三、法律保障:筑造信息化的护卫墙

从实操层面来看,前文已经揭示了网格化工作实践逻辑的两个面向及其相互之间的关系。前文指出,网格化工作的技术逻辑在与行政逻辑相互博弈时被行政所吸纳,而致使此项工作日益行政化。前文所述,造成这种困境的原因既有技术方面的不成熟,也有缺乏实践经验的因素,更因行政手段强大的有效性所致。但是,这并不意味着该地区的网格化工作实践是失败的。恰恰相反,笔者认为该地区的网格化工作实践为我们提供了一个极好的典型实例。在这个实例中,表面上看来,技术与行政在实践逻辑上确实存在着不可调和的矛盾和冲突,但是如果我们从该地区所发生的社会变迁角度出发,探究网格化工作所应对的社会背景、自身可带来的改变以及追求的目标,我们就可以发现网格化工作实践逻辑在技术与行政之间的辩证统一。

(一)社会变迁:熟人社会陌生化

1.该地区“半熟人—陌生人”社会特性

本文所选取的该地区位于城乡接合处,不是典型的熟人社会,也不同于陌生人社会,而是处于这两种类型学意义的社会之间。

第一,从人员构成来看,该地区主要是由失地农民和产业工人两大部分组成。失地农民在征地拆迁以前,是该地区各行政村的农村人口。产业工人又包括两个部分:一是各企业的职工,二是基建单位的工人。第二,从居住情况来看,该地区的居住场所大致分为安置社区、房产小区和企业住宅区。其中安置社区主要居住的是失地农民,房产小区主要居住的大多也是失地农民(另外有一小部分是来该地区经商或工作的外地人),而企业住宅区主要居住的是企业职工。第三,从生活领域来看,该地区的失地农民已经逐渐向城市居民的生活习惯转变,而产业工人在工作之余,也经常会在附近安置社区生活和消费。第四,从职业状况来看,由于征地拆迁,失地农民已经不可能从事农业工作,大多分布在该地区的第二、三产业领域,而产业工人按照企业的性质,大多从事第二产业。

通过上文简单的描述,我们可以看到该地区既有符合熟人社会的某些特点,又有体现陌生人社会的某些特征。符合熟人社会的特点有:(1)人员主体方面,失地农民的前身就是一个熟人社会的主体;(2)居住情况方面,有着血缘关系或较好的邻里关系的失地农民大多住房十分接近;(3)生活领域方面,但凡以前农村里要办的红白大事,依然可以在该地区已建成的城区看到,亲朋及邻里的走动依然十分频繁。体现陌生人社会的特点有:(1)人员主体方面,该地区的产业工人来自各地,彼此相对陌生;(2)居住情况方面,地缘的变化导致当地群众不可能像以往居住在行政村组内那般紧凑,以前同村现在不同楼栋或安置社区或房产小区的现象普遍存在;(3)生活领域方面,亲朋邻里之间的相互走动没有以往频繁;(4)在职业状况领域,曾经共同的农业耕作群体已分散在第二、三产业的广大领域中。因此,本文称该地区为“半熟人—陌生人”社会。

2.社会变迁下的治理

既然“半熟人—陌生人”社会介于熟人社会和陌生人社会之间,其所需要的社会治理方式也将介于熟人社会与陌生人社会的社会治理之间。一般而言,熟人社会对应的是乡村治理,而陌生人社会对应的是街居治理。

在熟人社会中,由于人们在血缘上要么是嫡系亲属,要么是旁系亲属,要么是姻亲和远亲。在地缘上,居住在相对固定的行政村或自然村的地界内。在业缘上,大多从事农业生产,因此,人与人之间交往密切,彼此熟悉。换言之,连接人与人之间的是感情和关系。基于这样的社会基础,对应的乡村治理主要是乡绅贤人按照社会风俗习惯进行社会管理和社会服务。

而在陌生人社会中,人们在血缘上虽也有嫡系、旁系、姻亲和远亲等社会关系,但由于地缘上人们居住较为分散且流动性较大。在业缘上所从事的职业分散在各行各业,人与人之间交往松散,彼此生疏。连接人与人之间更多的是利益。基于这样的社会基础,对应的街居治理主要是权威机关按照法律法规进行社会管理和社会服务。

因此,“半熟人—陌生人”社会的治理方式就是既要善于利用乡村社会治理中的人情和关系,又必须遵循陌生人社会治理中的法律权威的一种综合治理方式。

(二)保护什么:群众权益的更新

理想的网格化工作为上述社会治理方式的转变提供了技术支撑。这种支撑集中体现在基础信息的转变上。政府高效运行的前提是对辖区的人、财、物等基础信息有比较全面、准确、系统的掌握和了解。在政府机构内部,有各种职能部门。按照权责分工,各职能部门都有一套属于本部门的信息档案。这些档案,要么是以纸质方式呈现,要么是以电子档案备份。经常遇到的情况是,一个职能部门在行使职权时需要另外一个或多个单位或部门进行协调配合,基础信息的共享就是其中最基本的流程。如果按照传统的行政分享模式,不仅要付出一定的时间和经费成本,还将可能遭遇由部门本位主义所引发的协调阻碍。

在网格化工作的格局中,利用网格化信息技术平台,网格员采集和更新的信息转化为数据,将之与其他单位或职能部门的信息或数据比对核实其准确性后,能够建立比较全面、准确、系统的数据库。由智慧城市综合技术平台按照各行政单位或部门的职责分工,赋予相应的权力,让各行政单位或部门能够在数据库中快速地找到工作需要的基础信息,实现基础信息从分散、庞杂的信息到集中、规范的数据的转变,形成共享共治的工作机制,从而大大提高政府及其职能部门的工作效率。

(三)谁来保护:治理结构的重构

在网格化工作实施之前,该地区的治理框架为三级行政管理模式,即区—乡街—社区或行政村。在这种行政管理的治理框架下,每一级行政单位(其中,社区或行政村为群众自治性组织)各有职权职责,但是体现出来的却是自上而下的行政命令模式,是一种典型的科层管理体制。换言之,上级政府或部门下达的指令和任务,下级必须坚决服从,并按照时限完成,否则将面临行政问责。这种治理框架不足之处在于群众的各类利益诉求和需要很难及时反馈到上级政府或部门那里加以解决,由此可能导致政府公信力下降。

在网格化工作实施之后,该地区的治理框架为四级网格运作模式,即区一级智慧城市综合平台—街道一级网格服务站—片区一级网格服务站—网格。在网格员经常性走访和巡查的条件下,单元网格内群众的各类利益诉求可通过网格化信息技术平台直达智慧城市综合技术平台,然后该平台按照职权职责将此事件或服务诉求分流至各职能部门,并监督各职能部门限时办理,从而让群众反映的各类问题和诉求及时得到解决和回复。

(四)如何保护:法律治理的限度

1.网格化工作、社会治理与法律

本文认为,网格化工作实质上是一种社会治理方式。其特殊性在于力图运用现代信息网络技术,实现管理的精细化和服务的社会化。而在其具体运作过程中,依法治理是一项基本原则和要求。

从《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》来看,依法治理的总要求是有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。结合该地区的网格化工作实践,有法可依就是基层政府在实施推进网格化工作过程中必须有相应的法律依据;有法必依就是基层政府在实施推进网格化工作过程中必须遵循相应的法律法规;执法必严就是基层政府在实施推进网格化工作过程中必须严格依照法律的规定进行;违法必究就是基层政府在实施推进网格化工作过程中遇到违法违规现象,必须坚决予以纠正,并依法追究相关当事人的法律责任。

但是,在有法可依层面,由于网格化工作尚处于初步试行阶段,我国至今还没有颁布关于网格化工作的专门法律法规;在有法必依、执法必严和违法必究层面,由于网格化工作中所要遵循的法律法规散见于各大部门法之中,网格化工作的专业队伍在法律素养方面还有待提高,网格化工作的职权职能有待进一步界定等多种原因,严格落实下来尚有一定的困难。因此,依法治理这一基本要求在网格化工作实践中严格落实面临着一定的困境。

2.保障个人权利和实现公共职能之间的张力

从基层政府职权职能的角度来看,网格化工作既是为了更好地保证个人权利,又是为了更为便捷地实现公共职能。与之前政府各部门所收集到的信息不同的是,如前文所言,网格化工作采集到的个人信息更全面、更准确,也更统一。诚然,这是基层政府履行公共职能的必要前提。因为,只有全面准确地了解人民群众的各类需求,政府才可能提供优质的公共服务;只有精确地掌握行政辖区内的各类实时信息,政府才可能进行有效的公共管理。

然而,网格化工作在采集个人房屋、财产、职业、联系方式等基础信息的初始工作中,群众的个人基础信息被置于政府的公共平台中,一览无余,如果没有上至政府及其职能部门,下至网格员对信息安全保护方面建立严格规范的信息录入、使用及共享机制,那么个人权利的保障将遭遇极大的风险。也就是在此处,我们看到了一个悖论,网格化工作要求政府必须在全面、准确、系统地掌握个人基础信息的前提下才能实现政府的公共职能。这就是本文所说的在保障个人权利与实现公共职能之间的内在张力。

3.法律治理的局限

法律是现代社会中具有最高效力的普遍性规范,这种最高效力不仅是依法治国的逻辑延伸,更是法律所固有的强制性特征。但是,在当今中国,法律绝不是唯一的社会规范。造成这种状况的原因有两个:一是由于法律更多的是原则性的规定,不能穷尽生活的方方面面。法律是反映社会现实的,有一定的滞后性等原因,法律不是万能的。二是由于在实际生活领域,特别是在基层社会,工作纪律、社会道德、行业行规、村(居)规民约等确实发挥着不可替代的作用。

具体到网格化工作,一方面,我们必须坚持依法治理的根本原则和要求;另一方面,也要积极利用工作纪律、行业行规、村(居)规民约、社会道德在社会治理方面的作用。具体而言,要严肃工作纪律,打造一支纪律严明的网格化工作队伍;在具体网格化工作中的信息采集、更新和共享等方面要尊重行业行规和社会道德;在与社区和行政村进行工作衔接或合作时,要尊重村(居)规民约,尊重群众自治。