二、行政吸纳:遭遇等级化的动力源

网格化工作的主要推动力量在于政府主导的行政力量,因此网格化工作必然遭遇等级化的行政逻辑。所谓行政逻辑,是指由于网格化工作的实施主体工作(基层政府或群众自治组织)、服务对象(辖区人民群众)及工作内容(社会管理与社会服务)等几个方面始终是紧紧围绕政府的日常工作展开的。因此,网格化工作又是一种政府治理方式。

(一)思想源:知识观念难以更新

网格化工作是一项新工作。新工作需要新的观念和新的知识。没有观念和知识上的更新,不可能开展好此项工作。如前文所述,作为一项全新的改革举措,网格化工作从技术层面来说是一项技术治理方式,从行政层面来说,又是一项政府治理方式。这里的技术治理不是过去依靠群众动员和行政技术意义上的治理,而是主要运用现代信息网络技术的治理方式。这里的政府治理,也不是过去侧重于社会管理意义上的自上而下的管理,而是社会管理和社会服务两者并重,自上而下与自下而上结合的治理方式。因此,网格化工作必然要求工作人员在面对现代信息网络技术时既要转变思想观念,又要主动学习和运用新知识。与此同时,还要求工作人员在日常工作中必须摒弃侧重社会管理的工作理念,主动向群众提供社会服务。

然而,在该地区的网格化实践中,即使此项工作已经开展了两年多的时间,除了当地政府主要负责人、分管此项工作的党政负责人和网格员以外,能够做到比较了解此项工作的政府工作人员(包括下辖各行政村和社区干部)并不多。

造成这种现象的原因是多方面的。从主观方面来看,人们对于新知识、新观念最初的印象是好奇,但很少有人会真正试图去学习掌握它,除非这些新知识、新观念对自己的工作和生活有用处。换言之,政府工作人员缺乏学习和掌握网格化工作所包含知识的主动性,因为在没有开展网格化工作之前,他们依然能够较好地完成本职工作,除非利用网格化这一平台能够更好地促进该部门完成本职工作。[10]从客观方面来看,当地政府没有在制度上提供一种学习的激励和约束机制,即由于此项工作尚处于试点阶段,本应覆盖政府绝大部分日常工作的网格化工作没有被纳入相应职能部门的工作绩效考核,而是单独作为一个部门的工作业绩进行考核。这就造成了只有从事此项工作的工作人员对此项工作比较熟悉,而其他部门和单位的工作人员则有一种“事不关己,高高挂起”的心态。由此,我们不禁要思考:如果连了解都难以做到,何来对此项工作的理解、支持与配合?

(二)组织源:双重领导难以协调

虽然网格化工作在手段的使用上侧重于技术逻辑,但由于其主体、对象和内容均是政府日常工作的范畴,行政管理自然不可避免,其中管理主体的确定至关重要。不难想象在政府部门的日常行政管理中,“外行领导内行”将会对工作造成怎样的阻力。而该地区的网格化工作试点实践恰恰从反面给予了我们深刻的启示。

对于此项工作,该地区一级党委政府一直以来都非常重视,分别在人、财、物等方面提供了极大的支持和保证。在人力方面,不仅公开招聘了50多名网格员,还专门配备了相应的技术和行政管理人员。在财力和物力方面,不仅以公共财政支出支付网格员的工资待遇,还花费巨资建立智慧城市综合技术大厅、高薪聘请专门的技术A公司担任技术顾问和添置了工作必备的电脑、办公设施等硬件。面对如此巨大的投入,如何才能做到“人尽其才、物尽其用”呢?这就十分考验行政管理主体的组织力和创造力。

在该地区网格化工作实践这两年多的实践里,尤其是试点的第一年,管理主体处于变动状态。区一级的智慧城市综合技术平台与街道一级的网格服务站之间围绕管理归属问题循环更迭有三次之多。造成这种更迭的原因既有网格化工作本身固有的技术性和行政性两重因素,又与智慧城市综合技术平台与当地街道办事处在级别上处于平行状态这一客观行政事实相关。

管理主体的每一次变化不仅意味着网格化工作的整体谋划必然变化,更意味着直接从事网格化工作的50多名网格员需要经受中层管理人员以及自身工作区域的变化。由此导致最直接也是最严重的后果就是网格化工作缺乏连贯性和网格员工作缺乏主动性。经过几个回合的磨合之后,目前该地区所采取的管理思路是“技术的归技术、行政的归行政”,即区一级的智慧城市综合技术平台侧重于技术管理,街道一级的网格服务站侧重于行政管理。[11]

(三)管理源:网格职能难以明确

网格是网格化工作中的空间载体。按照该地区“四级网格”的运作框架的顶层设计,其处于网格化工作的末端,涉及的是网格化工作中“最后一公里”的问题。要实现网格从具体的空间载体到社会治理的管理与服务的转变,离不开网格员充分履行工作职责,而要确保网格员工作职责的充分履行,必须对之进行行之有效的行政管理和技术指导。因此,在整个网格化工作当中,网格员是具体的执行者,而各片区的网格服务站则是管理中介。

在实践工作当中,表面上看,网格员的直接管理者是各片区网格服务站。但是,各片区网格服务站并不是政府内部机构或单独的行政部门,其既依附于该地区街道办事处片区,又直接受街道一级的网格服务站管理,还间接受区一级智慧城市综合技术平台的技术管理。

从依附于街道办事处片区这一角度来看,最直接的表现主要体现在两个方面:一是人事方面,片区网格服务站的负责人兼任街道各片区的副职。二是职权方面,片区网格服务站的负责人并没有片区副职的相应行政权力。这种行政人事与职权之间的不匹配导致的结果是:片区网格服务站实际上承担了片区各个方面的工作任务。因此,一旦片区接到上级的工作任务后,必然会将其中的相当一部分任务交由网格服务站完成,而网格服务站将在管辖范围内的各网格进行任务的进一步分解。换言之,各网格的职责是当地政府通过行政命令的方式,按照政府—片区—片区网格服务站—网格—网格员的方向,将工作任务逐一分解而最终确立起来的。

当然,我们不能忽视网格另外两个接收工作任务的来源。其中,一个来源是:街道—街道一级的网格服务站—片区网格服务站—网格—网格员。另外一个来源是智慧城市综合技术平台—街道一级的网格服务站—片区网格服务站—网格—网格员。按照该地区“技术的归技术、行政的归行政”这一总体管理思路,上述三种工作任务分解的方式中,前两者属于行政范畴,最后一种属于技术范畴。

无论是从管理层级来看,还是从实践操作来看,行政管理无疑更具强势和刚性,技术管理更多地变成了一种指导意义上的软管理。这样的管理格局和工作现状,不可避免地使得最初出于技术逻辑划分的网格变成了一个隶属于当地行政单位或部门的非行政部门。由此导致网格员的职责偏离了技术层面意义上的执行者,而变成了当地政府所有日常工作的具体执行者。而处于管理中介的片区网格服务站(也包括街道一级的网格服务站)则时刻面临来自行政和技术的双重组织领导下由于管理层在工作整体布局、具体实施步骤以及工作任务指令等方面的不一致所带来的矛盾和困惑。

(四)社会源:群众参与难以调动

按照该地区的初步设想,网格化工作的基本目标是实现所谓的“精细化管理、社会化服务”。其中的“精细化管理”,是通过将辖区划分成若干网格,在每个单元网格内配备一定数量的网格员,在数量、质量和规定时间内更好地完成上级行政部门的各项行政任务,从而达到管理的既“精准”又“细化”。其中的“社会化服务”,是通过建设基层的网格化技术服务平台和网格员直接地、持续地深入基层一线,并在人力和信息资源等层面上整合各社区、行政村、企事业单位和房产小区等社会力量,全面了解群众需求,及时提供公共服务。概言之,“精细化管理、社会化服务”就是一种政府与社会共建共享的治理方式。

显然,在网格化的治理格局中,政府的职能与社会的功能是有区分和侧重的,它们之间联系和互动的媒介就是网格员和网格化技术服务平台。但是,该地区的网格化工作实践表明,正如前文所述,网格员在各网格的工作内容大多是完成上级数个级别层次多个部门(或单位)下达的各项工作任务,已经被吸纳到当地既有的行政管理体制中。因此,网格员行使的工作内容并不具有独立技术上的特殊性,而是各类行政事务的综合。当然,从精细化管理的角度来看,网格员在表面上已经实现了这一目标,只是这种目标的实现,并没有太多借助于网格化工作的技术优势,而是依靠传统的行政管理。

至于社会化服务这一目标,我们可以从网格员与该地区的各社区、行政村、房产小区、企事业单位以及辖区群众的工作互动方面进行分析。[12]在与社区和行政村的工作互动中,该地区的做法是按照街道及片区的统一安排部署,网格员与社区干部、村干部进行工作的分工与配合。但是实际工作当中,网格员配合社区、行政村的时候更多,而相反意义上的配合很少。由此,我们可以再次看到行政吸纳的力量。另外加之在社区、行政村方面并未建立相应的网格化技术服务信息平台,网格员与社区、行政村的配合就完全是建立在共同完成行政工作任务这一交接点上的。

在与房产小区和企事业单位的工作互动中,网格员由于该地区街道的职权范围,没有通过街道而是通过智慧城市综合技术平台与房产小区、企事业单位的上级主管部门进行工作衔接。从目前的工作实践来看,企事业单位方面仅仅完成了初步的信息采集和入库工作,而由于房产小区在当地街道与公安部门的后续支持下,在完成信息采集和入库工作之外,还开展了巡查城市公共设施、计生服务等日常工作。

而在网格员与辖区群众的工作互动中,从当地实践来看,除初始阶段的信息采集和目前的日常巡查外,并没有形成直接的、持续的与其所在网格的群众接触,并打成一片。在辖区群众看来,网格员只是上级部门安排下来的管理员,不是他们心中所想的服务员。面对网格员与群众没有快速地建立情感上的互相信任,该地区智慧城市综合平台在技术方面进行了一项创新举措。该部门设想通过设立市民热线服务电话,以在网格员之外寻求新的渠道,与群众建立直接联系,并及时解决群众提出的各类问题。但由于智慧城市综合技术平台在行政设置上仅仅是综合协调机构,并没有直接处理各类问题的职责和权限,加之目前工作协调机制不健全等因素,群众反映的各类问题没能及时得到解决。换言之,该市民服务热线电话的实践偏离了设计者的初衷,而变为群众诉苦的公共渠道。从评估工作效率与群众满意度来看,此举有可能使群众对网格化工作产生质疑。