第二节
研究空间

一、现有行政委托研究的主题与思路

长期以来，行政委托不是行政法学研究中的热点问题。在为数不多的研究成果中，行政委托的内涵界定是大多数学者关切的内容。具体而言，学者们在界定行政委托内涵的过程中，探讨的是行政委托的构成要件及其特性。显然，上述研究没有涵盖这一研究主题的所有视角，也没有囊括行政委托研究的所有成果。除了内涵界定之外，行政委托的现有研究还涉及行政委托的设定权归属主体、行政委托的设定规则、行政委托双方的行为规则、行政委托违法责任承担等内容。纵观现有行政委托研究成果，我国行政法学者对行政委托的关注始于1989年《行政诉讼法》公布之后。^[5]自此，学界关于行政委托的研究主题和研究素材愈加多样，研究思路也愈加精细。从1990年至今的二十多年间，关于行政委托的研究成果大体可归纳为以下四个方面的内容：

第一，对行政委托相关法律条文的解读。一部法律制定出来之后，对其中的具体条文如何进行理解与适用自然就成为需要关注的问题。在1989年《行政诉讼法》出台之后，不少学者随即根据这一法律规范中的行政委托规定，对涉及委托执法案件中被告如何确定的问题进行了评析。例如，在县人民政府委托乡镇人民政府办理农村村民宅基地使用证的发放事项后，乡镇人民政府以自己的名义开展委托事项的案件中，出现了被告如何确定的问题。对此，能否适用1989年《行政诉讼法》第25条第4款的规定加以判断成为解答上述问题的关键所在。^[6]即便经过数年，这个条文在具体个案中如何解读仍存在不同意见。^[7]又如，还有学者直接对后续立法中新增的行政委托规定进行评述。在《行政处罚法》发布之后，相关学者说明了行政委托在行政处罚执法中的必要性、法律地位以及相关条文的含义。^[8]再如，因为1989年《行政诉讼法》第25条及《执行解释》第21条中对行政委托与授权进行了法律效果、法律依据方面的区分，所以不少学者据此分析相关行政执法活动的具体属性。典型的如对公益性城市房屋拆迁中政府与拆迁人之间关系的判断，相关学者就援引了行政委托相关规定，分析村民委员会协助乡镇人民政府中“协助”行为的属性。^[9]

第二，对行政委托概念的界定。笔者经整理发现，不少学者就行政委托这一概念本身的内涵进行了研究。具体来说，在探讨行政委托的含义这一主题上，目前存在两种研究目的：其一，单纯就行政委托的内涵与特征进行阐述。^[10]长期以来，行政法学著述中基本都在“行政职权”或者“行政主体”章节单列“行政委托”加以阐述，具体讨论的是行政委托的内涵与特征。^[11]其二，基于对行政委托内涵的探讨，梳理不同类型的行政任务组织方式。在行政法学科教材中，学者们经常将行政委托、行政授权／法律、法规、规章授权、行政助手、行政协助、行政委任等相似行政任务组织方式加以比较，以厘清各自的内涵与外延。也有学者专门撰文细致讨论行政委托与其他行政任务组织方式的区别与联系。^[12]也许是由于《行政诉讼法》中将行政委托与法律、法规、规章授权相关联，学者们在研究授权问题时也总是大篇幅地讨论行政委托方面的问题。其中，讨论最为频繁的是关于法律、法规、规章授权与行政委托之间如何区分与衔接的问题。虽然上述问题颇受关注，但学者们始终没有达成一致意见。^[13]此外，还有学者从民营化的角度分析行政委托与政府业务外包的关系，并据此进一步细致分析了行政委托的法律地位、现实意义、当前存在的问题及其解决之道。^[14]

第三，对行政委托制度现实运作问题的探讨。随着行政委托应用领域的进一步扩展，行政委托执法与相关法律规范之间的冲突逐渐显现。从现有研究来看，已有学者关注到这一现实状况，并致力于探究解决上述矛盾的具体方案。由于对行政委托在行政执法体系中的定位不同，加之学者们各自抱持的价值取向不同，他们对实践状况的评判以及据此提出的解决方案存在差异。其中，相对较为普遍的一种观点是，行政委托在法律规范上的模糊与不健全造成了行政委托执法的混乱与权责不清，部分行政执法者的恣意妄为背离了行政委托的初衷。这种分析最终的落脚点是行政委托法律制度的构建或者完善。具体而言，他们认为，应从立法上完善行政委托的主体、客体、程序等方面的规定，以真正实现行政委托的规范化运作。^[15]值得注意的是，在行政委托立法的完善方案中，有学者针对行政委托的某一个环节或者机制加以具体讨论。例如，有人专文讨论全国人民代表大会常务委员会在监督行政委托上应当发挥怎样的作用，也有人专门探究行政委托条款应当选择怎样的立法模式，等等。^[16]

第四，对具体行政领域中行政委托的研究。除了对行政委托进行概观式的研究之外，还有不少学者针对具体行政领域中的行政委托进行研究。这类研究试图把握具体执法中行政委托的特殊之处，致力于提出更契合于具体执法实践的行政委托理论与规范化方案。^[17]

在已有的行政委托研究成果中，研究主题存在较大范围的重合。从现有研究的分析进路来看，相关成果可具体归为以下三类：

第一，针对现实问题提出解决方案的对策型研究。在这一类研究中，学者们往往通过解读相关法律规范和总结行政委托执法实践，整理出行政委托在上述两个层面存在的问题，然后据此提出针对性的解决策略或立法完善方案。例如，有学者针对委托方对被委托方监督不力的问题，提出应在未来立法中明确相关程序规定的完善思路。^[18]

第二，根据行政法基本原理反思行政委托实践的批判型研究。面对当前行政执法实践中呈扩张之势的行政委托，有学者通过总结境外行政执法的历史经验，提出应予以重视且加以贯彻的行政执法原则，并据此反思当前扩张的行政委托实践的合理性。^[19]

第三，借助行政法学方法论重新解读行政委托法律关系的解剖型研究。前两类研究是将行政委托作为一种行政行为形式进行观察，更多关注的是行政委托的基本结构、终局影响等方面的问题。与之不同，有学者从行政过程的视角观察行政委托，将行政委托具体分为委托方委托、受托方代理两个阶段进行研究。这一类研究较为清晰地呈现出行政委托在不同阶段所涉及的法律关系。^[20]

二、行政委托研究中未竟的课题

从行政委托法律制度确立至今，关于行政委托的研究进展缓慢。虽然行政委托制度在行政实践层面的运用范围甚广，但它始终未成为学界关注的重点。究其原因，一方面，研究素材的单一导致了研究结论上的局限。在我国，不少行政委托代表的是行政权力的组织与分配。作为一种行政组织方式，行政委托制度运作环节的一部分处于行政组织体系内部。除非与承担行政执法任务的受托组织直接接触，否则研究者很难获取法律规范之外的研究素材，也很难知晓行政委托实务中真正存在的问题。另一方面，研究方法的单一导致研究成果上的欠缺。长期以来，学界关于行政委托的讨论并无太大进展。因此，有学者认为，学界在行政委托理论研究上已形成基本共识。实际上，从现有研究成果来看，即便是在行政委托的内涵界定这种基础性问题上，也没有定论。面对同样的行政委托法律规范，学者们进行着不同的解读，进而据此提出不同的行政委托法律制度完善方案。就论证逻辑而言，这些解读与方案不存在问题。但是，当面对行政委托实务时，它们就显得“力有不逮”。

我国当前的行政委托研究呈现出以下两个趋向：第一，从偏重理论思辨到更加关照行政执法的现实。在早期的研究中，学者们的论证模式更加偏重于结合行政法学理对行政委托相关规范进行解读，以此厘清行政委托的边界。再后来，学者们对行政委托的关注集中于解读并反思行政实务中的各种“行政委托乱象”。第二，从笼统的概念区分到深入具体领域研究行政委托在不同情形下的特性。早期的行政委托研究主要是通过将行政委托与相似机制加以区分，以厘清行政委托自身的内涵与外延。例如，学者们常常将行政委托与法律、法规、规章授权、行政助手、行政委任等一起讨论。近年来，行政委托的研究已偏向于关注具体领域的行政委托实践，注重对行政委托各构成要素进行更加细致的思考。

概括而言，行政委托的基本理论框架已经形成。过往研究对行政委托制度中存在的问题进行了不断的整理与思考。从研究结论上看，长期以来，行政委托理论的内容没有太大变化。学者之间形成共识的内容主要包括以下两个方面：一是行政委托的构成要件，二是行政委托应有统一立法。事实上，研究分歧之处也体现在以上两个方面。目前，在行政委托各构成要件的界限范围上并无统一定论，以至于对行政委托的立法完善意见也是各持己见。然而，多样的研究结论始终未能有效回应行政委托的现实。也就是说，现有行政委托理论框架无法解释行政委托在规范层面与实践层面相冲突的问题。

综合行政委托现有研究状况和制度现实来看，学界未来仍需研究的内容包括：其一，行政委托的内涵。在现有研究中，学者们对行政委托的界定多是解释相关法律规范的结果。由于不同法律对行政委托的规定不同，导致学界无从评判行政委托的真实内涵。因此，行政委托的内涵仍然是一个值得探究的问题。其二，行政委托制度的运作逻辑。在过往研究中，学者们总在尝试厘清行政委托与相似机制的关系。然而，行政委托本身的制度原理、运作机理鲜少被论及。其三，行政委托的法律界限。诚如有学者所言：“界定管辖权的必要性以便每个部和局的职权和责任清晰明了。系统也必须有边界以便可以告诉人们什么在系统之内和系统之外。”^[21]明确行政委托的法律界限是行政委托规范化运作的应有之义。

[1] 1989年《行政诉讼法》第25条第1款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。”第4款规定：“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告。”

[2] 行政实务中，存在法律文件对行政委托作出界定的情况。在2004年8月10日由国家环保总局发布的《关于各级环境监察部门受委托征收排污费有关问题的复函》中，行政委托被定义为“行政机关将其行政职权的一部分交给其他行政机关或者组织行使的一种行为”。这显然是实务部门的一种理解。

[3] 参见王天华：《行政委托与公权力行使——我国行政委托理论与实践的反思》，载《行政法学研究》2008年第4期。

[4] 参见章志远：《行政任务民营化法制研究》，中国政法大学出版社2014年版，第54—55页。

[5] 例如，杨小君主编：《行政法》，中国经济出版社1989年版，第158页。

[6] 参见胡平：《浅谈行政委托的合法性审查》，载《行政法学研究》1995年第4期。

[7] 参见项荣：《审计机关派出机构的行政诉讼被告资格应明确》，载《中国审计报》2013年3月13日第007版。

[8] 参见贺善征：《〈行政处罚法〉初评》，载《现代法学》1996年第2期；杨惠基、姜志东：《〈行政处罚法〉对政府的影响与挑战》，载《行政法学研究》1997年第1期。

[9] 参见李赵奎：《试论公益性城市房屋拆迁中政府与拆迁人之间的法律关系》，载《行政与法》2009年第5期；石鹏飞：《“村民委员会协助乡镇政府”中“协助”的法律界定》，载《西部法学评论》2012年第1期。

[10] 典型如，张献勇：《刍议行政委托的概念和特征》，载《当代法学》2003年第4期。

[11] 例如，胡建淼：《行政法学》（第四版），法律出版社2015年版，第554页；叶必丰：《行政法与行政诉讼法》（第二版），高等教育出版社2012年版，第93页。

[12] 具体如，周公法：《论行政委托》，载《行政法学研究》1998年第3期；鄢超：《浅析行政授权与行政委托之界分》，载《行政与法》2003年第4期。

[13] 例如，胡建淼：《有关中国行政法理上的行政授权问题》，载《中国法学》1994年第2期；林春玲：《关于行政授权若干问题的探析》，载《行政与法》2007年第11期。

[14] 典型如，王克稳：《政府业务委托外包的行政法认识》，载《中国法学》2011年第4期。

[15] 例如，郑全新、刘璇：《行政委托的法律规制》，载应松年、马怀德主编：《当代中国行政法的源流——王名扬教授九十华诞贺寿文集》，中国法制出版社2006年版，第617页；赵士杰：《行政委托法律控制研究》，辽宁大学2013年硕士论文。

[16] 具体可参见张国妮：《加强人大常委会监督完善行政委托执法》，载《人大研究》2012年第3期；金丽：《论行政委托条款在行政程序法典中的完善》，南京师范大学2012年硕士论文。

[17] 例如，浩悦：《关于行政委托处罚的案例分析》，兰州大学2013年硕士论文；付吉：《开展镇街药品安全行政委托执法的实践和思考》，载《中国药业》2009年第2期。

[18] 例如，姚锐敏：《简论行政委托的规范化和法制化》，载《行政与法》2001年第6期。

[19] 这一类研究的典型代表是，王天华：《行政委托与公权力行使》，载《行政法学研究》2008年第4期。

[20] 这一类研究比较少见，典型的如，杨登峰：《行政越权代理行为的追认——以民法规范在行政法中的应用为路径》，载《甘肃政法学院学报》2012年第4期。

[21] 〔美〕詹姆斯·W．费斯勒、唐纳德·F．凯特尔：《行政过程的政治——公共行政学新论》（第二版），陈振明、朱芳芳等译校，中国人民大学出版社2002年版，第58页。