一、技术推动:建构扁平化的数据库

网格化工作最显著的特征就是技术逻辑。所谓技术逻辑是指网格化工作在信息采集、信息入库、数据比对、资源共享这一系列过程中均始终以现代信息网络技术为支撑和手段。从这个角度来看,网格化工作实为一种技术治理方式。

(一)准备阶段:网格的划分与调整

1.划分网格

网格化工作开展的一个重要前提是划分网格。从网格化工作的技术逻辑出发,划分网格可以将人口数量和地域面积作为标准,在地图上进行物理性的划分和编码。但是,由于该地区是新建城区,辖区范围不止已建成的城区,还包括了未征地拆迁和未开发的部分农村地区。因此,原本简单利用地图,通过主要地理标识进行划分网格的工作就变得很有难度。为了尊重当地经济社会发展的现实,该地区在划分网格时逐渐摸索出了两个原则,即坚持原则性和灵活性相结合。具体而言,网格的划分标准以主要道路、行政区域、房产小区以及企业等相对比较确定的地理标识为主,以人口数量、房产小区建成入住情况以及行政区域变动情况[6]为辅。对于比较确定的区域,网格划分也相对比较确定,如社区网格、房产小区网格、企业网格等。对于浮动变化的区域,该地区则根据实际情况,将这些不太确定的区域并入相邻已经确定的网格中或者单独将其设立为新的综合网格。因此,我们发现该地区的网格划分并没有严格遵从技术逻辑、严格依照人口数量及地域面积等因素进行整齐划一,而是严格遵循当地的客观实际因素综合考量。

2.调配人员

网格确定之后,接下来要解决的就是人员安排问题。该地区的经验是每个单元网格安排两名网格员专职负责网格内的各类事务。安排两名网格员,既是出于对网格员安全的考虑,也是出于提高网格员工作效率的考虑。另外,由于这些网格员由社会公开招聘而来,大都不是土生土长的本地人,结合各单元网格依托于各社区的楼栋、房产小区、企业及各行政村的基本格局,当地政府还特别提出了“五位一体”的概念,即在网格化工作的各单元网格中,以网格员为主,以楼栋长(或村民小组组长)、女信息员、社区民警(或物业保安)和党员为辅的队伍构架,全程参与单元网格的各类事务。

(二)实施前期:信息的采集与更新

信息采集与更新,是指网格员拿着已备好的信息采集表或移动手机终端“社管通”[7],入户(包括辖区内各单位、企业和部门)采集表中所列项目的具体内容,并根据人口、房屋等情况的变化进行及时的信息更新。

1.合理设计信息采集表

进入信息采集阶段之前,必须合理设计信息采集表,也就是网格化工作究竟需要哪些信息。如果设计的信息采集表不合理或者没有实用性,必然导致网格化工作的重复采集问题。在这个问题上,该地区的经验和教训值得引起重视。由于缺乏工作经验,加之基层政府所需要的信息庞杂齐全,该地区信息采集表设计起初主要是因与当地政府有合作关系,由负责技术开发的一家技术公司完成的。这家技术公司虽然有过网格化工作的技术经验,但对该地区的基本情况不了解,因此,其设计的信息采集表要么过于简单而使本项工作无采集的必要,要么过于庞杂而让本项工作没有操作的可能性。虽然历经修改完善,但是当网格员真正下户采集信息时,发现许多信息没有用处,另外一些有用的信息又没在信息采集表之上。为了驱除这类弊病,当地政府采取的办法是由街道网格服务站牵头,召集下辖各片区网格服务站负责人,通过集中收集整理网格员在具体入户采集信息时遇到的问题,于每个星期召开网格化工作周例会进行修正,与负责技术开发的A公司进行衔接后,进行系统的项目更新。

2.解决入户难问题

按照当地网格员的说法,信息采集工作中最重要的两点是网格员能入户、群众能配合。由于网格化工作是一项新工作,即便当地政府有频繁的宣传引导,群众对此项工作的了解在相当长的一段时间内也仍然停留在“耳听为虚”的阶段。真正到了网格员入户采集信息,要群众提供身份证等属于个人隐私方面的信息时,许多群众的不理解甚至质疑等现象层出不穷。[8]为了解决入户难问题,当地政府不仅在入户礼仪方面对网格员进行了规范,发布了致辖区群众的一封加盖政府公章的公开信,还在人力方面给予了支持,上述所言的“五位一体”队伍建设就是由此而来的。因此,在实践工作中,经常有社区计生信息员等与网格员一道入户采集信息的场景。当然,要解决入户难的问题须依靠网格员的耐心和责任感。

3.采集信息的时效性

信息采集成功后,并不意味着可以一劳永逸。因为采集到的信息有一个时效性的问题。具体而言,根据当地做法,常住居民的信息更新一般是按季度进行的,而流动人口的信息更新是根据第一次采集信息时对这些流动人口的租期情况的了解而定的。一般而言,较之常住人口,流动人口的信息更新要频繁得多。

(三)实施中期:数据的入库与比对

数据入库和数据比对是两个概念。数据入库主要是就网格员采集到的信息而言,数据比对则是网格员所采集的信息与其他部门既有的数据库中所含信息进行的比对。

通过纸质版的信息采集表或者移动手机终端“社管通”,网格员将采集得来的各类信息全部输入社会管理综合系统平台。在这一入库过程中,信息完成了向数据的转化。

对于政府而言,网格化工作所采集到的信息不是唯一的,甚至在网格化的初始运行阶段,其利用价值极低,原因有三个:第一,在试点网格化工作之前,当地政府已经有了一套比较完整成熟的信息收集、分析与反馈机制。相比而言,网格化工作的特点就是运用现代网络信息技术将散见于辖区的各类信息数据化。第二,政府要实现网格化的管理与服务,需要一个过渡的过程,这里既涉及政府工作人员的工作观念,还与整个政府工作机制的转变有关。第三,网格化工作所采集的信息不一定是全面准确的。这既可能是在信息采集表的设计环节中出现了问题,还有可能是网格员在具体采集过程中难以确保信息的绝对准确。

正是基于上述三个原因,网格化工作所收集的数据必须与其他部门的既有信息或数据进行比对。从直接意义上看,这是对信息和数据的准确性进行核对,其实,这还是网格化工作系统与政府其他日常工作实现无缝对接的过程。从目前该地区工作的进度来看,网格化数据应与当地公安、计生和城管部门数据进行比对。

与当地公安部门的数据比对主要是核对辖区人口的基本信息;与当地计生部门的数据比对主要是重点核对育龄妇女的婚育情况;与当地城管部门的数据比对主要是核对城市部件的数据。虽然比对的内容不尽相同,但比对的机理是类似的。简言之,就是通过A公司的技术手段,将各类数据在社会管理信息系统上进行对接,核实出数据之间的不同,并将这些不同的信息及时反馈给网格员,交由他们在下次入户时进行新一轮的数据采集,以进行最后的核对。从结果来看,与公安和计生部门比对数据时,更多地是核实数据的真实性,减少数据间的误差,提高数据的准确性。而与城管部门比对数据后,网格化工作不仅将辖区的城市部件做了更为精准的编码入库,而且已经承接了当地早已开展的数字城管业务。

(四)应用阶段:资源的流通与共享

采集的信息经过电脑入库联网这一环节后变成了数据,再将这些数据与当地政府其他职能部门进行数据比对以核查数据的准确性后,一个比较完整的数据库就建立起来了。要让这类数据库在政府的日常工作中发挥实效,就必须让数据所包含的信息和资源在政府各部门进行共享。从该地区的网格化工作实践来看,数字城管这一子工程已经取得了实际效应。

数字城管,又称数字化城市管理系统,“是综合运用现代数字信息技术,以数字地图和单元网格划分为基础,集成基础地理、地理编码、市政及社区服务部件事件的多种数据资源,以城市监管员和市民服务热线为信息收集渠道,创建城市管理和市民服务综合指挥系统,通过多部门信息共享、协同工作,构建起沟通快捷、责任到位、处置及时、运转高效的城市管理、公共服务的监督和处置新机制,全面提高城市管理和政府公共服务水平”。[9]

在该地区的网格化工作实践中,街道的城管部门协同网格服务站和各社区,对街道辖区内的基础地理信息和城市部件进行了数据编码,然后按照各网格的划分情况,将责任分解至网格内的城管人员和网格员。城管员和网格员定期对责任网格区域内的城市部件进行巡查,通过社会管理综合系统平台直接将巡查的各类信息记录和事件上报至智慧城市综合技术平台,由该平台各类待处理事项分解至相关责任部门和责任人,并规定一定处理时限。其间责任网格内的城管工作人员和网格员会现场进行二次或多次巡查,落实处理进度和情况,直至各类待处理事项解决为止。

另外,虽然该地区在计生领域目前已经进行了数据对接和比对,但是此项工作仍然仅停留于此,暂时还没能进入实操阶段。而那些政府日常工作如社会事业、党建工作等至今还没有被纳入网格化工作当中。造成这种工作困境的原因是多方面的,首要原因在于该地区智慧城市综合技术平台还没有开发出相应的技术软件。另外行政方面的原因也同样重要。