第二节
文化行政管理

一、文化

讨论文化的概念对理解文化行政也很重要。因为对文化的不同定义，会产生不同的文化行政的含义。对文化定义的难度不亚于对行政的定义。美国人类学家克鲁伯（Kroeber）和克罗孔（Kluckhohn）等人合著的《文化，关于概念和定义的检讨》（Culture，a Critical Review of Concepts and Definitions）一书，罗列了从1871~1951年80年间关于文化的定义，至少有164种。多少年来，人们一直热衷于对文化概念的争论和探讨。文化一词被不同的人们在不同的场合下运用着，常常引起认知和论述上的混乱。

在汉语中，“文”字最早见于《周易》：“物相杂，故曰文。”这里的“文”，通“纹”。《礼记》有“五色成文而不乱”的记载。《论语》中有这样的话：“质胜文则野，文胜质则史，文质彬彬，然后君子。”郑玄注解说：“文犹美也，善也。”“化”字本意是变化和生成。《庄子》中有：“化而为鸟，其名为鹏。”“文”“化”最初连用，就有文明教化之意。西语中的文化，源于拉丁文的cultura，原意为耕种、掘垦、居住、动植物培育。英语、法语中的culture都源于拉丁文，原意都是栽培、种植的意思，后来引申为神明拜祭；中世纪后，转化为对人的性情陶冶、品德的教养等。

对“文化”一词词根的理解有助于我们对纷繁复杂的文化定义进行简单明了的归纳。对文化的定义，不外有三种理解。一是认为文化是一个宽泛的概念，即文化是人类创造的一切物质财富和精神财富的总和。克罗孔说，文化是历史上创造生存样式的系统，包括显性的和隐性的两种样式。梁漱溟说，文化，就是吾人生活所依靠的一切；二是认为文化是一个特指的概念，即文化，是文学、绘画、雕塑、音乐、戏剧等为主的艺术文化，是人类更高雅、更令人心旷神怡的那部分生活方式。欧盟委员会解释说，文化是指绘画、戏剧艺术、书法、电影制作、建筑及城市规划、媒体、连环画、科学技术及其表现形态、语言文学、艺术和传统等；三是认为，文化概念既不可宽泛也不可特指，而是指人类精神文化方面的创造及其成果，包括语言、文学、艺术以及一切意识形态在内的精神财富，而不包括物质生产及其器物性、实体性成果。英国人类学家泰勒（Tylor）说，文化或文明，乃是包括知识、信仰、艺术、道德、法律、习俗，以及人类在社会里获得的一切能力和习惯在内的复杂整体。《苏联百科全书》1953年版对文化的解释是，文化是“社会在教育、科学、艺术及其他精神生活领域所取得的成就的总和”。

我国对文化的解释倾向于第一种和第三种，从广义和狭义两个方面进行定义。《辞海》中关于文化的定义：从广义上来说，文化指人类社会历史实践过程中所创造的物质财富和精神财富的总和；从狭义上来说，指社会的意识形态，以及与之相适应的制度和组织机构，或者说，是在一定物质资料生产方式基础上发生和发展的精神生活方式的总和。

二、文化行政管理

对文化概念的归类尽管有助于对文化行政管理概念的界定，但是，准确地把握文化行政管理概念，还必须对行政概念的外延加以明确。对行政外延的理解是我国行政管理学理论中的一个难点问题。对此，有两种截然不同的观点。

一种观点认为，行政管理是一个宽泛的概念。唐代望认为，社会主义国家的行政管理是管理整个社会的，不仅包括国家行政机关的管理，而且包括立法、司法以及事业单位的行政管理。李方认为，行政是指国家立法、行政、司法部门乃至其附属单位的管理工作。企事业单位的某些管理工作也称为行政管理，社会主义国家的党、团、工会、妇联等大型组织的管理工作也应该是行政部门和学术界所关心的对象。夏书章认为，行政是行使国家权力的管理，凡不属于国家机关的管理活动，便不属于行政，应将行使国家权力从事国家管理的活动称为行政。

另一种观点与之相反。周世逑认为，所谓行政，就是国家行政部门为实现代表统治阶级意志的国家目的和任务，而对所属的国家职能和国家事务的组织管理活动的总体。黄达强认为，行政是国家政务的管理活动。也有学者认为，行政是与政府活动有直接关联的一种活动，是围绕执行社会公共权威而展开的活动和关系，特别是与实现政治目的、制定计划和推动具体过程相关的各项活动。

由于对文化和行政管理概念外延的界定不同，必然就会出现对文化行政管理的不同理解：第一种理解是一种对文化行政管理的狭义理解，即文化行政管理是文化行政部门对艺术文化的一种管理活动。按照这种理解，文化行政仅涉及现在国家文化和新闻出版广电等职能部门职权范围内的音乐、戏曲、舞蹈、电影、出版等艺术文化的管理事务。

第二种理解认为，文化行政管理是国务院以及国务院有关组成部门和直属机构具体管理文化事务的活动。据此，只有行政管理部门管理文化事务的活动，才能叫作文化行政管理；至于那些虽然拥有文化管理职能，但却不是行政序列的党的机关或者文化群众团体对文化事务的管理活动，不能称之为文化行政管理。按照这个标准，只有国务院及其文化与旅游部、广播电视总局的文化管理活动才是文化行政。具体涉及的文化行政范围如下：

（1）国务院。根据《宪法》第八十九条第七款的规定：“领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作。”

（2）（中华人民共和国）文化与旅游部。其是国务院组成部委之一，主要职责是：①贯彻落实党的文化工作方针政策，研究拟订文化和旅游政策措施，起草文化和旅游法律法规草案。②统筹规划文化事业、文化产业和旅游业发展，拟订发展规划并组织实施，推进文化和旅游融合发展，推进文化和旅游体制机制改革。③管理全国性重大文化活动，指导国家重点文化设施建设，组织国家旅游整体形象推广，促进文化产业和旅游产业对外合作和国际市场推广，制定旅游市场开发战略并组织实施，指导、推进全域旅游。④指导、管理文艺事业，指导艺术创作生产，扶持体现社会主义核心价值观，及具有导向性、代表性、示范性的文艺作品，推动各门类艺术、各艺术品种发展。⑤负责公共文化事业发展，推进国家公共文化服务体系建设和旅游公共服务建设，深入实施文化惠民工程，统筹推进基本公共文化服务标准化、均等化。⑥指导、推进文化和旅游科技创新发展，推进文化和旅游行业信息化、标准化建设。⑦负责非物质文化遗产保护，推动非物质文化遗产的保护、传承、普及、弘扬和振兴。⑧统筹规划文化产业和旅游产业，组织实施文化和旅游资源普查、挖掘、保护和利用工作，促进文化产业和旅游产业发展。⑨指导文化和旅游市场发展，对文化和旅游市场经营进行行业监管，推进文化和旅游行业信用体系建设，依法规范文化和旅游市场。⑩指导全国文化市场综合执法，组织查处全国性、跨区域文化、文物、出版、广播电视、电影、旅游等市场的违法行为，督查督办大案要案，维护市场秩序。 ⑪指导、管理文化和旅游对外及对港澳台地区交流、合作和宣传、推广工作，指导驻外及驻港澳台地区文化和旅游机构工作，代表国家签订中外文化和旅游合作协定，组织大型文化和旅游对外及对港澳台地区交流活动，推动中华文化走出去。 ⑫管理国家文物局。⑬完成党中央、国务院交办的其他任务。

（3）（国家）广播电视总局。其主要职责是：①贯彻党的宣传方针政策，拟订广播电视、网络视听节目服务管理的政策措施，加强广播电视阵地管理，把握正确的舆论导向和创作导向。②负责起草广播电视、网络视听节目服务管理的法律法规草案，制定部门规章、行业标准并组织实施和监督检查，指导、推进广播电视领域的体制机制改革。③负责制定广播电视领域事业发展政策和规划，组织实施公共服务重大公益工程和公益活动，指导、监督广播电视重点基础设施建设，扶助老少边贫地区广播电视建设和发展。④指导、协调、推动广播电视领域产业发展，制定发展规划、产业政策并组织实施。⑤负责对各类广播电视机构进行业务指导和行业监管，会同有关部门对网络视听节目服务机构进行管理。实施依法设定的行政许可，组织查处重大违法违规行为。⑥指导电视剧行业发展和电视剧创作生产。监督管理、审查广播电视节目、网络视听节目的内容和质量。指导、监管广播电视广告播放。⑦指导、协调广播电视全国性重大宣传活动，指导实施广播电视节目评价工作。⑧负责推进广播电视与新媒体新技术新业态融合发展，推进广电网与电信网、互联网三网融合。⑨组织制定广播电视科技发展规划、政策和行业技术标准并组织实施和监督检查。负责对广播电视节目传输覆盖、监测和安全播出进行监管，指导、推进国家应急广播体系建设。指导、协调广播电视系统安全和保卫工作。⑩开展广播电视国际交流与合作，协调推动广播电视领域走出去工作，负责广播电视节目的进口、收录和管理。 ⑪指导广播电视、网络视听行业人才队伍建设。 ⑫完成党中央、国务院交办的其他任务。

凡上述机构职权范围之内的各项活动都称为文化行政管理。

第三种理解认为，文化行政的外延不应这么狭窄，而应该更加宽泛。凡是国家权力机构管理一切文化的活动，都可以叫作文化行政。在党的文献中，一直就有政治、经济、文化相并列的提法。毛泽东在《新民主主义论》中，将社会划分为政治、经济和文化三大领域，并论证了三者之间的关系：“一定的文化（当作观念形态的文化）是一定社会的政治和经济的反映，又给予伟大影响和作用于一定社会的政治和经济；而经济是基础，政治则是经济的集中的表现。这是我们对于文化和政治、经济的关系及政治和经济的关系的基础观点。”革命的目的就是要打倒帝国主义、封建主义以及官僚资本主义的旧政治、旧经济和旧文化，实现新民主主义的新政治、新经济和新文化，在社会主义革命和建设时期，就是要建设社会主义的政治、经济和文化。

这个理论一直被继承和延续。例如，党的十五大报告中将文化与政治、经济和社会问题相并列：“我国经济、政治、文化和社会生活各方面存在着种种矛盾，阶级矛盾由于国际国内因素还将在一定范围内长期存在，但社会的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，这个主要矛盾贯穿我国社会主义初级阶段的整个过程和社会生活的各个方面”，因此“进一步明确什么是社会主义初级阶段有中国特色社会主义的经济、政治和文化，怎样建设这样的经济、政治和文化，是必要的”，“建设有中国特色社会主义的经济、政治、文化的基本目标和基本政策，有机统一，不可分割，构成党在社会主义初级阶段的基本纲领”，而“建设有中国特色社会主义的文化，就是以马克思主义为指导，以培育有理想、有道德、有文化、有纪律的公民为目标，发展面向现代化、面向世界、面向未来的，民族的科学的大众的社会主义文化。这就要坚持用邓小平理论武装全党，教育人民；努力提高全民族的思想道德素质和教育科学文化水平；坚持为人民服务、为社会主义服务的方向和百花齐放、百家争鸣的方针，重在建设，繁荣学术和文艺。建设立足中国现实、继承历史文化优秀传统、吸取外国文化有益成果的社会主义精神文明”。

党的十六大报告继续把文化放到突出的位置，“这次大会确立的全面建设小康社会的目标，是中国特色社会主义经济、政治、文化全面发展的目标”；论证了“当今世界，文化与经济和政治相互交融，在综合国力竞争中的地位和作用越来越突出”，提出“全面建设小康社会，必须大力发展社会主义文化，建设社会主义精神文明”“要深刻认识文化建设的战略意义，推动社会主义文化的发展繁荣”。

党的十七大报告提出“坚持中国特色社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的基本目标和基本政策构成的基本纲领，在十六大确立的全面建设小康社会目标的基础上对我国发展提出新的更高要求”；论述了“当今时代，文化越来越成为民族凝聚力和创造力的重要源泉、越来越成为综合国力竞争的重要因素，丰富精神文化生活越来越成为我国人民的热切愿望”；立足于“加强文化建设，明显提高全民族文明素质”，提出“更加自觉、更加主动地推动文化大发展大繁荣，在中国特色社会主义的伟大实践中进行文化创造”。

党的十八大报告确立了“全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设”的目标；指出要“紧紧围绕建设社会主义核心价值体系、社会主义文化强国深化文化体制改革，加快完善文化管理体制和文化生产经营体制，建立健全现代公共文化服务体系、现代文化市场体系，推动社会主义文化大发展大繁荣”；提出“建设社会主义文化强国，增强国家文化软实力，必须坚持社会主义先进文化前进方向，坚持中国特色社会主义文化发展道路，坚持以人民为中心的工作导向，进一步深化文化体制改革。要完善文化管理体制，建立健全现代文化市场体系，构建现代公共文化服务体系，提高文化开放水平”。

十九大报告明确了中国特色社会主义事业总体布局是“五位一体”、战略布局是“四个全面”，强调坚持道路自信、理论自信、制度自信、文化自信，提出了“要坚持中国特色社会主义文化发展道路，激发全民族文化创新创造活力，建设社会主义文化强国”的目标，要求“牢牢掌握意识形态工作领导权”“培育和践行社会主义核心价值观”“加强思想道德建设”“繁荣发展社会主义文艺”和“推动文化事业和文化产业发展”。

将文化视为“三位一体”也好，或者视为“四位一体”“五位一体”也好，实际上是从意识形态的视角把思想理论、道德建设、文学艺术、广播影视、新闻出版、网络媒体、对外宣传等各个方面都包括其中，将文化与政治、经济、社会和生态相并列，因此这个文化行政的外延非常宽泛。

如果按照这个理解，那么，党组织的一些职能部门管理文化的活动也应该是文化行政管理。党内主管文化的最高组织机关是中共中央宣传部（简称中宣部）。中宣部现今涉及文化行政管理的具体职能有：①负责从宏观上指导精神产品的生产。②受中央的委托，协同和会同有关部门对我们宣传文化系统的重要岗位的领导干部进行管理。联系宣传文化系统的知识分子，协助有关部门做好知识分子工作。③负责提出宣传文化事业发展的指导方针；指导宣传文化系统制定政策和法规，同时按照中央的统一工作部署，做好宣传文化系统各有关部门之间的协调工作。④为中央领导和中宣部领导的决策和指导全局工作提供舆情信息的服务，并且负责组织协调和指导宣传文化系统的舆情信息工作。⑤负责文化体制改革，包括新闻出版、广播电视业的改革和发展的调研，提出政策性的建议。