第一节
研究意义

行政委托是行政部门为了更有效地达成行政目标而选择的一种行政执法组织方式，它被广泛且密集地运用于行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收、行政检查等各类行政执法活动中。本书探讨的行政委托是我国特有的一种行政执法方式，即行政执法权转移，而委托主体之间的法律责任不发生转移。作为一项正式的法律制度，行政委托在1989年公布的《行政诉讼法》第25条第4款中被首次确认。在相关法律条文中，它被明确定位为一种区别于其他行政权力组织方式（具体是指“法律、法规、规章授权、行政授权”）的制度安排。^[1]就法律规范层面而言，它是指行政机关作为委托方将其部分执法权限交予特定组织或个人，受托方以委托方的名义行使委托事项的法律机制。^[2]由于我国法律规范中从未明确界定过行政委托这一法律制度，学界始终对行政委托的内涵、基本构成要素等内容存在争论。

在行政执法活动中，行政委托制度的践行逐渐显露出以下两方面的问题：一是实务工作者对行政委托相关法律规范的理解存在混乱。具体表现是，各方对行政委托的法律依据、受托主体范围等内容存在理解上的不确定性。例如，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称“《执行解释》”）第21条规定：“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”单就这一规定的字面含义而言，行政委托是行政机关可自行决定的行政组织行为，无须相关法律、法规或者规章依据。但是，这一推断显然与《行政处罚法》第18条第1款的规定相冲突。《行政处罚法》第18条第1款规定：“行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。”二是近年来行政委托的扩张已突破相关法律规定。具体表现是，行政和司法实务中已经出现违反相关法律规定的行政委托执法实践。例如，行政执法中交通协管员粘贴违停告知单的行为似乎有违《行政处罚法》第19条中关于受托主体资格方面的要求。又如，《行政处罚法》第19条中限定受委托组织必须是“依法成立的管理公共事务的事业组织”。然而，在2003年8月8日发布、实施的《最高人民法院关于诉商业银行行政处罚案件的适格被告问题的答复》（以下简称“《答复》”）中，最高人民法院肯定了商业银行作为行政处罚受托主体的资格。

对于上述现实状况引发的诸多疑惑，学界已有所关注并作出了部分回应。在不同时期，学者们对行政委托的关注点并不全然相同。以往，学者们偏重于解读行政委托相关法律规范。现今，学者们更注重基于行政执法实践对相关法律规范进行反思。对于未来行政委托制度的发展方向，目前主要存在两种倾向性意见：一种认为当前法律体系中的行政委托制度应当适当收缩和明确其界限。这种主张的事实依据是，行政委托实践已然乱象丛生，不仅行政委托的类别不断增加，而且因行政委托执法引发的侵权案件也不断显现；理论依据是，发端于境外的“国家垄断公权力原则”，即公权力原则上应当由行政机关来行使。^[3]另一种认为应关照当前的执法现实，正视行政委托上的变化，将私人参与执行警察任务等新型委托有限度地纳入原初的行政委托体系。^[4]上述应然意义层面的结论虽然分别指明了行政委托制度的重构方向，但并未进一步论及具体的制度架构。此外，对于不断突破现有法律界限的行政委托实践，现有研究也鲜有系统回应。概括而言，现有研究从未对行政委托进行全面、系统的观察。长期以来，行政法教科书中必有行政委托的“一席之地”，但其内容大多限于对行政委托相关法律规范的梳理与阐释。面对当前行政体制改革和未来行政程序立法的需要，厘清行政委托法律界限是行政法学研究的重要课题。至此，有必要具体探究行政委托制度的历史渊源、境外相关制度、当前制度状况等基本内容，以重构行政委托的界限体系。