三、我国目前自然资源物权构建存在问题及解决对策

（一）我国目前自然资源物权构建存在问题

1．所有权虚位

在我国公有制经济占主体地位的前提下，保障国家和集体对自然资源在权属关系上的垄断性，是有充分意义的。但是国家和集体作为权利的所有人，并非实质主体，而是具有虚拟性和抽象性。“但由于国家本身的虚拟性、抽象性以及模糊性导致其行为能力的局限性，不可能真正去行使所有权人的占有、使用、收益、处分等全能，这就必然导致国家对自然资源的所有权是一种‘虚所有权’，其结果往往是分解或架空了国家所有权。”因为国家本身的非实体性，必然要求国家在实现自然资源的行使与实现寻求一定的代理人。在我国国家和集体的所有权最终要通过不同的机构来实现。根据《物权法》第45条第2款的规定：“国有财产由国务院代表国家行使所有权；法律另有规定的，依照其规定。”因此，原则来看，国有自然资源所有权的行使主体是国务院。而在实践中，自然资源国家所有权是由各级政府或者政府的各个部门具体行使。由于自然资源本身界限的一定模糊性以及流动性等特点，以及法律本身对不同级别政府和部门行使权利的边界没有做出明确规定，再加上存在于地方与部门间的各自利益，导致在看似主体一致性的国家所有权面前出现了主体与利益不同的多个主体。因此代理人在具体行使国家所有权时，存在权限不明、利益不清的情况，甚至有可能背离所有权主体的利益目标，其行使主体所有权被虚化，而真正的所有权主体的利益难以得到保障。

在集体所有权中，也存在着同样的问题，甚至更为严重。例如集体土地所有权形成的“三级所有，队为基础”的所有权格局，权利主体不明确，各地在具体行使权利时不统一，而且权利在发生冲突时缺乏协调机制。现行立法将集体所有权委托给村委会、村民小组、集体经济组织等行使，如《物权法》第60条规定：对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。而事实上集体经济组织已经不复存在，因此实际行使权利的是村民委员会和村民小组。这样造成很多问题，如集体所有权行政化、农民权利屡屡受村干部侵犯、集体利益虚化成为个人谋利工具等。

2．自然资源物权立法体系不够完善，行政化色彩严重

如上所述，我国《宪法》第9条、第10条对有关自然资源做了相关规定。《民法通则》第80条和第81条规定了国家所有的自然资源，包括矿藏，可以由全民所有制或者集体所有制单位通过承包合同设立承包经营权等方式使用、收益，但是其所有权均不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让。我国《物权法》则更为详尽地对自然资源的归属和利用作出了相关规定。《物权法》在第二编“所有权”中规定了自然资源国家和集体所有，并明确了国家和集体所有自然资源的具体种类。此外在第三编“用益物权”概括性地规定“国家实行自然资源有偿使用制度”，除了分别规定土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权等最重要的土地资源用益物权外，对其他自然资源，在该编“一般规定”中概括体现。在《宪法》《民法通则》《物权法》统领之下，我国各部门“以资源中心主义”为依托，颁布了《矿产资源法》《水法》《渔业法》《草原法》《林业法》《野生动物保护法》《海域使用管理法》等自然资源单行法，在这些单行法中包括了一些使用型他物权的规定。

然而我国目前有关自然资源的法律体系仍然不够完善。例如对于一些重要的自然资源物权，规定十分简陋。如关于狩猎权的规定十分简单，而关于养殖权和捕捞权的规定，也仅限于《物权法》第123条。即使是在相关领域拥有单行法已经对特定自然资源物权进行明确规定，由于这些单行法行政化色彩过浓，重行政规范轻民事规范，更多地体现为“行政管理法”而非私法，忽视了对自然资源民事权利的规定，使得自然资源国家和集体所有权难以和民法上的所有权等相对接，引起立法和理论上的混乱。总之，虽然我国有关自然资源物权的相关法律不少，但是由于一般法规定过于概览、特别法行政化色彩浓重，以及各个法律之间的概念、逻辑体系与具体规定并不统一，存在重复甚至冲突，因此我国自然资源立法体系仍需进一步完善。

（二）解决对策

1．私权本位理念

针对自然资源属性和传统立法的困境，我们发现，自然资源物权化程度不高，其根本问题不在物权层面，而在于其私权性上。我们首先应当以私法为本位，抛弃传统立法以行政手段统管一切的立法理念，深刻理解自然资源作为私权客体的本质，改造具有浓厚行政色彩的自然资源权属体系与利用体系，使得自然资源物权真正进入私法领域，从而提高自然资源物权化。要实现自然资源物权化，要在现有的社会主义市场经济体制之下，充分利用市场机制实现自然资源的有效配置和有序的市场流转，建立健全所有权行使的代理人制度。要改变目前单纯纵向调整的情况，让市场经济基本法律的民商事法律进一步进入自然资源领域，确认归属，保障利用，促进流转。

2．以物权法为核心建立价值统一、逻辑合理的自然资源法律体系

法律是价值与逻辑的统一。由于自然资源本身的多样性与流动性，客体的复杂性，在一定程度对传统物权的突破性，使得自然资源法律体系在发展过程中在价值与逻辑两个层次的协调性与一致性上比传统物权更为困难。而我国由于长期行政体制影响，市场经济的基础和理念相对较为薄弱，在自然资源法律体系研究上还比较浅薄，实践中有很多不规范的地方，因此无论是立法、理论、实践等均需得到进一步的完善与提高。为此我们需要以民法作为基础性法律，以物权法作为主干，以各个自然资源特别法和法律规章等作为具体应用，建立和完善自然资源要素市场和流转机制，充分发挥自然资源的各项权能，对自然资源物权在一定的国家干预的基础上，以自然资源的合理利用和可持续发展为理念，建立起价值统一、逻辑清楚的自然资源法律体系。主要要做好以下两个方面：

（1）强化和实现自然资源所有权。在我国自然资源所有权虚位的情况下，如何对自然资源所有权进行合理定位，如何界定各种自然资源在国家与集体之间、国家各级政府和部门之间、集体与集体之间的边界，是自然资源物权首先要面对的问题。这些需要立法通过明确的权属界定，通过地籍登记、自然资源权属登记等，确认自然资源行使的明确主体，从而将自然资源所有权权属关系落到实处。

（2）积极推进自然资源他物权物权化。这就要求我们对目前的自然资源物权进行进一步研究，对自然资源物权进行细化与分类，了解各项自然资源物权的本质与特点，以及其在利用与流传关系上的特殊性与一般性，完善自然资源特别法，在特别法中加大民事规则的力度，对自然资源的利用、流转等进行细化，从而推动自然自然进一步物权化。