一、集体所有权向集体经济组织财产权的过渡问题

集体经济组织的产生并不来源于产权制度,而是通过行政力量建立的,是指自实行家庭联产承包责任制和双层经营体制改革之后, 形成的包括乡、村、村民小组和部分农民共同所有的农村劳动群众集体所有制性质的经济组织。其特征是以土地集体所有制为基础, 以乡、村区域为范围,以村落或居住小区为单位, 以农业为基础,第一、第二、第三产业综合经营,实行集体统一经营和家庭分散经营相结合的双层经营体制,是具有集体性、地域性和双层经营性的经济组织。[3]集体经济组织与集体所有权有关,但现有法律并没有明确规定集体经济组织是集体所有权的主体,在实践中的做法也各不相同,如何从集体所有权过渡为集体经济组织财产权,是必须面对的问题。

(一)集体经济组织是集体所有权的行使主体

集体经济组织的存在以集体所有制为基础,在法律上表现为集体所有权,但是我国所有权制度并非源自以罗马法为源头的传统大陆法系,而是以苏联法为圭臬的,被社会主义化的大陆法系——社会主义法系。[4]因此,也就不能简单适用大陆法系的所有权概念来解释我国所有权的类型。这种所有权安排强调国家和集体对重要生产资料和自然资源的占有,同时也在农村构建出一个“集体”,在集体化的过程中,集体所有权渐渐形成。如果适用传统的所有权理论,则会发现在集体所有权问题上,特别是在农民集体土地所有权问题上,农民集体、集体经济组织和村民自治组织之间的关系含混不清。

就现有相关立法的内容来说,关于集体所有权主体的规定是农民集体与集体经济组织并存。除此之外,国家法还规定了集体所有权的行使机制。集体经济组织是行使农民集体所有权的主体之一,除此之外,村民委员会也是集体所有权的行使主体,[5]从而使集体所有权的行使更具有公法的性质。

如果集体经济组织并不当然是集体财产的所有权主体,而仅仅是集体财产的行使主体,那么集体经济组织本身并没有独立的财产,而必须有赖于其成员的出资,在这种情况下,就会出现集体所有权、集体经济组织法人财产权、集体经济组织成员对其出资财产的权利等多方面的权利关系。

这是因为农村土地集体所有制的创建是对土地国家所有和农民个人私有的一种折中,这种设计的一个重要假设便是“农村集体”能够成其为一个完备而坚定的主体,而实践证明这种假定不能成立。[6]从表面上看,集体所有权的主体是明确的,也就是由本集体成员集体所有,但是其主体到底是谁,是否存在一个实体性的集体所有权的主体,在理论和实践中并不确定。较为广泛接受的观点是成员集体是所有权的主体,集体经济组织或者是村民自治组织则是集体所有权的行使主体。这种权利的行使方式并没有明确所有权主体,恰恰相反,是在虚化所有权的前提下对产权所进行的一种安排。作为所有权的主体,是由若干人组成的一个团体,既不能因集体的存在而否认成员的主体地位,也不能因为成员是主体而否认集体的存在,[7]团体与成员不可分离,从某种意义上说缺少一定的实体性;但是作为行使主体,集体经济组织是一个实体性的组织,因而可以赋予其法人地位。如果以此为依据,在现有的法律框架下,集体经济组织的特别法人地位并不能解决集体所有权主体的法律地位问题,而是在一定程度上解决了集体所有权的行使问题,集体经济组织法人财产权要有另外的来源。

(二)集体经济组织是集体所有权的主体

虽然集体经济组织作为集体所有权的主体缺少中央层面的立法依据,但是除地方层面的规定外,在政策层面,集体经济组织也可以成为集体所有权的主体,并以权利登记的形式予以确认。按照国土资源部的统计, 2013年我国已完成集体土地所有权的确权工作,而土地登记是由各地方国土部门完成的,具体执行文件是国土资源部颁布的两个各有依据、内容却相互矛盾的文件。《国土资源部、财政部、农业部关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》(国土资发〔2011〕60号)规定,“力争到2012年底把全国范围内的农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的集体经济组织”;《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》(国土资发〔2011〕178号)规定“集体土地所有权主体按××村(组、乡)农民集体填写”,各地在以这两个文件作为依据进行土地确权时,关于主体的规定并不一致。按照178号文的规定,农民集体拥有土地所有权,但按照60号文的规定,集体经济组织拥有土地所有权,集体土地所有权证虽然已经基本颁发完毕,但并不代表“集体土地所有权人为谁”这个问题已经解决;反而是把该问题更加凸显地摆在明面(权利证书)上暴露了出来。[8]

但是对于集体经济组织法人财产权的构建来说,可以直接以集体财产作为财产权的来源,只是需要确定集体财产、集体经济组织成员和集体经济组织之间的关系,但是集体经济组织作为集体所有权的主体,也就不需要成员的出资,这不仅与法人制度相矛盾,与集体所有权也相矛盾。

在这种情况下,不论集体经济组织是集体所有权的行使主体,还是集体所有权的主体,离法人财产权的构建都还有相当的距离。因为如果集体经济组织是集体所有权的行使主体,则必须在集体所有权之外另构建其财产权。唯一可能的路径就是农村集体经济组织成员出资,而这又可能使得农村集体经济组织法人化举步维艰,因为是否对集体经济组织出资,对哪个集体经济组织出资,如何出资,需要取决于各个成员的个人意志和决定。如此一来,农村集体经济组织法人化的效果未必优于之前的法律架构。[9]而如果集体经济组织是集体所有权主体,将集体所有的财产转化为法人财产,不仅涉及法律依据的问题,而且涉及所有制的问题,更可能与宪法等上位法相悖。