式获得股东资格的股东,所属股份合作组织章程明确规定其不享有表决权、选举权和被选举权的,应登记为流转股东。凡放弃中华人民共和国国籍,或已移居国(境)外的一般股东,一般转为流转股东。
第五,股份可“倍增”以便流转分割。
实行股权固化时,大多数集体经济组织都是按照“一人一股”的方式进行股份配置。在办理股份继承时,当存在多个继承人,需对股份数进行拆分继承时,往往出现一人继承“零点几股”的情况,这对股权的日常管理带来不便。根据指导意见采用股份倍增办法,即股份社可根据实际需要,将股东各自所持股份统一同时乘以一个倍数(如10、20、30),在保持股东个人权益不变的情况下,实现股份总数的成倍扩大。实行股份倍增办法后,将有效解决股份流转过程中存在的股份分割难问题,办理股份流转较以前将轻松容易得多。
但需注意的是,该意见只具有指导性,各镇人民政府(区办事处)可根据该意见,结合当地实际,制定具体实施细则,指导集体经济组织将该意见的有关内容纳入组织章程,同时修订和完善组织章程。
(三)购买入股方案
中山市农业局2014年7月30日出台的《中山市加强农村股份合作制股权继承和流转管理的指导意见》提出各股份合作组织在完善股权继承和流转的基础上,也可以通过成员大会或代表会议,在民主表决通过的前提下,按一定的资格范围(如股权固化后出生的一般股东的直系亲属、婚姻关系迁入本组织生活的而没有股权的),采取购买入股(募集股)的方式,进一步完善股份合作制度。
通过增资扩股方案,一方面可以解决股权固化后新增人员的股权问题,另一方面也可以增加集体经济组织的资产,同时也可以缓和新增人员与原有股东之间的矛盾。
在课题组调研的村居中,有些村居为解决外嫁女权益问题,采用了由外嫁女出资购买股权的方案,较好地解决了此问题。可见,购买入股方案是解决股权固化问题较有效的方案。但该方案需要考虑的具体问题也较多,如有权购买入股的人员的范围如何确定?股权如何作价?
(四)股权固化到户方案
针对“股权固化到人”出现新增成员无股权、无福利的“一无所有”等问题,2009年佛山市南海区平南村成为首个实现股权到户、户内流转的村委会,此后平南村的股份分红都以户为单位,款项只打到每个家庭的账上[7]。鉴于这种模式适宜推广,2013年2月,南海区出台《广东南海关于推进全区集体经济组织转型改制的工作意见》对股权固化提出了三种具体的参考模式,其中两种模式分别为“股权固化到人、社内流动”,这种模式也是中山市现各镇街所普遍采用的模式。还有一种为“股权固化到人、户内流动”股权固化模式,该方案与“股权固化到户、社内流动”模式不同的是股权只能在户内流转,基本能使股权在户内平衡。缺点是该模式股权流转对象只能是户内成员,造成股权相对凝固,对一些户内人员偏少而又无合适流转对象的群体,尤显失公平。该模式也会引发新增人口股权利益争议。
除以上两种模式外,《广东南海关于推进全区集体经济组织转型改制的工作意见》结合桂城街道平南同村的经验提出了第三种模式:“股权固化到户、社内流动”股权固化模式。其具体操作为:以某一时点为分界线,对该时点在册的集体经济组织社员股东无偿配股或允许购股,固化集体经济组织的总股数,将股权量化和固化到户,以户为基本单位核发股权证,以户为单位核发股份分红。股权固化到户后,允许股权在户与户之间流转。不过这种模式并没有从根本上解决新增人员的股权问题,只是将矛盾从集体经济组织成员与集体之间转移到了家庭内部,不能解决股权长期固化所带来的根本问题。不过对于股权固化带来的问题尚未突出的集体经济组织,可以作为一种股权制度完善的备选方案。
(五)福利均享方案
股权固化制度的完善,除对股权本身进行各种方案的改革外,跳出股权本身的问题,通过其他方式对因股权固化而无法享受股权的人员提供一些福利也是一种思路。例如,中山市大涌镇南文社区在福利方面,对于有股份的和没有股份的村民一视同仁,即使没有股份分红,也可以享有其他福利[8]。
以上福利的推行可以有效地平衡土地股权固化改革后那些未能享受股份分红的人的利益,在一定程度上消解了他们的怨气。由于股权固化至今大部分家庭可能都有新增人员,如果该方案可以实施,对于大部分家庭来说都是有利的,且不直接涉及最敏感的股权问题,可能实施起来较前述的其他方案,其所受到的阻力要小一些。当然采用这种方案也需要结合集体经济组织的实力。
综上所述,股权固化改革的几个方案都各有利弊,应当结合各个集体经济组织的利益冲突情况、村集体的经济能力、村民的接受程度等具体情况来考虑。
[2].苏小红:《我市召开农村股份合作制改革现场会》,载《中山日报》2002年4月20日,A1版。
[3].余伟基:《农村城镇化的载体——农村股份合作制》,载《南方农村》2003年第3期。
[4].《继承法》第10条第1款规定:遗产按照下列顺序继承:第一顺序:配偶、子女、父母。
[5].《继承法》第13条第1款规定:同一顺序继承人继承遗产的份额,一般应当均等。
[6].陈小君等:《后农业税时代农地权利体系与运行机理研究论纲》,载《法律科学》2010年第1期。