第三节
文化行政管理学

一、学科范畴

文化行政管理学是关于文化行政制度或行政体制及其运行机制的合法性、合理性、有效性、发展性的比较系统的思想、理论、逻辑、知识和方法的理论体系。在一般情况下，它主要反映政府（文化行政职能组织）管理国家文化事务，并通过对这些活动的本质与现象、主体与客体、观念与技术、内容与形式、制度与过程、历史与未来的研究，探究文化行政管理的规律性，帮助和推动这些活动的科学化、法治化、规范化、合理化、效率化和时代化的进程。

文化行政管理学研究的目的在于建立科学的文化管理体系，提高文化管理的效能。一般来说，文化行政管理学的基本研究范畴主要有四个方面，即文化组织原理、人事行政、文化财务行政和文化行政法规，包括：文化行政管理原理、文化行政管理职能、文化行政管理权力、文化行政管理组织、人事行政管理、文化行政管理领导、文化行政管理决策、文化行政管理执行、文化行政管理监督、文化行政管理程序、文化行政管理方法、文化行政管理行为、文化行政管理效率（绩效）、文化行政管理机关、文化财政管理、文化行政管理责任、文化行政管理伦理、文化行政管理立法、文化体制改革、文化行政管理发展等。

文化行政管理学是一门实践性很强的学科，加之不同国家面临的问题和学术研究路径不尽相同，因此在研究对象和内容方面有很大的差异。从学理上看，文化行政管理学应该是探讨文化行政管理活动的规律，研究如何搞好文化行政管理的学科。由于我国特殊的国情，文化行政管理既不能完全对应西方纯艺术文化的文化行政管理活动，也不能仅仅局限于我国现有文化行政管理部门的行政管理活动。

我国的文化体制不是单纯的行政管理体制，而是国家管理文化事业、文化活动的组织体系及其运行机制的总和。中华人民共和国成立后，中国共产党延续了战争年代形成的一整套党直接指挥管理的“一元化”领导体制和模式，建立了从中央到地方高度集中统一的领导体制。其特点：一是通过党和国家最高领导人的“党政合一”，实现对国家政权的全面领导；二是党在中央人民政府和一切国家机关成立党的委员会，参与国家政治、经济、文化、宗教等事务的领导和管理；三是在中央人民政府各部、委、院、署各级国家机关中建立党组，按照大行政区建立各级党委，同时加强对干部的管理，保证中共中央一切有关政府工作的决定得到贯彻执行。因此，在当代语境中，国家文化管理主体包括作为执政党的中国共产党和中央人民政府，由执政党和政府以及有关部门共同行使文化管理的职能，包括：制定管理全国文化事业的方针政策和法律规范；规范全国文化机构、文化组织、文化单位、文化人在文化生产、文化传播、文化活动中的行为。因此，尽管从理论上讲，党对文化事务的管理以及党的职能部门（宣传部）对文化事务的管理不属于行政管理行为，但就其实质而言，都是在切实地发挥着行政管理职能作用。

文化行政管理学是以公共管理学、公共行政学为基础，同时涉及文化学、政治学、法学、经济学和社会学的交叉学科。如果一味按照管理学的研究范畴和方法进行研究，就会完全成为公共行政学的一个分支，而不能反映出文化管理所具有的独特规律；但它又必须遵循公共行政学的一般研究范畴和方法，即以党和政府文化行政管理职能为研究核心，深化对其管理规律和效能的研究。

首先，文化行政管理学需要关注文化体制和组织。文化体制的核心问题是界定行政管理职能的边界问题，这不仅涉及在一定的行政环境下，国家文化管理的行政功能同立法功能、司法功能之间的范围问题，也涉及各类文化职能组织的职权划分。此外，还涉及行政管理职能组织和机构的设置问题，包括行政组织原理与规律以及行政编制与人员、行政领导（静态性）内部问题。也就是说，只有在清楚界定文化体制（职权与功能），即这些职能机构该做什么、可以做什么的基础上，才能进一步研究配置何种规模、层次和数量的组织和机构去行使、实现这些职权与功能的问题。

其次，文化行政管理学需要关注在一定条件下，文化职能组织如何依靠公共资源，运用各种手段对文化事务进行管理和提供服务。这既涉及以行政运作过程为特征的文化行政决策、文化行政执行与监督问题，也涉及基础性公共资源——公共财政问题，还涉及行政绩效问题。

再次，公共文化行政管理学需要关注文化行政职能组织在追求行政有效性的同时所应有的法治精神，遵循行政行为合法性的原则；对文化行政管理环境以及文化体制的改革研究；等等。

可见，文化行政管理学是研究在一定环境和制度条件下，国家文化行政职能组织如何对文化事务进行有效管理，提供有效服务的一门学科，其探讨的核心问题是文化行政管理的规律和有效性问题。为此，本书的基本框架是：上篇，包括文化行政管理概论、文化行政管理职能和文化行政管理环境；中篇，文化行政体制与组织、包括文化行政管理权力、文化行政管理运行、文化行政管理领导、文化行政的人事管理、文化行政的财务管理、文化行政立法和文化行政管理效率；下篇，包括文化行政伦理和文化行政管理发展。

二、研究方法

文化行政管理学不仅具有一般的理论和原理，而且实践性、应用性很强。学习和研究文化行政学需要运用多种方法，如政策分析方法、法律分析方法、效率测量方法等，其中理论推导、实证分析和比较分析是最基本的方法。

首先是理论推导法，要求在学习和研究时善于理解、掌握相关观念、理论和原理，并善于对相关概念与理论进行推导。这种方法所涉及的是“应当是什么”或者“应该如何”这样的问题。这需要对先验的概念、理论科学性的基础条件及其周延性和理论概括的全面性有很好的把握，同时对文化问题的研究需要在此基础上借助多种理论，从不同的角度进行分析。

其次是实证分析法，也称经验方法、行为主义方法，要求在学习和研究时专注于寻找事实，只提供事实。这种方法所涉及的是“是什么”，而非“应当是什么”。这需要首先了解问题性质，以便对症下药。这种方法要求在研究中持价值中立态度，因为价值的渗透会妨碍对事物的客观理解。发现事实是任何科学研究也是文化行政学研究的基本前提。

最后是比较分析法。这是研究文化行政管理学和其他社会科学常用的一种方法。要求在学习和研究时通过历时性比较和共时性比较，把握相对较优的文化行政思想、方法手段和运作，为借鉴提供可能。尽管比较中对可比性的问题容易引起争论，但是这种争论并不影响比较方法所具有的价值，因为它并非要求对可参照的东西模仿和照抄，而是提供一种参照系。

三、研究意义

文化行政管理学实际上是有关国家文化职能组织管理与服务有效性的一门学科。由于人们将文化管理一直理解为一种单纯经验的积累而忽视了其科学性、规律性和规范性的特点，因此研究和学习文化行政管理学是非常必要的。其意义表现在：

首先，研究和学习文化行政管理学有利于正确、有效地发挥政府文化职能作用。现代政府是有限政府，政府应该做什么、可以做什么是一个需要不断探索、不断调整、不断总结的范畴，涉及政党与政府、政府与社会、政府与市场、政府与公民等多方关系的定位和整合。只有通过研究和学习，才能认识问题的本质，较好地处理实践中面临的诸多矛盾和问题。

其次，文化体制改革和当今的其他各项社会改革一样，政府的角色与功能有着举足轻重的作用，同时，改革与文化、社会的发展也给文化体制、政府活动目标、价值取向和方法带来挑战。研究和学习文化行政管理学有助于建立一套有中国特色的文化管理制度，为转型期所涉及的一些文化体制改革提供理论和学术支撑。